工傷預防的新形勢與機制創(chuàng)新難點及思路

趙永生

（人社部國際勞動保障研究所 北京 100029）

據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計，在全世界，每15秒就有1名勞動者死于工傷事故和職業(yè)病，有160名勞動者在遭遇工傷事故，每年因工傷事故和職業(yè)病以及職業(yè)安全衛(wèi)生所造成的經(jīng)濟負擔約占全球總GDP的4%。

以美國著名安全工程師名字命名的“海因里希法則”指出，在一件重大的事故背后必有29件輕度的事故，還有300件潛在的隱患。任何事故的發(fā)生都有主觀和客觀兩個方面的原因，不可能由單一因素引起。可怕的是對潛在性事故毫無覺察，或是麻木不仁，結(jié)果導致無法挽回的損失。美國經(jīng)濟學家艾里克?拉斯穆森也認為，任何失誤都可歸因于人的行為、感覺、認知以及技術(shù)經(jīng)驗等。99%以上的職業(yè)傷害事故都是可以預防的，事前預防是處理工傷事故的最好方式。

1 工傷預防的新形勢

1.1 安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻

2013年全國安全生產(chǎn)工作會議數(shù)據(jù)顯示， 2012年全國億元GDP事故死亡率降幅18%，安全生產(chǎn)取得一定成效。但事故總量仍很大，全年發(fā)生33萬起事故，平均每天接近1千起；死亡7.2萬人，平均每天200人在事故中喪生。此外，重特大事故時有發(fā)生，全年共發(fā)生59起，平均6天左右1起，頻率較高。而且，生產(chǎn)力水平較低的小煤礦數(shù)量仍占全國煤礦總數(shù)的80%以上，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量僅占總產(chǎn)量的34.6%，但事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占65.0%和69.7%。

今年1-6月，全國各類事故總起數(shù)和死亡人數(shù)雖然繼續(xù)保持“雙下降”的態(tài)勢，但重特大事故卻未得到有效遏制，安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。如，5月20日，保利民爆公司爆炸造成33人死亡；6月3日，湖南邵東某煤礦瓦斯爆炸造成10人死亡；6月3日，吉林禽業(yè)公司大火造成121人遇難；6月11日，蘇州燃氣集團食堂爆炸造成11人死亡；6月18日，新疆昌吉某大巴墜入深溝造成15人死亡。

1.2 工傷保險基金結(jié)余較大

圖1 2012年人口年齡構(gòu)成

圖2 2002-2011年個體企業(yè)、私營企業(yè)就業(yè)人口增長趨勢

2013年6月19日，人力資源社會保障部發(fā)布的《2012年全國社會保險情況》顯示，去年全國工傷保險基金收入527億元，比上年增加60億元；基金支出406億元。年末基金累計結(jié)存737億元，儲備金結(jié)存125億元。其中，工傷保險財政專戶存款798億元，債券投資2.9億元，工傷保險基金資產(chǎn)總額高達869億元。雖然工傷保險基金資產(chǎn)總額在公布的7個社會保險險種中位列倒數(shù)第3位，僅高于居民基本醫(yī)療保險和生育保險，但從《工傷保險條例》第八條規(guī)定的“工傷保險費根據(jù)以支定收、收支平衡的原則”來看，基金結(jié)余仍過多?；鹄鄯e較多，除了地區(qū)不平衡以外，也可能是費率不夠科學或者待遇、項目過低、過少。

1.3 人口老齡化愈發(fā)嚴重

人口結(jié)構(gòu)的變化給我國勞動力帶來了數(shù)量和結(jié)構(gòu)的雙重影響。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，15-59歲勞動年齡人口為93727萬人，比上年減少345萬人，占總?cè)丝诒戎氐?9.2%，比上年末下降0.6個百分點（圖1），勞動年齡人口在相當長時期里第一次出現(xiàn)了絕對下降。

在人口老齡化的背景下，越來越多年齡大的勞動者選擇繼續(xù)工作。年齡大的勞動者通常有一種或多種慢性病，高血壓、慢性肺炎、心臟病、糖尿病、老年肥胖、癌癥、神經(jīng)錯亂、腎臟以及肝臟的發(fā)病率進而提高。不過，從另一方面來看，年齡大的勞動者知識、經(jīng)驗和技能都很豐富，如果能對其職業(yè)安全和健康給予適當關(guān)注，他們也是用人單位的寶貴財富。

1.4 女性勞動參與率較高

2011年英國《經(jīng)濟學人》雜志指出，從1970年起，經(jīng)濟合作組織（OECD）國家中職業(yè)女性的平均比例已從48.1%升至64%，但同期中國有近70%的女性參與就業(yè)，職業(yè)女性的比例為全球最高。全國婦聯(lián)、國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010年）》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告也顯示，2010年全國女性就業(yè)人員約為3.5億，比2000年增加近2000萬人，女性占全社會就業(yè)人員的比重保持在46%左右。

伴隨越來越多的女性進入工作場所，鑒于職業(yè)女性特有的更年期、月經(jīng)不調(diào)、妊娠、生育以及家庭環(huán)境等可能遇到的疾病和困難，出現(xiàn)了很多與男性勞動者不一樣的職業(yè)安全衛(wèi)生問題，如暴露于危險物質(zhì)中，生物藥劑，生殖健康，重體力勞動，工作場所的人機工程學設(shè)計，工作時間長等。又如納米技術(shù)的興起及長時間暴露在納米物質(zhì)中會對人的身體造成傷害，但是，對男性和女性造成的傷害程度卻可能不同。

1.5 民營經(jīng)濟等非正規(guī)經(jīng)濟的增加

黨的十八大報告指出“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護”。近年來，民營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重不斷提高，就業(yè)人數(shù)逐年迅速增加（圖2）。

民營經(jīng)濟的最大優(yōu)勢在于提高效率，但其最大的缺陷也在于對效率的追求。對高利潤的渴求決定了民營經(jīng)濟常常為實現(xiàn)成本最低、收益最大化，簡化安全管理、減少勞動保護投入。隨著非正規(guī)經(jīng)濟的增加，越來越多的勞動者從事非正規(guī)就業(yè)，在不穩(wěn)定、不安全的工作環(huán)境中謀生。2002年，國際勞工大會“體面勞動與非正規(guī)經(jīng)濟的決議”就強調(diào)了這樣一個事實：從事非正規(guī)經(jīng)濟的勞動者正面臨著嚴峻的體面工作危機，工作環(huán)境既不安全也不健康。將職業(yè)安全衛(wèi)生工作拓展到靈活就業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)勞動者是未來面臨的一大重要挑戰(zhàn)。

1.6 工傷預防得到重視，試點工作穩(wěn)步推進

2004年實施的《工傷保險條例》僅在第一條中提及“促進工傷預防”工作，2010年12月20日修訂的《工傷保險條例》在第十二條中增加工傷保險基金可用于“工傷預防的宣傳、培訓等費用”的表述，并規(guī)定“工傷預防費用的提取比例、使用和管理的具體辦法，由國務(wù)院社會保險行政部門會同國務(wù)院財政、衛(wèi)生行政、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門規(guī)定”。

此后，《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》指出，工傷保險事業(yè)要基本形成覆蓋城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動者的工傷預防、工傷補償、工傷康復相結(jié)合的制度體系?！渡鐣Ｕ稀笆濉币?guī)劃綱要》強調(diào)，加強工傷預防工作，深入推進以職業(yè)康復為重點的工傷康復工作，預防工傷和職業(yè)病的發(fā)生，努力讓更多工傷職工重返工作崗位。

為探索建立工傷預防的工作模式，完善工傷預防的相關(guān)政策，2010年人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于開展工傷預防試點工作有關(guān)問題的通知》，決定結(jié)合河南、廣東和海南3省工傷預防工作實際，選擇鄭州、廣州、海口等12個城市作為試點城市，開展為期2年的工傷預防試點工作。2013年4月22日人力資源社會保障部又發(fā)布《關(guān)于進一步做好工傷預防試點工作的通知》，決定在2009年初步試點的基礎(chǔ)上，再選擇一部分具備條件的城市在全國進行試點，并首次對工傷預防基金的提取比例（2%）和使用項目（宣傳、培訓及法律、法規(guī)規(guī)定的其他項目）進行了明確規(guī)定。

2 工傷預防機制創(chuàng)新的難點

2.1 現(xiàn)行管理體制下與安全生產(chǎn)的區(qū)分

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)人力資源和社會保障部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國發(fā)[2008]11號），第十七條有關(guān)工傷保險司職責中指出“完善工傷預防、認定和康復政策”。而根據(jù)《關(guān)于印發(fā)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]91號），國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔擬訂安全生產(chǎn)政策和規(guī)劃，指導協(xié)調(diào)全國安全生產(chǎn)工作、承擔國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責任，其有關(guān)安全生產(chǎn)及職業(yè)安全的職責多達17項。在其內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，除了安全監(jiān)督管理4個司外，還單獨設(shè)立職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司。在2013年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局部門預算中，用于“資源勘探電力信息等事務(wù)（類）安全生產(chǎn)監(jiān)管（款）”的預算為107822.48萬元，占當年財政撥款預算的58.23%。無論是安全生產(chǎn)的培訓還是宣傳，在國家安監(jiān)總局的預算中均有所體現(xiàn)。所以，在現(xiàn)行管理體制下，工傷預防工作的開展，難點不在工傷保險行政部門與安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的協(xié)同，而在于如何區(qū)分。深層次來看，則是財政資金與社會保險基金兩種不同要求及性質(zhì)的資金在使用中的區(qū)分。

2.2 工傷預防與康復協(xié)同推進

雖然構(gòu)建預防、補償、康復“三位一體”的工傷保險體系已為各方所接受，但是大多數(shù)的理解還局限于預防減少補償和康復，康復也為降低補償?shù)热唛g的互促關(guān)系。在工傷保險實踐中，依然孤立的看待三者，預防還只是預防，如何真正實現(xiàn)預防、補償、康復三者的協(xié)同推進仍是一個難點。

如《工傷保險條例》第十五條“視同工傷”情形的第一款“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的”，因其爭議不斷而飽受詬病。根據(jù)中國心律失常聯(lián)盟最新的心臟性猝死流行病學調(diào)查結(jié)果顯示，我國心臟猝死的發(fā)生率為41.84/10萬，以13億人口推算，我國每年發(fā)生心臟猝死的人數(shù)高達54.4萬，居全球之首。據(jù)心內(nèi)科專家介紹，發(fā)生猝死后的幾分鐘內(nèi)，早按壓、早除顫，是搶救成功的最佳時機。但由于國民普遍缺乏猝死急救知識和基本技能，心臟性猝死的搶救成功率極低，能夠搶救過來的患者不足1%。在日本，工傷康復中的產(chǎn)業(yè)保健促進事業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)保健咨詢、研究和演習實施、信息提供、地區(qū)產(chǎn)業(yè)保健衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)保健調(diào)查研究、中小企業(yè)保健活動補助、講師和咨詢員信息提供等措施，在勞動者過勞疾病的預防、促進雇員身心健康及職業(yè)女性健康管理方面發(fā)揮了積極的作用。

2.3 工傷預防與工傷保險費率的聯(lián)動

長期以來談到工傷預防，都會提到以行業(yè)差別費率及行業(yè)內(nèi)浮動費率發(fā)揮工傷保險在預防上的經(jīng)濟杠桿作用。然而，目前我國仍在沿用2003年原勞動保障部《關(guān)于工傷保險費率問題的通知》（勞社部發(fā)[2003]29號），粗放的將國民經(jīng)濟行業(yè)劃分為3類，行業(yè)基準費率的浮動范圍也局限于50%-150%。

過粗的行業(yè)劃分及較窄的費率浮動，風險高、低企業(yè)體現(xiàn)在費率上并沒有太大差別，保費差異不顯著必然導致無法充分發(fā)揮工傷保險的經(jīng)濟杠桿作用。相比日本，其工傷保險行業(yè)差別費率劃分細密，以2012年最新修訂的勞災保險費率表為例，全部產(chǎn)業(yè)被劃分為9大類55個行業(yè)，最高行業(yè)費率為99‰（金屬或非金屬礦業(yè)或煤礦），最低行業(yè)為2.5‰（通信業(yè)、傳媒業(yè)、新聞及出版業(yè)等）。當然，細密費率的制定需要多年的精準數(shù)據(jù)、高度信息化及精算技術(shù)作為支撐，這對《工傷保險條例》頒布才10年的中國來說，無疑是個不小的難題。

2.4 省級統(tǒng)籌的推進

《工傷保險條例》第十一條規(guī)定“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”。不過，目前工傷保險仍處在夯實市級統(tǒng)籌、各地分散管理階段。地市統(tǒng)籌的現(xiàn)實往往帶來一些問題，一是基金“跑、冒、滴、漏”，二是基金形不成規(guī)模效應，各地之間難以互濟。很多地市反對提高統(tǒng)籌層次，是因為省級統(tǒng)籌意味著市際互濟，工傷保險基金有結(jié)余的地市要把自己賬上的錢拿去補貼有缺口的地市。不過，實現(xiàn)不了省級統(tǒng)籌，對于一些資源型城市來說，連年工傷保險基金的捉襟見肘乃至赤字，工傷保險待遇給付尚存危機，更不用說工傷預防及工傷康復工作的積極開展，這對于勞動者平等的工傷保險權(quán)益來說無疑是莫大的損害。

而之所以難以提高統(tǒng)籌層次，是因為現(xiàn)行社會保險制度隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當時并未對中央和地方政府在社會保險事業(yè)上的責任劃分做出清晰界定，形成“中央點菜、市長埋單”的體制，即中央政府制定社會保險繳存和給付費率水平，地方政府自己收支平衡。實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，意味著省級政府負責收支平衡，牽涉到不同層級政府間財權(quán)的調(diào)整，其復雜程度可想而知。

當然，在繼續(xù)推進省級統(tǒng)籌的過程中，有必要設(shè)計有約束機制的工傷保險制度，因為地市管理的時候，由于最終由其承擔給付責任，所以地市總是想辦法控制成本，但當省級統(tǒng)籌管理的時候，地市就有了擴大成本的動力。

3 工傷預防機制創(chuàng)新的思考

3.1 工傷預防的精確定位

在現(xiàn)行管理體制下，要實現(xiàn)工傷預防事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，就必須在與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門協(xié)同的前提下，盡量發(fā)揮工傷保險作為社會保險險種，在職業(yè)安全衛(wèi)生等預防工作中的特色。對工傷預防的精確定位，應更多強調(diào)預防工作的制度安排而非安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門一直擅長的技術(shù)安排。如日本，雖然安全生產(chǎn)及工傷預防都是由厚生勞動省管理，除厚生勞動省勞動基準局外，日本仍設(shè)置了中央勞動災害防止協(xié)會專司負責工傷預防工作，并在調(diào)查研究、宣傳、教育、各種安全生產(chǎn)活動中發(fā)揮著積極作用。

3.2 注重試點經(jīng)驗的總結(jié)與推廣

2010年開始的3省12城市的工傷預防試點，至今已經(jīng)3年。試點積累了豐富的經(jīng)驗，但也存在種種不足。2013年新試點之前，有必要深入、系統(tǒng)的對此前3省12城市的工傷預防試點情況進行相應評估，并加以梳理、歸納，為即將開始的新試點提供一定的借鑒，盡量降低后來者的彎路。此外，新試點原則要求每個省份確定2個地市開展，在試點的過程中，有必要點面結(jié)合，與工傷預防的長期規(guī)劃發(fā)展緊密結(jié)合，抓住某些典型試點地區(qū)，有的放矢的試點，上下聯(lián)動，為今后試點經(jīng)驗的總結(jié)和推廣提供最大的可能。

3.3 加強工傷預防科學研究

安全生產(chǎn)及職業(yè)衛(wèi)生的科學研究，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生部門已經(jīng)開展了幾十年。但對于工傷預防制度的科學研究，在國內(nèi)仍不多。鑒于工傷預防的定位，工傷預防的科學研究應更多服務(wù)于制度設(shè)計及制度安排，如工傷預防機構(gòu)準入機制、標準體系、績效評估體系等研究，可以直接為工傷預防工作提供決策依據(jù)，為工傷預防事業(yè)科學發(fā)展提供支撐。

3.4 與企業(yè)社會責任有機結(jié)合

企業(yè)社會責任（Corporate social responsibility，CSR），指企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東承擔法律責任的同時，還要承擔對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境的責任。企業(yè)的社會責任要求企業(yè)必須超越把利潤作為唯一目標的傳統(tǒng)理念，強調(diào)要在生產(chǎn)過程中對人的價值的關(guān)注，強調(diào)對消費者、對環(huán)境、對社會的貢獻。國務(wù)院參事任玉嶺建議的我國企業(yè)的8個社會責任標準中，就包括保護職工健康、做好勞動保護。將工傷預防工作與當前愈發(fā)引起眾多國內(nèi)企業(yè)重視的企業(yè)社會責任有機結(jié)合起來，可以實現(xiàn)工傷保險管理部門、企業(yè)、勞動者及社會的多贏。

3.5 進一步擴大國際合作

2012年5月，國際勞工組織與中國政府、雇主和工會三方代表探討了新的體面勞動國別計劃（2012-2015年），其3個合作計劃之一就是“改進社會保障體制并促進安全生產(chǎn)”。截至目前，中國政府已經(jīng)批準了3個有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生的國際勞工公約：《第170號化學品公約》、《第167號建筑業(yè)安全和衛(wèi)生公約》及《第155號職業(yè)安全和衛(wèi)生公約》。在此基礎(chǔ)上，工傷保險管理部門應積極參與國際組織有關(guān)工傷預防規(guī)則、標準的制定和修訂，切實履行相應工傷預防義務(wù)。加大中國工傷預防法律法規(guī)與實踐的對外宣傳力度，為工傷預防的發(fā)展營造有利的外部環(huán)境。進一步在人員培訓、項目合作和學術(shù)研究等領(lǐng)域拓寬對外交流合作渠道，借鑒工傷預防發(fā)達國家的先進技術(shù)和經(jīng)驗。

[1]趙永生,郝玉玲.日本工傷預防的發(fā)展與現(xiàn)狀（下）[J].中國醫(yī)療保險.2012,47(8):57-60.

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[3]黃曉鵬.企業(yè)社會責任：理論與中國實踐[M].北京:社會科學文獻出版社，2010.