小社區(qū)做大文章 新家園出新經(jīng)驗(yàn)——城市基層管理體制改革“貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”調(diào)查

專題調(diào)研組成員Ⅰ李 裴 王保建 魏發(fā)志 楊茂蔭 李 照

圖表設(shè)計(jì)Ⅰ張 瑩

近年來，“創(chuàng)新基層社會(huì)管理”一詞頻頻出現(xiàn)在大眾視野中，如何凝聚人心、優(yōu)化管理、強(qiáng)化服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定，越來越受到各級(jí)政府的關(guān)注。

自2010年2月起，在省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，貴陽(yáng)市從推進(jìn)城市基層社會(huì)管理體制改革大處著眼，從打造新型社區(qū)、建設(shè)溫馨家園細(xì)處著手，通過以“減、轉(zhuǎn)、分、合”為核心，做活了小社區(qū)這篇大文章，提煉了新家園的新經(jīng)驗(yàn)，走出了一條服務(wù)質(zhì)量不斷提升、社會(huì)管理不斷加強(qiáng)、群眾參與不斷擴(kuò)大、執(zhí)政基礎(chǔ)不斷鞏固的新路子，堪稱城市基層社會(huì)管理的“貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”。

改革的動(dòng)因

貴陽(yáng)在全市推動(dòng)城市基層社會(huì)管理體制改革，打造新型社區(qū)、溫馨家園，既是貫徹中央和省關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的精神，順勢(shì)而為，乘風(fēng)而上，也是結(jié)合自身實(shí)際，主動(dòng)而為之。

改革前，隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，城市基層社會(huì)管理存在諸多瓶頸性的問題。

體制機(jī)制不順?，F(xiàn)行體制中，街道辦事處的精力主要放在抓經(jīng)濟(jì)、搞創(chuàng)收上，將本該承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)任務(wù)交給居委會(huì)去完成，職能嚴(yán)重“錯(cuò)位”。而居委會(huì)每年承擔(dān)街道辦事處安排的行政事務(wù)多達(dá)200余項(xiàng)，逐步變成“上面千條線、下面一根針”的行政末梢，無(wú)法“自治”，職能明顯“越位”。街道辦事處的“錯(cuò)位”和居委會(huì)的“越位”，導(dǎo)致政府公共管理和公共服務(wù)“缺位”。

方式方法不活。長(zhǎng)期以來，由于黨委政府在社會(huì)管理方面扮演了“全能”角色，出現(xiàn)“大包大攬”與“管理缺位”并存的現(xiàn)象。特別是在處理群眾性事件及信訪“老大難”積案時(shí)，直接站到第一線按照政策法規(guī)進(jìn)行剛性調(diào)處，具有很大的局限性。一些干部觀念陳舊、缺乏社會(huì)管理意識(shí)和做群眾工作的本領(lǐng)，導(dǎo)致一些本來可以化解在萌芽狀態(tài)的人民內(nèi)部矛盾激化、加劇。

基層基礎(chǔ)不強(qiáng)。當(dāng)前，越來越多的“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社會(huì)生活的重心已逐漸由單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，迫切需要健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把情況發(fā)現(xiàn)在基層、問題解決在基層、矛盾化解在基層、工作推動(dòng)在基層、感情融洽在基層。

這些問題不解決，基層社會(huì)管理就難以進(jìn)步、難以發(fā)展、難以贏得群眾滿意。為從根本上改革體制、創(chuàng)新機(jī)制，貴陽(yáng)從2010年2月起啟動(dòng)了城市基層社會(huì)管理體制改革。

減、轉(zhuǎn)、分、合提高社區(qū)建設(shè)科學(xué)化水平

貴陽(yáng)的主要做法，總結(jié)起來就是通過“減、轉(zhuǎn)、分、合”，打造“新型社區(qū)·溫馨家園”，提高社區(qū)建設(shè)科學(xué)化水平。

“減”──精減層級(jí)。撤銷街道辦事處，成立新型社區(qū)，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”，變“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級(jí)管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)管理扁平化。新社區(qū)設(shè)置若干個(gè)居委會(huì)，打造“15分鐘服務(wù)圈”。撤銷原街道辦事處“七站八所”，在新型社區(qū)設(shè)置“一廳四部”（即：辦事服務(wù)大廳，黨政工作部、社會(huì)事務(wù)部、群眾工作部、城市管理部，解決原街道辦事處機(jī)構(gòu)龐雜、多頭管理、效率低下的問題。

“轉(zhuǎn)”──轉(zhuǎn)變職能。明確新社區(qū)“服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定”四項(xiàng)職能，拿掉“經(jīng)濟(jì)緊箍咒”，不再給新社區(qū)下達(dá)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)。將原來由街道辦事處承擔(dān)的民政、計(jì)生、衛(wèi)生等事務(wù)性職能明確由社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)，公安、城管、人力資源和社會(huì)保障等采取歸口上交、延伸、委托管理或派員進(jìn)駐等方式開展工作。建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制，凡屬區(qū)（市、縣）職能部門負(fù)責(zé)的工作，不能隨意轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，也不能對(duì)社區(qū)進(jìn)行檢查考核。

“分”──分清職責(zé)。將居委會(huì)承擔(dān)的行政職能“分離”出來，居委會(huì)專注于辦居民的事情。出臺(tái)《政府購(gòu)買社會(huì)組織及社區(qū)服務(wù)的指導(dǎo)意見》，政府通過“向社區(qū)購(gòu)買服務(wù)”的方式建立“服務(wù)”外包機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。分清政府、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織等的職責(zé)邊界，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體的作用，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)組織或其他專業(yè)組織采取“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式，提供專業(yè)化、個(gè)性化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的服務(wù)。

“合”──整合資源。在新型社區(qū)推行社區(qū)黨委、居民議事會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心的“一委一會(huì)一中心”治理模式。社區(qū)黨委實(shí)行“大黨委”工作機(jī)制，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和指導(dǎo)。居民議事會(huì)由居委會(huì)和社區(qū)內(nèi)各行業(yè)代表組成，代表居民群眾和駐區(qū)單位對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行民主決策、管理、監(jiān)督。社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立便民服務(wù)大廳，直接面對(duì)群眾服務(wù)。居民議事會(huì)實(shí)行“三會(huì)一評(píng)”，通過群眾意見收集會(huì)、議題討論會(huì)、議事決策會(huì)、述職評(píng)議，引導(dǎo)社區(qū)居民有序參與社區(qū)建設(shè)管理。將新型社區(qū)機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位序列、工作人員納入正式編制、工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算、辦公服務(wù)場(chǎng)所建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃，以“四納入”實(shí)現(xiàn)更高層次的有機(jī)構(gòu)管事、有人理事、有錢辦事、有場(chǎng)所議事。以政府規(guī)章和文件的形式規(guī)范改革創(chuàng)新的主要做法，有效整合資源、形成合力。

主要成效

2012年12月，胡錦濤同志在考察觀山湖碧海社區(qū)時(shí)指出:社區(qū)管理和服務(wù)這篇大文章，貴陽(yáng)做得好。2011年5月，習(xí)近平同志來筑考察時(shí)指出：貴陽(yáng)探索和創(chuàng)新的“一核多元”的社區(qū)共治機(jī)制和區(qū)域化黨建格局“值得總結(jié)并不斷完善”。

貴陽(yáng)城市基層社會(huì)管理體制的改革探索，盡管在一些細(xì)節(jié)問題上還需要磨合和完善，但總的來說，推動(dòng)了工作重心下移和公共資源下沉，強(qiáng)化了為民服務(wù)，提高了管理質(zhì)效，建立了較為完善的城市基層社會(huì)管理服務(wù)體系，步入了良性運(yùn)行軌道：

凝聚了人心。推進(jìn)了社區(qū)從“衙門”到“家門”、社區(qū)工作者從“兼職”到“專業(yè)”、服務(wù)管理方式從“間接”到“直接”、社區(qū)居民從“旁觀者”到“主人翁”等一系列轉(zhuǎn)變。差額直選社區(qū)黨委書記和社區(qū)服務(wù)中心主任，提升了群眾對(duì)社區(qū)黨組織和干部的公認(rèn)度。實(shí)行“三會(huì)一評(píng)”，增強(qiáng)了社區(qū)的感召力和影響力，增進(jìn)了居民的認(rèn)同感和歸屬感。

強(qiáng)化了服務(wù)。通過下沉公共資源、聚集社會(huì)資源、激活群眾資源，構(gòu)建了“公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、自我服務(wù)”相結(jié)合的新型城市社區(qū)服務(wù)體系，建立以群眾滿意度為核心的社區(qū)考核激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行“一站式辦結(jié)”和“首問負(fù)責(zé)制”，全天候、全方位、全程式、多元化的社區(qū)服務(wù)，更加貼近基層、更加方便群眾。

優(yōu)化了管理。寓“管理”于“服務(wù)”，解決了街道辦事處“錯(cuò)位”、居委會(huì)“越位”、公共管理“缺位”的問題。社區(qū)不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，管理上更加精細(xì)。居政分離還原了居委會(huì)作為基層群眾性自治組織的本來面目，使居民自治由“無(wú)序化”向“有序化”轉(zhuǎn)變、由“零散化”向“組織化”轉(zhuǎn)變。

維護(hù)了穩(wěn)定。社區(qū)實(shí)行扁平化管理服務(wù)，讓管理服務(wù)的“觸角”直達(dá)基層，“嗅覺”更靈敏，反應(yīng)更快捷，有效加強(qiáng)了流動(dòng)人口、特殊人群、社區(qū)各類組織的服務(wù)管理，及時(shí)解決了基層存在的各種矛盾和問題。先行開展試點(diǎn)的原小河區(qū)和觀山湖區(qū)，信訪問題、群體性問題數(shù)量，同比分別下降68%、61%。

促進(jìn)了發(fā)展。社會(huì)管理服務(wù)工作的落實(shí)，營(yíng)造了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。盡管改革后社區(qū)不抓經(jīng)濟(jì)工作，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)不但未受影響，反而增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁。如原小河區(qū)2011年財(cái)政總收入10.92億元，比改革前增長(zhǎng)22.1%，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力更強(qiáng)。

省委書記趙克志多次強(qiáng)調(diào)，要“大力推廣社區(qū)管理‘貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)’，著力開展‘新型社區(qū)·溫馨家園’創(chuàng)建活動(dòng)”。貴陽(yáng)市城市基層社會(huì)管理體制改革的做法和經(jīng)驗(yàn)，可供各地學(xué)習(xí)借鑒。