我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制體系若干問題探討*

王志濤 蘇經(jīng)宇

0 引言

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，地震、風(fēng)災(zāi)、洪澇、地質(zhì)災(zāi)害等都給我國人民生命財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展蒙受了重大損失，尤其近幾年來災(zāi)害頻繁發(fā)生，南方低溫凍雨、汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流、北京暴雨內(nèi)澇、蘆山地震……，一次次的災(zāi)難擺在我們面前。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作也提出了迫切要求。由于城市運(yùn)行對(duì)交通、供水、燃?xì)獾仁姓迷O(shè)施的依賴程度很高，而各系統(tǒng)之間相互影響、制約，一旦受災(zāi)極易產(chǎn)生連鎖、放大效應(yīng)，從而造成更為嚴(yán)重的災(zāi)難。因此，城市越現(xiàn)代化就顯得愈加脆弱，經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)地區(qū)，愈易于形成大災(zāi)和巨災(zāi)[1-2]?！笆濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)化水平將突破50%[3]，人口、產(chǎn)業(yè)、工程設(shè)施將進(jìn)一步向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)快速發(fā)展與防災(zāi)能力不足以及公眾對(duì)安全的需求之間的矛盾會(huì)更加突出，城鎮(zhèn)防災(zāi)的壓力和挑戰(zhàn)也越來越大。

為保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市的安全與可持續(xù)發(fā)展，迫切需要科學(xué)有效的手段統(tǒng)籌考慮各類災(zāi)害的防范，以提高城市綜合防災(zāi)能力，而城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制與實(shí)施則是解決該問題的重要手段之一。然而相對(duì)單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃而言，我國目前綜合防災(zāi)規(guī)劃的研究進(jìn)展緩慢，規(guī)劃成果很少[4]，無論是城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的范疇、內(nèi)容深度、規(guī)劃設(shè)計(jì)方法與程序等技術(shù)層面，還是城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的組織編制與審批、實(shí)施管理、保障體系等法規(guī)政策層面，均處于探索階段[5]?；谏鲜鲈颍疚脑谡{(diào)研總結(jié)國內(nèi)外城市綜合防災(zāi)規(guī)劃成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制體系與其基本編制內(nèi)容進(jìn)行了探討，以期推進(jìn)我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制與發(fā)展。

1 國內(nèi)外城市綜合防災(zāi)規(guī)劃現(xiàn)狀與對(duì)比分析

1.1 國外綜合防災(zāi)規(guī)劃簡(jiǎn)況[6-9]

美國的綜合防災(zāi)規(guī)劃分成城市總體規(guī)劃內(nèi)防災(zāi)規(guī)劃和地方專項(xiàng)減災(zāi)規(guī)劃兩個(gè)層面。對(duì)于城市總體規(guī)劃層面主要體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃中的安全因素（Safety Element）部分，重點(diǎn)以自然災(zāi)害為對(duì)象，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，一般由城市規(guī)劃部門制定。而地方專項(xiàng)減災(zāi)規(guī)劃（LHMP）與總體規(guī)劃中安全部分則更加全面、詳細(xì)、有針對(duì)性，一般由專業(yè)部門制定，是真正在城市中運(yùn)行的有效的規(guī)劃，具有多災(zāi)種、多風(fēng)險(xiǎn)、多對(duì)策的特點(diǎn)?？傮w規(guī)劃中綜合減災(zāi)部分與地方專項(xiàng)減災(zāi)規(guī)劃（LHMP）密切相關(guān)，當(dāng)前者編制完成通過審批后，會(huì)對(duì)后者有一些調(diào)整的要求。

日本依據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》和地方自治的行政管理體制，建立了中央政府→都道府縣→市町村的三級(jí)災(zāi)害管理行政體系。中央政府負(fù)責(zé)制定“防災(zāi)基本規(guī)劃”，中央政府有關(guān)部門和指定公共機(jī)構(gòu)以“防災(zāi)基本規(guī)劃”為指導(dǎo)制定“防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃”，相應(yīng)的各級(jí)地方政府（都道府縣、市町村）依據(jù)“防災(zāi)基本規(guī)劃”并結(jié)合本地區(qū)的災(zāi)害特征制定適合本區(qū)域的“地域防災(zāi)規(guī)劃”，一般由城市規(guī)劃管理部門制定。值得一提的是，日本的防災(zāi)規(guī)劃與都市計(jì)劃（總體規(guī)劃）之間是平行關(guān)系，具有相互制約和協(xié)調(diào)的作用，都市計(jì)劃會(huì)根據(jù)防災(zāi)規(guī)劃的要求進(jìn)行有關(guān)防災(zāi)措施的調(diào)整與落實(shí)。

1.2 我國綜合防災(zāi)規(guī)劃簡(jiǎn)況

1.2.1 國家層面的綜合防災(zāi)規(guī)劃

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作決策部署，推進(jìn)綜合防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)發(fā)展、構(gòu)建綜合防災(zāi)減災(zāi)體系、全面增強(qiáng)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布了《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》和《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》；同時(shí)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也相應(yīng)發(fā)布了建設(shè)系統(tǒng)的《城市建設(shè)綜合防災(zāi)“十一五”規(guī)劃》和《城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》。這些規(guī)劃從宏觀戰(zhàn)略角度對(duì)我國綜合防災(zāi)工作的目標(biāo)、今后一段時(shí)間內(nèi)的主要任務(wù)以及將開展的重大項(xiàng)目給出了安排。

1.2.2 城市總體規(guī)劃中的綜合防災(zāi)規(guī)劃

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括……以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容”，我國在開展城市總體規(guī)劃時(shí)即考慮了防災(zāi)規(guī)劃。然而，從我國多數(shù)城市總體規(guī)劃實(shí)際編制情況來看，綜合防災(zāi)內(nèi)容是城市總體規(guī)劃的一個(gè)短板，其基本的編制模式可歸納為以下3類：第一類基本不考慮綜合防災(zāi)，或僅原則性地給出一些建議，并沒有實(shí)際意義；第二類將消防、人防、抗震、地質(zhì)災(zāi)害等單災(zāi)種規(guī)劃內(nèi)容簡(jiǎn)單羅列到一起，只是形式上的綜合防災(zāi)，缺乏可操作性；第三類在總體規(guī)劃編制階段開展了綜合防災(zāi)專題研究，從總體用地安全評(píng)定、防災(zāi)設(shè)施建設(shè)以及城市應(yīng)急保障系統(tǒng)等多方面進(jìn)行了研究，為城市總體規(guī)劃的編制提供防災(zāi)減災(zāi)方面的支撐與反饋，是一種好的途徑。

1.2.3 專項(xiàng)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃

總體來看，目前我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制不多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市也僅做過單項(xiàng)災(zāi)種規(guī)劃，如城市抗震防災(zāi)規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、城市人防規(guī)劃等[1]。國家自然科學(xué)基金“八五”項(xiàng)目《城市與工程減災(zāi)基礎(chǔ)研究》在災(zāi)害危險(xiǎn)性分析、損傷評(píng)估理論、工程結(jié)構(gòu)可靠度、綜合防災(zāi)對(duì)策等方面進(jìn)行了開創(chuàng)性研究，并選定鞍山、唐山、鎮(zhèn)江、汕頭和廣州為綜合減災(zāi)試點(diǎn)城市，為城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制提供了理論與實(shí)踐基礎(chǔ)；2003年作為建設(shè)部試點(diǎn)項(xiàng)目開展了廈門市城市建設(shè)綜合防災(zāi)規(guī)劃，針對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、邊坡與擋土墻災(zāi)害進(jìn)行規(guī)劃編制。

2 我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃存在問題分析

2.1 防災(zāi)法律法規(guī)體系與管理體制不健全

為了減輕災(zāi)害影響，我國頒布實(shí)施了一系列防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)，防災(zāi)減災(zāi)立法已開始步入法律軌道，但與國外發(fā)達(dá)國家相比差距仍較大。我國尚缺少最高層次的國家減災(zāi)基本法，在城市災(zāi)害層面也缺少《城市防災(zāi)救災(zāi)法》[10]。在災(zāi)害管理體制方面，采取的是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上下分級(jí)管理，部門分工負(fù)責(zé)，以地方為主、中央為輔的模式[11]，政府各部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的平臺(tái)，從而導(dǎo)致政策不一，步調(diào)不齊，也阻礙了我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制進(jìn)程。

2.2 防災(zāi)觀念落后, 重視程度不夠

目前我國在實(shí)際城市規(guī)劃工作中，主要是從城市的正常發(fā)展出發(fā)，確定城市的規(guī)模和布局，對(duì)城市人口、用地和容積率等實(shí)行宏觀的控制。許多城市發(fā)展盲目追求規(guī)模，追求高大建筑，甚至出現(xiàn)城市建設(shè)用地與城市防災(zāi)用地建設(shè)相互矛盾的窘?jīng)r。城市規(guī)劃中雖有防災(zāi)規(guī)劃，但多數(shù)并沒有從戰(zhàn)略高度和宏觀整體上得到足夠的重視，僅把城市綜合防災(zāi)作為一項(xiàng)配套工程考慮，被動(dòng)適應(yīng)城市規(guī)劃所產(chǎn)生的空間形態(tài)，沒有充分體現(xiàn)城市防災(zāi)對(duì)城市發(fā)展的限制性條件，這一切都給城市安全埋下了隱患。

2.3 編制理論與技術(shù)手段方面仍有欠缺

2.3.1 技術(shù)規(guī)范與編制辦法缺失

由于城市綜合防災(zāi)規(guī)劃在我國尚屬一個(gè)新概念，目前對(duì)其的研究大多集中在災(zāi)害的管理體制與立法、戰(zhàn)略體系等宏觀層面，而對(duì)于具體操作層面的編制技術(shù)與方法等則研究較少，并未形成統(tǒng)一的編制辦法和相關(guān)技術(shù)規(guī)范?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》給出的也只是城市防災(zāi)工程的一些基本的原則和規(guī)定，對(duì)綜合防災(zāi)規(guī)劃對(duì)策與措施指導(dǎo)不足，相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)于城市防災(zāi)的要求也難以落實(shí)。

2.3.2 城市防災(zāi)與城市規(guī)劃結(jié)合不密切

城市防災(zāi)是從災(zāi)害本身的特點(diǎn)出發(fā)，研究其作用于城市這個(gè)承災(zāi)體后所產(chǎn)生的各種不利后果。城市規(guī)劃則是從城市本身出發(fā)，研究適宜于城市發(fā)展的空間布局以及各類配套設(shè)施規(guī)劃。前者是后者開展工作的科學(xué)依據(jù)和基礎(chǔ)，而后者是前者目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要手段。城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)與城市防災(zāi)的研究成果協(xié)調(diào)，與城市規(guī)劃中的土地利用規(guī)劃、空間形態(tài)設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、公共管理對(duì)策等一起構(gòu)建成完善的城市發(fā)展建設(shè)指導(dǎo)體系。

2.3.3 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段運(yùn)用不足

全面認(rèn)識(shí)和恰當(dāng)評(píng)估各類災(zāi)害給人類社會(huì)造成的風(fēng)險(xiǎn)，是防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是制定科學(xué)合理的綜合防災(zāi)規(guī)劃的前提條件。而目前的綜合防災(zāi)規(guī)劃編制普遍未開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，對(duì)城市面臨的災(zāi)害種類、特點(diǎn)以及其對(duì)城市的影響范圍、程度及可能造成的災(zāi)害后果等底數(shù)掌握不清，這也必然導(dǎo)致綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制缺乏科學(xué)性和針對(duì)性。

2.3.4 單災(zāi)種的防災(zāi)措施需防災(zāi)平臺(tái)協(xié)調(diào)

我國在單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，如城市抗震防災(zāi)規(guī)劃、消防規(guī)劃、防洪規(guī)劃、人防規(guī)劃等，但都是停留在單一災(zāi)種的分析，其對(duì)策也都是圍繞著各個(gè)災(zāi)種分別考慮的。由于不同種類災(zāi)害對(duì)于防災(zāi)的需求不同，單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃之間在資源分配、防災(zāi)空間利用、疏散路線選取等方面有著各自的建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)。這就造成各種防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容之間存在不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾，在規(guī)劃安排上則存在重復(fù)建設(shè)和資源分配沖突情況，需要城市綜合防災(zāi)規(guī)劃從頂層進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀考慮。

2.3.5 防范手段單一，輕視非工程減災(zāi)措施

《城市規(guī)劃編制辦法》中明確指出，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。”目前，我國大部分城市總體規(guī)劃中防災(zāi)規(guī)劃的措施大多為工程性措施，而對(duì)防災(zāi)管理系統(tǒng)、信息情報(bào)系統(tǒng)、物資保障系統(tǒng)、居民教育培訓(xùn)系統(tǒng)等非工程性措施則很少涉及，即使有也非常簡(jiǎn)單、空泛，缺乏實(shí)質(zhì)性、可操作性的內(nèi)容，這不符合城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策的大趨勢(shì)，導(dǎo)致對(duì)技術(shù)政策的實(shí)施缺乏社會(huì)推動(dòng)力，使得規(guī)劃和技術(shù)措施不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系與編制內(nèi)容建議

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃承擔(dān)的任務(wù)是統(tǒng)籌考慮各種災(zāi)害與突發(fā)事件，通過城市規(guī)劃設(shè)計(jì)手段構(gòu)建城市防災(zāi)空間布局，安排防災(zāi)設(shè)施與應(yīng)急保障設(shè)施來創(chuàng)造安全的城市環(huán)境，從而減輕災(zāi)害發(fā)生時(shí)的損失，保障城市可持續(xù)發(fā)展。在分析國內(nèi)外綜合防災(zāi)規(guī)劃的管理體制與編制內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為了理順城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制的過程，保障其系統(tǒng)性，對(duì)我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制體系提出建議（圖1）。

將綜合防災(zāi)規(guī)劃分為防災(zāi)戰(zhàn)略研究、總體規(guī)劃中綜合防災(zāi)規(guī)劃、綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃以及單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃4個(gè)過程，每個(gè)過程中的規(guī)劃編制組織部門、編制內(nèi)容與側(cè)重點(diǎn)各有不同，具體說明如下：

圖1 城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系框圖

3.1 城市綜合防災(zāi)戰(zhàn)略研究

在城市總體規(guī)劃前應(yīng)進(jìn)行前期城市綜合防災(zāi)戰(zhàn)略研究，對(duì)可能影響城市發(fā)展方向的大規(guī)模災(zāi)害種類、特點(diǎn)以及對(duì)城市造成的災(zāi)難可能進(jìn)行初步評(píng)估，包括區(qū)域性斷裂帶的影響，洪水威脅，工程措施難以整治的滑坡、崩塌、泥石流以及大型次生災(zāi)害源點(diǎn)等的影響，宏觀把握城市災(zāi)害潛勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合城市生態(tài)影響、交通支撐、現(xiàn)狀建設(shè)基礎(chǔ)和條件等綜合確定城市用地的發(fā)展方向、城市規(guī)模及土地利用增長(zhǎng)邊界。一般由災(zāi)害管理部門及城市規(guī)劃部門聯(lián)合組織開展。

3.2 總體規(guī)劃中綜合防災(zāi)規(guī)劃

在城市總體規(guī)劃綱要編制時(shí)，應(yīng)預(yù)先開展綜合防災(zāi)專題研究，全面評(píng)估城市對(duì)于各類災(zāi)害的抵御能力、在城市安全方面的承載能力，確定城市在規(guī)模擴(kuò)大、空間拓展、結(jié)構(gòu)調(diào)整方面所面臨的城市安全門檻，摸清楚城市在安全方面存在的問題及其對(duì)城市發(fā)展的影響，以此作為依據(jù)提出城市防災(zāi)需求與綜合防災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，合理地確定城市的發(fā)展規(guī)模、速度和結(jié)構(gòu)；明確城市不適宜用地的分布范圍與特點(diǎn)，構(gòu)建滿足防災(zāi)要求的城市空間布局與形態(tài)，決策城市用地功能的發(fā)展方向；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與規(guī)劃各類防災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施用地；明確重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局與防災(zāi)技術(shù)指標(biāo)。一般由城市規(guī)劃部門組織開展。

3.3 城市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃

在集中統(tǒng)一的專業(yè)防災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)部門尚未成立之前，為了避免各單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾，需要城市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃在城市總體規(guī)劃確定的城市性質(zhì)、規(guī)模以及發(fā)展方向前提下，針對(duì)城市中的主要災(zāi)害類型，提出全方位的系統(tǒng)性對(duì)策與措施，注重全局性關(guān)鍵指標(biāo)參數(shù)的設(shè)定。城市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)細(xì)化完善城市綜合防災(zāi)目標(biāo)，貫徹“預(yù)防為主，防、抗、避、救相結(jié)合”的方針，劃定城市防災(zāi)不適宜建設(shè)用地范圍，安排城市應(yīng)急指揮、防災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急避難場(chǎng)所等空間的用地布局，明確其等級(jí)規(guī)模與建設(shè)指標(biāo)，重視防災(zāi)資源的優(yōu)化配置和應(yīng)急預(yù)案的落實(shí)，搭建一個(gè)總的編制框架和平臺(tái)，作為城市總體規(guī)劃和各單災(zāi)種專項(xiàng)規(guī)劃之間的紐帶與橋梁，由城市規(guī)劃部門組織開展。

3.4 單災(zāi)種防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃

各單災(zāi)種防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃在綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌下進(jìn)行，相對(duì)于城市綜合防災(zāi)規(guī)劃更加注重于工程措施。重點(diǎn)解決城市防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)用地防災(zāi)處理對(duì)策，老舊城區(qū)及違章建筑的安全處理措施，基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)建設(shè)以及城市防災(zāi)避難場(chǎng)所建設(shè)等切實(shí)可行的防災(zāi)措施，并給出具體的實(shí)施內(nèi)容與方案，一般由各職能部門分別組織開展。

4 總體規(guī)劃中綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制內(nèi)容探討

4.1 根據(jù)城市實(shí)際情況, 確定影響城市發(fā)展的主要災(zāi)害源

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)越來越復(fù)雜，人口及其在城市中的密集程度不斷增加，導(dǎo)致新的致災(zāi)因素和不可控因素也在不斷增加，不僅有傳統(tǒng)的自然災(zāi)害，還有其它城市安全要素需要綜合考慮。在城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市實(shí)際情況與防御災(zāi)害的緊迫性，從對(duì)城市安全構(gòu)成危險(xiǎn)的因素著手，對(duì)城市主要災(zāi)害進(jìn)行辨識(shí)，判斷各種危險(xiǎn)因素對(duì)城市可能造成的影響程度。

4.2 開展災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

充分認(rèn)識(shí)和確切了解城市所面臨的災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)是制定科學(xué)合理的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，通過災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析掌握城市不同區(qū)域所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度，發(fā)現(xiàn)城市防災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)與需求，進(jìn)而可以有針對(duì)性地避開城市不利于開發(fā)的地段，為確定城市的發(fā)展規(guī)模、用地布局方案提供技術(shù)支撐，對(duì)各類防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理的布局和配置，集中力量防備那些風(fēng)險(xiǎn)高的區(qū)域，降低城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而更有效地保證城市防災(zāi)安全。

4.3 確定與城市發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的總體綜合防災(zāi)目標(biāo)

綜合防災(zāi)規(guī)劃需要從多專業(yè)、多角度看問題，從管理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多視角制定綜合防災(zāi)規(guī)劃的目標(biāo)。該目標(biāo)應(yīng)該是根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，與城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，并應(yīng)為社會(huì)提供不同安全可靠度的災(zāi)害設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，城市抗御災(zāi)害和突發(fā)事件的能力滿足保障公眾生命安全的要求。

4.4 確定既定防災(zāi)目標(biāo)下的城市綜合防災(zāi)基本要求

在既定防災(zāi)目標(biāo)的要求下，給出城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的一般規(guī)定，包括劃定從城市安全防災(zāi)角度禁止建設(shè)和限制建設(shè)的地區(qū)、城市應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的防御水準(zhǔn)，特殊工程的防災(zāi)策略與措施等基本要求，給出城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案和技術(shù)要求。

4.5 構(gòu)建既定和超目標(biāo)水準(zhǔn)災(zāi)害事件下的應(yīng)急空間體系

從歷史災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)來看，超過設(shè)防水準(zhǔn)的災(zāi)害是造成城市巨大損失的重要原因之一。所以，在城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)考慮超目標(biāo)水準(zhǔn)災(zāi)害發(fā)生的可能性與應(yīng)急救災(zāi)需求，構(gòu)建應(yīng)急空間體系，對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、城市重大工程及應(yīng)急救災(zāi)所依托的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理布局，形成具有救災(zāi)功能的城市防災(zāi)體系。

4.6 支撐應(yīng)急空間體系的各種措施和要求

（1）土地利用防災(zāi)對(duì)策

第一個(gè)層面是城市用地發(fā)展方向的安全性評(píng)估，偏于宏觀控制；第二個(gè)層面是城市建設(shè)用地安全性評(píng)估，詳細(xì)分析城市用地對(duì)建設(shè)工程的危險(xiǎn)性影響。城市規(guī)劃要從城市用地評(píng)定做起，重視土地利用規(guī)劃中的防災(zāi)減災(zāi)的限制性條件，考慮用地及工程選址的安全性，科學(xué)選擇城市建設(shè)用地。避開地震發(fā)震斷裂帶、采空區(qū)、塌陷區(qū)、滑坡、崩塌、泥石流、蓄滯洪區(qū)等災(zāi)害影響的地段，城市用地要與重大危險(xiǎn)源（如化工廠、加油站、放射性源）等有足夠的安全距離，為城市總體規(guī)劃的禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)提供支撐，在此基礎(chǔ)上安排城市各項(xiàng)用地功能合理布局。

（2）應(yīng)急避難場(chǎng)所及疏散通道安排

按照平災(zāi)結(jié)合、綜合避災(zāi)、就近避難和環(huán)境安全4項(xiàng)規(guī)劃原則規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所，按照災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算所需要的應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)模、數(shù)量與分布要求，對(duì)現(xiàn)有可用于應(yīng)急避難場(chǎng)所的公園、綠地、廣場(chǎng)和其它公共設(shè)施狀況進(jìn)行鑒定，對(duì)不符合建設(shè)條件的場(chǎng)所實(shí)施改造，并建設(shè)配置所需的應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施。

城市避難救災(zāi)通道是對(duì)內(nèi)對(duì)外應(yīng)急救災(zāi)主要通道，用于對(duì)外部、各防災(zāi)分區(qū)、救災(zāi)指揮中心、應(yīng)急避難場(chǎng)所、醫(yī)療救護(hù)中心及救援物資調(diào)配站等場(chǎng)所的聯(lián)系，這類通道要優(yōu)先保證災(zāi)后通行能力。

（3）防災(zāi)、救災(zāi)設(shè)施布局與對(duì)策

將城市綜合防災(zāi)和災(zāi)后的應(yīng)急救援需求作為重要影響因素之一，綜合確定城市重大工程、基礎(chǔ)設(shè)施（如應(yīng)急供水、供電、交通、消防、醫(yī)療、通訊、物資等）的空間布局與規(guī)模。適度安排高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施，使得一旦發(fā)生災(zāi)害仍能繼續(xù)發(fā)揮應(yīng)急救災(zāi)功能。

（4）次生災(zāi)害防治對(duì)策

對(duì)城市重大危險(xiǎn)源點(diǎn)進(jìn)行災(zāi)害發(fā)生后引發(fā)次生災(zāi)害的可能性估計(jì)，給出相應(yīng)的布局、改造與建設(shè)對(duì)策和技術(shù)要求。

5 結(jié)語

通過對(duì)國外發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃管理與編制辦法調(diào)研，對(duì)比分析了我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃存在的問題與不足，并結(jié)合我國城市規(guī)劃管理與編制體系現(xiàn)狀探討了適宜于我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制體系與編制內(nèi)容，為今后我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制提供借鑒。將我國綜合防災(zāi)規(guī)劃分為綜合防災(zāi)戰(zhàn)略研究、總體規(guī)劃中綜合防災(zāi)規(guī)劃、綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃以及單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃4個(gè)過程，并重點(diǎn)對(duì)城市總體規(guī)劃時(shí)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制內(nèi)容與需解決的問題進(jìn)行了探討。在今后我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制中，需進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制技術(shù)。

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