村治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)結(jié)合問題探討

徐大兵

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 思想政治理論課教學(xué)部，廣東廣州 510642）

村民自治后，我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，農(nóng)村民主化程度不斷提升，但是，我國(guó)不少地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與基層民主時(shí)有沖突，影響政府依法行政和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，也不利于構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)村關(guān)系。鑒于此，黨的十八大報(bào)告提出在鄉(xiāng)村治理中要完善基層民主制度，“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”。[1]筆者就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與基層民主結(jié)合現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)其銜接和互動(dòng)進(jìn)行學(xué)理分析，在此基礎(chǔ)上，提出二者有機(jī)結(jié)合的措施。

一、村治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)結(jié)合現(xiàn)狀分析

據(jù)筆者調(diào)查，村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)結(jié)合大致可以分為以下三種狀況：

1.有效對(duì)接、良性互動(dòng)。

根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)基層行政機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)不是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而是一種“指導(dǎo)與協(xié)助”的關(guān)系，其關(guān)系圖如下：

這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)結(jié)合的狀態(tài)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)機(jī)關(guān)，在涉及到全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)、公益事業(yè)中發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)；村民委員會(huì)依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》開展村民自治活動(dòng)，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議等，與此同時(shí)，積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。這種模式既保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)又保障了村民委員會(huì)的自治權(quán)，二者依法履行職責(zé)、良性運(yùn)行又相互配合、相互支持，實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)政”和“村治”的結(jié)合。政府管理代表著國(guó)家權(quán)威在基層的存在和延伸，執(zhí)行國(guó)家所制定的各項(xiàng)制度安排和政策措施，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層的控制、動(dòng)員和整合力，有利于農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。基層民主是人民群眾直接行使民主權(quán)利、依法進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的主要形式，是人民當(dāng)家作主的有效途徑，已成為中國(guó)農(nóng)村提高治理水平的一種有效方式?！班l(xiāng)政村治”格局的形成意味著國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理方式，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由依靠國(guó)家機(jī)關(guān)的集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)共同管理。換句話說(shuō)，就是國(guó)家用立法的形式把基礎(chǔ)性權(quán)力結(jié)構(gòu)“一分為二”，承認(rèn)國(guó)家與社會(huì)相分離，促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，推進(jìn)基層民主政治的發(fā)展，以建立良性的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。政府管理與基層民主必須在這一框架內(nèi)互動(dòng)，既不能“缺位”也不能“越位”。這種結(jié)合模式是村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的“應(yīng)然”狀態(tài)，是真正適合新時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村的民主化和現(xiàn)代化發(fā)展要求的，也是我們期望看到的。但目前符合這種狀況的還為數(shù)不多，“尚不足農(nóng)村總數(shù)的三分之一”。[2](p86)

2.對(duì)接脫節(jié)、互動(dòng)失敗。

這種狀態(tài)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)兩者之間出現(xiàn)了“對(duì)立”或“空隙”，“鄉(xiāng)政”和“村治”脫節(jié)，互動(dòng)失敗。村民自治后，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征收稅收的“目標(biāo)考核”的壓力消除，再加上政府財(cái)政本已捉襟見肘，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怕惹“麻煩”，對(duì)村委會(huì)工作不給予必要的指導(dǎo)、支持和幫助，放任自流。一些村委會(huì)干部認(rèn)為自己是村民選舉出來(lái)的，對(duì)村民負(fù)責(zé)而不是對(duì)政府負(fù)責(zé)，拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，不協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，在工作中消極應(yīng)付，甚至“抗上”。我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“癱瘓村”和“失控村”就是對(duì)接脫節(jié)、互動(dòng)失敗的表現(xiàn)。村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，具有一定自主性和相對(duì)獨(dú)立性，但其要完成村民自治職責(zé)，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)?！疤貏e是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村辦公經(jīng)費(fèi)以及干部補(bǔ)貼等部分或全部都由政府承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助更為重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助是一項(xiàng)法定職責(zé)，不能不給予指導(dǎo)、支持和幫助；同時(shí)，村民委員會(huì)有義務(wù)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，不能拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府符合法律規(guī)定的指導(dǎo)、支持和幫助”。[3](p26)沒有這種指導(dǎo)、支持和幫助，村里的工作就難以搞好，村民自治就難以實(shí)現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的職責(zé)，村委會(huì)是基層政府實(shí)現(xiàn)和完成其各項(xiàng)任務(wù)的重要助手，是人民政府加強(qiáng)與群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，離不開村民委員會(huì)的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法履行自己的職責(zé)。

“鄉(xiāng)政”和“村治”對(duì)接脫節(jié)、互動(dòng)失敗導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政在村莊的“迷失”、造成基層政權(quán)在農(nóng)村社區(qū)“懸浮”，嚴(yán)重削弱了國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的管理和服務(wù)職能，也不利于村民自治的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的“指導(dǎo)、支持和幫助”和村民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“協(xié)助”是“鄉(xiāng)政”與“村治”結(jié)合的重要條件，如果把兩者對(duì)立起來(lái)，或者片面強(qiáng)調(diào)某一方面，必然導(dǎo)致有效互動(dòng)失敗。從總體上講，這種情況并不多見，但絕不能掉以輕心。

3.對(duì)接扭曲、互動(dòng)異常。

這種狀況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是把村委會(huì)作為村民自治組織對(duì)待，而是當(dāng)作其下屬行政機(jī)構(gòu)，沿用傳統(tǒng)的管理方式，以行政命令代替指導(dǎo)、支持和幫助，過多干涉村民委員會(huì)自治事務(wù)，村民委員會(huì)只得順從和依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在村級(jí)事務(wù)中缺乏應(yīng)有的自治權(quán)，從而導(dǎo)致行政權(quán)力過度擴(kuò)張和行政行為失范，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的“指導(dǎo)和協(xié)助”關(guān)系被虛置和扭曲，互動(dòng)異常。這種鄉(xiāng)村關(guān)系在我國(guó)普遍存在，“全國(guó)大約有75%村莊的‘村治’都受到‘鄉(xiāng)政’的干預(yù)和擠壓”。[2](p96)

在現(xiàn)實(shí)生活中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種手段支配村民委員會(huì)，通過各種方式介入村委會(huì)選舉，左右選舉結(jié)果，干涉或直接壟斷村務(wù)管理權(quán)，以“行政式”管理方式代替村民的民主自治管理，以“村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)”的名義控制村民委員會(huì)的財(cái)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)勢(shì)介入村民委員會(huì)的工作，導(dǎo)致“實(shí)際運(yùn)行‘村治’被嵌入了大量的‘鄉(xiāng)政’因素，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間‘指導(dǎo)——協(xié)助’關(guān)系和‘命令——服從’關(guān)系同時(shí)并存，在村莊治理中共同發(fā)揮作用。實(shí)際運(yùn)作中的鄉(xiāng)村互動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)為‘命令、指導(dǎo)、服從、協(xié)助’關(guān)系”。[2](p89)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配“村務(wù)”這種關(guān)系盡管能夠保證政令的暢通，但造成村民自治權(quán)的萎縮，違反我國(guó)推行村民自治運(yùn)動(dòng)的初衷，不符合村民自治的性質(zhì)，也不利于農(nóng)村民主政治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)有機(jī)結(jié)合的著力點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)有機(jī)結(jié)合不僅是和諧鄉(xiāng)村關(guān)系的重要標(biāo)志，也是發(fā)展農(nóng)村基層民主的客觀要求。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)“無(wú)縫”對(duì)接、政府管理與基層民主有機(jī)結(jié)合，筆者認(rèn)為著力點(diǎn)如下：

1.規(guī)范政府行為，保障基層群眾自治組織權(quán)利。

如上分析，在鄉(xiāng)村結(jié)合與互動(dòng)中，絕大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借組織地位、權(quán)威關(guān)系等優(yōu)勢(shì)，常借“指導(dǎo)”之名，以各種方式不合理或者違法介入“村治”事務(wù)，導(dǎo)致對(duì)接扭曲、互動(dòng)異常。因此，要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)不侵犯村民自治權(quán)，必須防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)權(quán)運(yùn)用中的非制度化現(xiàn)象，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地對(duì)村民自治工作的指導(dǎo)，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)換職能，致力于建設(shè)服務(wù)型政府。政府職能轉(zhuǎn)變是政府管理與基層民主有機(jī)結(jié)合的前提和基礎(chǔ)。在壓力型體制下，基層政府為完成上級(jí)任務(wù)疲于奔命，因而有必要進(jìn)行政治體制改革，促使政府管理轉(zhuǎn)換職能，真正成為服務(wù)型政府。服務(wù)型政府要求政府管理要“問政于民、決策于共、行政于合、監(jiān)政于公”?！皢栒诿瘛笔侵刚芾碓撟鍪裁?、怎么做、何時(shí)做，首先要向村民請(qǐng)教，這是決策的前提?！皼Q策于共”是指重大問題的最終決定，一定要在政府與村民的反復(fù)討論和協(xié)商中做出，經(jīng)過幾上幾下，把政府和公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)、精英分子的政策主張與社會(huì)實(shí)際、村民需要最大限度地結(jié)合起來(lái)?！靶姓诤稀笔侵笡Q策執(zhí)行過程中政府必須與村民和社會(huì)共同來(lái)做，政府要充分利用各種社會(huì)資源，處理好各種利益關(guān)系，達(dá)到整個(gè)社會(huì)的合心、合力、和諧?！氨O(jiān)政于公”是指政府管理要實(shí)行陽(yáng)光行政，廣泛接受公民監(jiān)督，對(duì)重要公共政策的執(zhí)行進(jìn)行公開評(píng)議，對(duì)政府和公務(wù)員日常工作績(jī)效的評(píng)估也要引入村民評(píng)議，把村民是否滿意作為考核政府執(zhí)行結(jié)果的主要標(biāo)準(zhǔn)。其次，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需村民委員會(huì)協(xié)助的政務(wù)。對(duì)需要村民委員會(huì)協(xié)助政府辦理的行政事務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。細(xì)化村委會(huì)協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要確保完成法律規(guī)定和上級(jí)政府明確規(guī)定的事項(xiàng)，逐步減輕基層群眾自治組織負(fù)擔(dān)。再次，實(shí)行委托購(gòu)買服務(wù)。對(duì)需要村委會(huì)協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，按“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，實(shí)行委托和購(gòu)買服務(wù)的方式。村委會(huì)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托辦理的政府事宜，屬于政府的行政行為，應(yīng)由委托辦理的政府承擔(dān)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供必要的條件和經(jīng)費(fèi)。最后，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的監(jiān)督。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反法律規(guī)定，干預(yù)村民委員會(huì)內(nèi)部事務(wù)、侵犯基層群眾自治組織權(quán)利的，要依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

2.以協(xié)商民主為主要形式，推進(jìn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。

在現(xiàn)階段，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政權(quán)很大程度上仍然是向上負(fù)責(zé)的政治機(jī)構(gòu)。從當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)和政治發(fā)展的角度來(lái)看，民眾參與和責(zé)任政府已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的發(fā)展方向與迫切要求。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的建立而言，其目標(biāo)就是努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要向上級(jí)負(fù)責(zé)更要向鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)責(zé)的機(jī)制，通過各種民主制度和民主協(xié)商，使廣大村民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體和基礎(chǔ)。

“協(xié)商民主”的實(shí)質(zhì)，就是要實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與。凡是涉及到重要的村務(wù)、重大問題和農(nóng)民群眾密切相關(guān)的事務(wù)，如村莊規(guī)劃、土地承包、集體資產(chǎn)處理和農(nóng)村住宅宅基地發(fā)放等事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)和村民要廣泛協(xié)商，充分討論?！皡f(xié)商民主”為政府、村民委員會(huì)和公民之間的溝通、互信建立了有效的平臺(tái)，擴(kuò)大群眾參與政治生活的范圍和渠道，使政府行為的民意基礎(chǔ)更為廣泛。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾通過協(xié)商、對(duì)話、溝通和交流，釋疑解惑，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層民主的結(jié)合，也拉近了雙方的距離，保證決策的科學(xué)性。

如何進(jìn)一步開展協(xié)商民主，具體來(lái)說(shuō)，在政治層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分尊重村民委員會(huì)的自治權(quán)，維護(hù)公民的表達(dá)權(quán)，建立和健全民意表達(dá)機(jī)制，讓民眾通過正式的渠道和場(chǎng)域來(lái)表達(dá)公平正義。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策議題的性質(zhì)與全國(guó)性議題不同，通過村委會(huì)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與解決事務(wù)的可行性更高，因此農(nóng)民政治參與應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的核心課題。在行政管理層面上，要強(qiáng)化議事協(xié)商制度，凡涉及居民的公共事務(wù)和公益性事業(yè)，都要開展議事協(xié)商，盡可能地達(dá)成一致性意見，妥善處理好各種不同意見和利益關(guān)系，維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定?；鶎诱ㄟ^公報(bào)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)民傳遞信息，建立村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務(wù)人員提出建議、批評(píng)、檢舉、申訴和控告的運(yùn)行機(jī)制，保證村民享有參與鄉(xiāng)村管理的民主權(quán)力，邀請(qǐng)農(nóng)民代表參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策過程并表達(dá)其訴求與觀點(diǎn)。要逐步建立起制度化協(xié)商民主形式，如民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民情直通車、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽（議）證會(huì)等。通過協(xié)商民主，“一方面擴(kuò)大公眾參與，把農(nóng)民的訴求直接輸送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民自治組織；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)把意圖當(dāng)面?zhèn)鬏斀o農(nóng)民，達(dá)到雙方溝通和互動(dòng)，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共決策的民主化和科學(xué)化”。[4](p21)

3.增強(qiáng)自治功能，充分發(fā)揮基層群眾自治組織作用。

在我國(guó)，由于一些村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，村民自治缺乏必要的財(cái)力支持，青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，基層民主后備干部短缺，村民委員會(huì)不得不被動(dòng)地依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)村銜接與互動(dòng)中處于弱勢(shì)地位。為了增強(qiáng)村民委員會(huì)自治功能，提高其對(duì)接和互動(dòng)能力，首先，要強(qiáng)化村民委員會(huì)組織建設(shè)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，建立和完善民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)成員的教育和培訓(xùn)，提升自治素養(yǎng)，使其有能力、懂法律，能自治、會(huì)自治。其次，村委會(huì)要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，只有把經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，村民委員會(huì)才能真正走出政府的“束縛”和干預(yù)，實(shí)現(xiàn)自治。村委會(huì)要依法履行職責(zé)，在帶領(lǐng)全村人民在全面建設(shè)小康社會(huì)中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，使本轄區(qū)真正成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。再次，強(qiáng)化村民委員會(huì)“自治”和“協(xié)助”意識(shí)。協(xié)助與自治并不矛盾，自治和協(xié)助是基層社會(huì)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，如車之兩輪、鳥之兩翼，缺一不可，共同推動(dòng)農(nóng)村治理發(fā)展。與此同時(shí)，協(xié)助是村委會(huì)的法定職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家依法設(shè)立的基層政權(quán)組織，代表國(guó)家意志落實(shí)農(nóng)村發(fā)展任務(wù)，村委會(huì)無(wú)正當(dāng)理由拒絕協(xié)助屬違法行為。村民委員會(huì)只有搞好自治、協(xié)助雙重角色，才能更好地得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)良性銜接與互動(dòng)。

4.完善制度，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)良性銜接與互動(dòng)制度程序化和公開化。

現(xiàn)有的法律制度關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)兩者的關(guān)系的規(guī)定過于原則和抽象，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)銜接和互動(dòng)程序法缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系失范。“對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，不僅需要維護(hù)基層社會(huì)的公共秩序、組織提供基層社會(huì)所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也需要設(shè)置溝通渠道以便社會(huì)公眾表達(dá)其利益訴求，通過制度整合和吸納基層社會(huì)的政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)”。[5](p6)各地有必要根據(jù)實(shí)際，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的工作聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度、社會(huì)矛盾調(diào)處制度等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)良性銜接與互動(dòng)有完善的制度保障。

首先，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)工作聯(lián)系制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的聯(lián)系和溝通，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，定期交流工作情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政決策的過程中注重廣泛征求村委會(huì)和社會(huì)公眾的意見，真正做到集中民智，使決策充分發(fā)揚(yáng)民主，切實(shí)體現(xiàn)民意。對(duì)涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)，要組織公開聽證。其次，完善聽取意見制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要廣泛聽取人民群眾的意見，及時(shí)解決基層群眾反映的困難和矛盾，加強(qiáng)群眾信訪的處理，及時(shí)依法受理群眾投訴。政府及其部門制定的規(guī)范性文件，要采取多種方式廣泛聽取意見。對(duì)涉及公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的決定，要通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等向外公布。再次，完善群眾監(jiān)督制度。要完善村民利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、舉報(bào)投訴機(jī)制，暢通村民監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。要通過不同形式、載體，讓廣大村民對(duì)政府機(jī)關(guān)工作發(fā)表意見、質(zhì)詢和投訴，有效監(jiān)督政府工作，及時(shí)解決群眾的困難和問題。

5.發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。

從社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)組織缺位造成農(nóng)民組織程度較低，在村莊公共建設(shè)中缺乏社會(huì)動(dòng)員能力，一事一議難以進(jìn)行；農(nóng)村社會(huì)利益缺乏有效的組織整合和表達(dá)機(jī)制，群眾利益難以得到合理表達(dá)；國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策，缺乏農(nóng)村社會(huì)組織的適當(dāng)銜接，難以落實(shí)到農(nóng)戶中。所以，要在農(nóng)村大力發(fā)展社會(huì)組織，促進(jìn)其社會(huì)協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

村民委員會(huì)、基層工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等團(tuán)體以及各類社會(huì)組織是基層群眾自治的重要依托?；鶎痈黝惤M織在維護(hù)群眾利益、反映基層群眾訴求、管理基層事務(wù)、擴(kuò)大群眾參與等方面的積極作用，也有利于村民與政府形成磋商對(duì)話機(jī)制。托克維爾在討論美國(guó)的民主時(shí)指出，美國(guó)人真是通過結(jié)社和組織來(lái)表達(dá)見解和實(shí)現(xiàn)平等的?！跋鄬?duì)而言，中國(guó)社會(huì)內(nèi)部缺乏自組織力量，也缺乏通過社會(huì)參與來(lái)緩解矛盾的機(jī)制。沒有制度化的參與渠道，基層政府既缺乏體制上的約束，同時(shí)來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督和挑戰(zhàn)也微乎其微，因而難以在基層政府與社會(huì)需求之間形成有效互動(dòng)”。[5](p310)在農(nóng)村地區(qū)，要積極培育和完善各種有利于促進(jìn)社會(huì)公共利益、基層民主和社會(huì)自治功能的社會(huì)組織，各個(gè)社會(huì)組織既獨(dú)立向村民提供公共服務(wù)，又相互配合、相互支持，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主的有機(jī)結(jié)合。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18.

[2]盧福營(yíng).沖突域協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2006.

[3]李飛.中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法釋義[M].北京：法律出版社，2010.

[4]陳榮卓,楊正喜.農(nóng)村民主管理的擴(kuò)展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的政府與民眾互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2010,（3）.

[5]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務(wù)印書館，2010.