政府投資項目監(jiān)管的優(yōu)化研究——基于網(wǎng)格化理論

烏云娜 ，李 楊，王 珍

（1.華北電力大學 經(jīng)濟與管理學院，北京 102206；2.寧夏大學 土木與水利工程學院，寧夏 銀川 750021）

一、引言

政府投資項目是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，滿足社會的文化生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方債券、利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款方式，獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目[1,2]。項目的性質(zhì)可分為營利性項目和非營利性項目，營利性項目是指政府為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展或拉動國內(nèi)消費所參與的競爭性項目。這些項目的投資收益比較高、投資額較大，如高速公路、港口、電廠、地鐵等。非營利性項目指投資額大而收益比較低的基礎(chǔ)性項目和公益性項目，如政府辦公樓、公立醫(yī)院和學校、城市道路和橋梁等。

由于我國基礎(chǔ)設(shè)施短缺，政府投資項目所占比例相對發(fā)達國家較大，此外政府投資項目具有風險大、投資大、影響面大的特點，監(jiān)管失誤會導致嚴重后果，因此對政府投資項目需進行全過程、全方位的監(jiān)督管理[2,3]。改革開放以來，我國政府打破了原來高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、政府建設(shè)市場化的新格局。但是，目前國內(nèi)政府投資領(lǐng)域中仍存在著諸如挪用建設(shè)資金，項目法人責任制不落，招標工作不規(guī)范，合同制度執(zhí)行不嚴格等問題[4]。這些問題不僅影響到項目的順利開展，甚至嚴重威脅到人民的生命及財產(chǎn)安全。究其根本，仍是監(jiān)管不力。國家雖然在不斷的推動全國范圍內(nèi)的專項檢查，意圖通過制度約束監(jiān)管效果，卻難以從根本上剔除弊病[5]，亟待推動新方法來解決政府監(jiān)管問題[2,6]。該論文的作者通過研究網(wǎng)格化管理理論的相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，將網(wǎng)格化管理理論應用于政府投資項目監(jiān)管中，可以很好地解決上述問題。

二、國內(nèi)外政府投資項目監(jiān)管研究現(xiàn)狀分析

國外政府投資項目的監(jiān)管，在政府投資領(lǐng)域的法律制度和政策規(guī)章方面相對系統(tǒng)而健全，各投資及利益主體的權(quán)利和責任、項目建設(shè)的程序和規(guī)范等基本達到有法可依、有章可循的狀態(tài)；且投資監(jiān)管體系健全，一般都按照權(quán)力制衡的原則，對政府投資建立多層次、多方位的監(jiān)管體系；此外還擁有獨立的監(jiān)督評價機構(gòu)，例如成立專業(yè)機構(gòu)，負責重大項目的建設(shè)和管理[7-11]。

表1 簡要列出一些國家在政府投資監(jiān)管各方面中值得借鑒的做法。

表1 國外政府投資監(jiān)管優(yōu)點

我國政府投資監(jiān)管工作雖已初見成效，卻仍存在一些缺陷。目前，我國政府投資項目監(jiān)管的透明化、民主化程度還不夠高；發(fā)達國家行之有效的公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督在我國尚未得到充分的培育和發(fā)展；社會公眾及報刊、新聞媒體等輿論機構(gòu)尚未對政府投資方向、資金分配乃至重大投資項目決策的實施形成高時效性、高覆蓋性的監(jiān)督[12-14]。具體來說，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）項目透明化程度不高，社會監(jiān)督機制不健全

社會監(jiān)督是獨立于投資主體的外部監(jiān)督，能有效彌補內(nèi)部監(jiān)督的“失靈”。當前，我國政府投資的社會監(jiān)督體制不健全具體表現(xiàn)為：缺乏對項目立項、實施、竣工驗收全過程的監(jiān)督；缺乏暢通的反饋渠道及糾錯機制。另外，我國政府投資建設(shè)項目雖然絕大部分通過招標方式進行，但在具體操作中透明度不夠，規(guī)避招標、明招暗定的事件時有發(fā)生，公眾對工程相關(guān)信息更是知之甚少。

（二）投資監(jiān)管中的責任追究缺失

近年來，盡管政府投資額逐漸上升，但政府投資總體效率低下，投資秩序混亂、違法違規(guī)活動層出不窮，投資項目失誤率頗高。導致這些問題最重要的原因即政府投資責任追究制度的不完善。工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應具備相應的責任約束，對不遵守法律法規(guī)、給國家造成重大損失的項目人員，要依法追究其行政和法律責任。

綜上所述，我國政府投資項目的監(jiān)管仍然存在諸多弊端。由于當下其所涉法律法規(guī)較難完善，我們只能另辟蹊徑，尋求其他方法來改進監(jiān)管工作?？紤]到網(wǎng)格化管理理論的應用對象與政府投資項目的監(jiān)管的共通性，若將網(wǎng)格化理論融合于政府投資項目的監(jiān)管之中，可以充分發(fā)揮網(wǎng)格化監(jiān)管的長處，彌補監(jiān)管中存在的不足。因此論文引入了網(wǎng)格化管理理論，以求解決上述問題，逐步促動我國政府投資監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變和進步。

三、網(wǎng)格化理論及應用現(xiàn)狀

所謂網(wǎng)格化管理是指借用計算機網(wǎng)格管理的思想，將管理對象按照一定的標準劃分為若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和各網(wǎng)格單元間的協(xié)調(diào)機制，在網(wǎng)格單元之間實現(xiàn)有效的信息交流，公開地共享組織資源，最終達到整合組織資源，提高管理效率的現(xiàn)代化管理模式[15]。目前，網(wǎng)格化監(jiān)管主要用于工商業(yè)管理、海事及水域管理、城市社區(qū)管理等方面，并取得了如下成功案例。

上海海事局在將網(wǎng)格化管理思想用于海事管理時，將轄區(qū)水域分為黃浦江、長江上海段、上海海區(qū)三個片區(qū)，共劃分299 個網(wǎng)格。各海事處監(jiān)管科負責統(tǒng)籌本單位內(nèi)政務中心、指揮分中心、督察支隊的業(yè)務工作：政務中心負責政務受理信息的收集及處理工作；指揮分中心行使網(wǎng)格化管理中指揮分中心和信息分中心的職責；督察科行使網(wǎng)格化管理中督查分中心職責；在一個信息平臺上，所有事件和部件均實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一督察。

上海海事局通過網(wǎng)格化管理，提高了動態(tài)執(zhí)法資源出動的頻次及執(zhí)法的效果；加強了靜態(tài)審批部門與動態(tài)執(zhí)法部門之間的配合與交流；確保了海事執(zhí)法信息的有效流轉(zhuǎn)。事故件數(shù)、沉船艘數(shù)、死亡失蹤人數(shù)和直接經(jīng)濟損失分別比上一年度下降55.17%、53.13%、38.13%和22.92%。這是因為，網(wǎng)格化管理使現(xiàn)場監(jiān)管的范圍和對象更加明確，對責任的要求也更進一步；確定了網(wǎng)格的特點和管理要點，突出了監(jiān)管重點，消除了過去“巡而無章、章無重點”的問題。同時，各個部門也明確了在處置突發(fā)事件中的職責，保證了在突發(fā)事件中迅速、有效地聯(lián)動，使得應急能力穩(wěn)步上升[16]。

在城市網(wǎng)格化管理中，北京東城區(qū)的城市管理是一個絕佳例證。東城是北京的中心城區(qū)，已經(jīng)告別了規(guī)模宏大的開發(fā)建設(shè)時期，步入長期的設(shè)施管理維護階段。根據(jù)自身特點，東城區(qū)實施了萬米單元網(wǎng)格管理模式，運用網(wǎng)格地圖的技術(shù)思想，以一萬平方米為基本單位，將東城區(qū)所轄25.38平方公里劃分為1652個網(wǎng)格單元，由城市管理監(jiān)督員對所分管的單元實施全時段監(jiān)控。該模式實現(xiàn)了更小單元的管理。萬米網(wǎng)格，比社區(qū)更小，責任落實制度更加牢靠。除此之外，實現(xiàn)了工作閉合的環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題－收集問題－問題立案－問題處理－問題反饋－結(jié)案，形成一個流暢完整的工作流程。從而改善了市容環(huán)境、提升了監(jiān)督與服務水平。

此外，福州海事局轄區(qū)水域、青島市工商局李滄分局通過試行網(wǎng)格化管理，在提升執(zhí)法效能、改進監(jiān)督水平等方面也都頗見成效[15,17]。

四、基于網(wǎng)格化的政府投資項目監(jiān)管的探討

網(wǎng)格化的實踐應用證實了通過信息技術(shù)實現(xiàn)管理體制、組織方式、手段的創(chuàng)新，有利于打破部門間信息壟斷、各自為政的局面；有利于整合信息資源，全面提升政府的公共管理和服務水平；有利于促進政府職能的根本性改變，初步形成加強政府管理，改善公共服務的長效機制[18]。而這些方面正是我國政府投資監(jiān)管工作中面臨的瓶頸，因此將網(wǎng)格化理論應用于政府投資項目監(jiān)管中意義非凡。通過上述分析，結(jié)合政府投資項目的特性和網(wǎng)格化理論的內(nèi)容，該論文的作者提出了如下網(wǎng)格化監(jiān)管的實現(xiàn)方式。

該文將網(wǎng)格化監(jiān)管定義為，在對政府投資類項目進行監(jiān)管時，將網(wǎng)格化管理理論的方法應用于管理手段中，借助網(wǎng)格化思想將所有項目按相關(guān)篩選條件進行劃分后，依托所構(gòu)建的項目監(jiān)管平臺進行監(jiān)管，用現(xiàn)代科技信息技術(shù)手段，實現(xiàn)高度精細化管理[19]，以有效提升監(jiān)管效能，從而解決當前監(jiān)管中所出現(xiàn)的責任追究及落實對象不清、項目透明化程度不高、公眾參與率低下三大方面的問題，以實現(xiàn)更好地發(fā)展我國政府投資項目的目標。

（一）網(wǎng)格化監(jiān)管的理論研究

1.網(wǎng)格化監(jiān)管實現(xiàn)思路

要實現(xiàn)網(wǎng)格化監(jiān)管，首先將監(jiān)管對象（政府投資項目）按照“網(wǎng)定格、格定人、人定責”的原則分解到若干“網(wǎng)格”區(qū)域，并為各個網(wǎng)格內(nèi)的項目指定監(jiān)管人員、確定任務、劃定責任，從而強化責任落實情況。另一方面，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，網(wǎng)格項目的監(jiān)管人員針對項目實際情況，進行信息采集與數(shù)據(jù)上傳，并反映在項目監(jiān)管平臺之中。對公眾開放的信息平臺有助于提高項目透明化程度及公眾參與率[20]。

嚴格清晰的責任落實與追究體制，能夠有效約束監(jiān)管人員和政府投資項目的責任人，更強烈的責任感促使項目人員視高效完成項目為己任，是其認真完成工作的必要條件。對于要上傳到數(shù)據(jù)平臺的項目相關(guān)數(shù)據(jù)（如進度、費用數(shù)據(jù)資料），需派出專門人員進行不定期的抽查與核對，這不僅能激勵到負責數(shù)據(jù)采集與上傳的網(wǎng)格責任人員，也能最大化的保證數(shù)據(jù)的真實性。因此，采用網(wǎng)格化監(jiān)管的思路，可以從強化責任落實機制、提高項目透明化程度與公眾參與度三個方面提高政府投資項目的監(jiān)管效率。

2.網(wǎng)格化監(jiān)管的項目網(wǎng)格劃分原則

推行網(wǎng)格化監(jiān)管，前提是對監(jiān)管項目進行合理的網(wǎng)格化劃分?？紤]到政府投資項目的特性，可按政府投資項目的性質(zhì)與項目進行的階段和所在地域來劃分網(wǎng)格，也就是從三維角度劃分網(wǎng)格。空間中的每一個點，代表著某一地域、某一階段、某一特定性質(zhì)的政府投資項目。對于所要監(jiān)管的項目，可劃分為項目前期、中期和后期三個層面，再在這三個層面中依照項目性質(zhì)和項目所處地域來劃分項目。三個層面上分別排列著處于某一特定性質(zhì)和地域的某一階段的項目。網(wǎng)格法劃分項目如圖1所示。

劃分項目結(jié)束后，對被監(jiān)管項目按照不變信息（投資性質(zhì)、地域等）和可變信息（項目階段等）進行編碼，從而快速定位項目，以在所構(gòu)建的監(jiān)管系統(tǒng)中識別項目屬性，同時為計算機抽樣巡檢提供基礎(chǔ)。

此外，在實際應用中，網(wǎng)格劃分方法不一定局限為三維空間的劃分，可以根據(jù)實際需要，增加其他劃分準則（投資金額、承包商資質(zhì)等），實現(xiàn)多維網(wǎng)格的劃分。

圖1 網(wǎng)格法劃分項目

3.網(wǎng)格化監(jiān)管的實現(xiàn)途徑

將待監(jiān)管項目劃分后，為每個已編碼項目指定相應的網(wǎng)格監(jiān)管人員與項目自身的信息員，每個網(wǎng)格的項目信息均由信息員進行采集與匯報。他們將各個項目（省級）的建設(shè)單位信用信息、建設(shè)投資信息、建設(shè)進度信息等分類別錄入作為監(jiān)管平臺的信息系統(tǒng)內(nèi)；監(jiān)管員與該項目的信息員、負責人直接溝通聯(lián)系，負責監(jiān)督所上傳的項目信息的準確性與及時性，共同負責項目的資金、進度、質(zhì)量等方面的實際監(jiān)管工作。

此外，將眾多同一地域、類型以及資金規(guī)模的項目組成一個項目群，并為系統(tǒng)內(nèi)的每個項目群指定一個監(jiān)管組長，與構(gòu)成該項目群的項目監(jiān)管員直接對話，統(tǒng)籌各項目的監(jiān)管工作。同時，對于各種不同類別的項目選擇出已完成的該類型優(yōu)秀項目作為參照模板，此方法類似于電廠管理中的對標法，通過與標桿項目各項數(shù)據(jù)的對比觀察進一步考核項目各指標的實現(xiàn)情況，更好地幫助實現(xiàn)監(jiān)管。

考慮到所構(gòu)建的監(jiān)管系統(tǒng)面臨不同的使用用戶，如監(jiān)管人員、建設(shè)單位、群眾、管理員等，因此要為不同的用戶角色設(shè)定不同的使用權(quán)限。監(jiān)管人員通過監(jiān)管系統(tǒng)來查看各項目的建設(shè)信息，實現(xiàn)對項目的實時監(jiān)管；項目建設(shè)者、負責人通過監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)自我監(jiān)管；項目的員工與群眾登錄監(jiān)管系統(tǒng)，通過與項目管理者、監(jiān)管人員的互動，實現(xiàn)群眾監(jiān)管[21]。

上述實現(xiàn)途徑如圖2所示。

圖2 政府投資項目網(wǎng)格化監(jiān)管實現(xiàn)途徑圖

（二）監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計與實踐

1.系統(tǒng)設(shè)計

構(gòu)建該系統(tǒng)時應注意兩個核心功能的實現(xiàn)：

（1）用戶權(quán)限設(shè)計與實現(xiàn)。系統(tǒng)的主要用戶及權(quán)限有以下4 種：①建設(shè)單位，可以進行網(wǎng)上注冊并查詢相關(guān)狀態(tài)；②網(wǎng)格監(jiān)管員，根據(jù)權(quán)限，審核項目信息（管理中的五大目標）、填報項目監(jiān)管信息、管理建設(shè)單位信用等級、審閱群眾舉報信息等；③普通用戶，通過網(wǎng)上查看相關(guān)政策、查詢建設(shè)單位的信用等級、監(jiān)管信息等；④系統(tǒng)管理員，指整個系統(tǒng)的管理和維護人員，主要負責一些系統(tǒng)級的管理和維護工作（如用戶管理、權(quán)限設(shè)置、數(shù)據(jù)庫參數(shù)設(shè)置、數(shù)據(jù)庫備份等），從而保證整個系統(tǒng)的正常運行。

（2）保證上傳信息的真實性。在監(jiān)管系統(tǒng)中，信息的真實性與時效性是保證監(jiān)管效率的基礎(chǔ)，因此最大化的保證上傳信息的真實性在整個監(jiān)管過程中至關(guān)重要。項目監(jiān)管員與項目管理者之間合謀，隱瞞真實情況、上傳虛假信息的情況大有可能。這里我們將確保信息真實性的責任落實到人，通過高密度、不定期的實地抽查檢測項目情況，一旦發(fā)現(xiàn)與上傳信息不符的情況，則追究相關(guān)責任人，對其進行嚴厲處罰，真正起到威懾作用。

該系統(tǒng)初步設(shè)計界面如圖3所示。

圖3 網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)界面

2.政府投資項目的網(wǎng)格化監(jiān)管方式

在基于網(wǎng)格化的政府投資項目監(jiān)管系統(tǒng)建立完成后，監(jiān)管人員可依托此系統(tǒng)優(yōu)化監(jiān)管工作：用戶登陸后按不同篩選條件選出要查看的項目，查看項目概況、建設(shè)單位資質(zhì)、招投標情況、項目建設(shè)情況和民眾反應等信息。通過與該項目群內(nèi)其他項目比對，考察項目的資金使用情況、進度情況、安全情況，借助系統(tǒng)尋找與其他項目及給定標桿項目各指標值相差較大的項目，對這些項目進行重點監(jiān)督，必要時可進行實地考察。系統(tǒng)中的項目分類清晰，監(jiān)管人員可以一目了然的掌握項目進度、資金使用情況，對于不合理和違規(guī)情況及時進行處理，對于較為輕微的錯誤，將信息反饋給項目責任人，督促其及時修正，減少更大的損失；對于較為嚴重的錯誤，則可適當追究項目負責人責任，根據(jù)具體情況做出處理。

項目建設(shè)者或企業(yè)管理者通過監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)自我監(jiān)督：通過查看同類型項目的進行情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改；查看群眾的留言、意見和建議，積極考慮與采納，實現(xiàn)自我監(jiān)管。

群眾（媒體）通過該監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)群眾監(jiān)督和政府投資項目的透明化：從登錄入口進入系統(tǒng)后，通過各篩選條件選擇出要查看的項目，查看項目的具體情況，并可以在下方留言框內(nèi)留言，發(fā)表自己的意見和建議；還可以在系統(tǒng)內(nèi)對項目進行匿名投訴，但應注意有確鑿的證據(jù)。

綜上所述，將網(wǎng)格化管理的思想應用于政府投資項目的監(jiān)管工作中，通過構(gòu)建起來的監(jiān)管系統(tǒng)，可以優(yōu)化監(jiān)管工作流程、提高監(jiān)管工作效率；網(wǎng)格化的劃分，細化了工作與責任的落實，通過增強每個人的責任感來約束項目參與者的行為。這一實踐能夠規(guī)避當前政府投資監(jiān)管所面臨的諸多難題，幫助完善我國政府投資項目的監(jiān)管體系。網(wǎng)格化監(jiān)管流程如圖4所示。

圖4 網(wǎng)格化監(jiān)管流程圖

（三）網(wǎng)格化監(jiān)管的優(yōu)點

基于網(wǎng)格化的政府投資監(jiān)管相比傳統(tǒng)監(jiān)管手段具有如下優(yōu)越性：

1.提高監(jiān)管工作效率，便于監(jiān)管工作的執(zhí)行

借助監(jiān)管系統(tǒng)，通過審查數(shù)據(jù)、對比分析，可以直觀便捷的審查項目，發(fā)現(xiàn)項目的問題，提高監(jiān)管工作的效率，數(shù)據(jù)與信息的公示化也避免了主觀行為的出現(xiàn)。

2.責任落實更為具體明確

網(wǎng)格化的方法劃分項目，每個網(wǎng)格項目都有直接負責人。嚴格清晰的責任落實與追究體制，一旦項目出現(xiàn)問題，可直接追蹤到負責人。

3.實現(xiàn)對項目的社會監(jiān)督、全員監(jiān)督

建設(shè)項目各階段各方面數(shù)據(jù)的實時上傳，實現(xiàn)了項目的透明化。項目信息的公示使得群眾得以了解相關(guān)項目信息，通過監(jiān)管系統(tǒng)與項目監(jiān)管人員直接對話。

4.優(yōu)化監(jiān)管過程，單個網(wǎng)格的經(jīng)驗可擴展至全局網(wǎng)格

由于是按照同性質(zhì)、同階段與同地域的原則來劃分政府投資項目，各個網(wǎng)格項目之間具有共通性。更容易實現(xiàn)項目之間的交流與溝通。某一個網(wǎng)格項目出現(xiàn)的問題、解決的經(jīng)驗都可以擴至同一網(wǎng)格面的所有其他項目，從而提高了項目進展的效率。

五、結(jié)論與展望

該文首先闡述了國外的政府投資項目的監(jiān)管方式，同時列舉了某些外國國家的具體做法。分析我國的監(jiān)管方式及特點，與國外的監(jiān)管方式進行對比分析，總結(jié)出我國政府投資項目監(jiān)管中的不完善之處。通過對網(wǎng)格化管理理論的深入分析，發(fā)現(xiàn)將網(wǎng)格化管理理論應用于政府投資項目的監(jiān)管，可以有效的避免監(jiān)管中所出現(xiàn)的若干問題，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效果。最后探討了基于網(wǎng)格化理論的政府投資項目監(jiān)管的構(gòu)建思路與實現(xiàn)方法，并建立了一套網(wǎng)格化監(jiān)管信息系統(tǒng)。為我國政府投資項目的監(jiān)管工作的優(yōu)化提供了新思路。

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