小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的探索與思考——以武漢市長(zhǎng)軒嶺街道為例

孫 奇

0 引言

小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)及聯(lián)系農(nóng)村與城市的橋梁和紐帶，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和全面建設(shè)小康社會(huì)中具有舉足輕重的作用。然而傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃普遍存在“重視鎮(zhèn)區(qū)、忽視鎮(zhèn)域”，“重視建設(shè)用地、忽視非建設(shè)用地”，“重視空間規(guī)劃、忽視制度設(shè)計(jì)”，“重視規(guī)劃目標(biāo)、忽視規(guī)劃實(shí)施路徑”等問題，造成規(guī)劃實(shí)施性和可操作性差，不利于小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。全域規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下以行政邊界為規(guī)劃區(qū)界限并著重解決區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展問題的新型規(guī)劃類型[1]，為引導(dǎo)新時(shí)期城鄉(xiāng)互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而目前國(guó)內(nèi)的全域規(guī)劃實(shí)踐多集中于省、市、縣域?qū)用?，?duì)于即將成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)層面的理論研究和實(shí)踐探索尚不多見，這可能會(huì)削弱城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)新時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展的調(diào)控作用。因此，本文從長(zhǎng)軒嶺全域規(guī)劃實(shí)踐個(gè)案出發(fā)，嘗試性地總結(jié)了新時(shí)期小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的內(nèi)涵、創(chuàng)新理念、技術(shù)路線和內(nèi)容框架等，以期對(duì)相關(guān)規(guī)劃有所啟發(fā)和借鑒，進(jìn)而推動(dòng)新時(shí)期小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及城鎮(zhèn)化模式的有效轉(zhuǎn)變。

1 新時(shí)期小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的理論探討

1.1 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的內(nèi)涵解讀

新型城鎮(zhèn)化是更加強(qiáng)調(diào)民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量的嶄新城鎮(zhèn)化過程[2]。全域規(guī)劃正是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)界在新時(shí)期對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃理念進(jìn)行反思及創(chuàng)新的積極探索。因此，小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃應(yīng)全面融入新型城鎮(zhèn)化的理念和原則，積極應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展，將其作為推行新型城鎮(zhèn)化、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要城鄉(xiāng)規(guī)劃策略與手段。在此筆者提出，所謂新時(shí)期的小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃，是以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)，以全域范圍的發(fā)展資源空間優(yōu)化配置為基礎(chǔ)，以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)為目的，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低碳轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與高效發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化配套、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及制度改革和體制創(chuàng)新等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重點(diǎn)問題為主要內(nèi)容，涵蓋從規(guī)劃目標(biāo)到實(shí)現(xiàn)路徑的全方位設(shè)計(jì)。小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃具有以下特點(diǎn)：

（1）全域范圍的綜合性規(guī)劃

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃將全鎮(zhèn)作為一個(gè)整體來考慮資源的空間配置，通過各類發(fā)展要素在小城鎮(zhèn)全地域范圍內(nèi)的優(yōu)化重組，增強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系、引導(dǎo)城鄉(xiāng)均衡互動(dòng)發(fā)展。在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的空間資源配置，不僅涉及城鎮(zhèn)建設(shè)，還包括了鄉(xiāng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，即在全鎮(zhèn)的區(qū)域范圍內(nèi)綜合考慮發(fā)展與保護(hù)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村以及發(fā)展的時(shí)序和區(qū)域的協(xié)調(diào)[3]。

（2）有針對(duì)性的戰(zhàn)略型研究

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃作為一種全新的規(guī)劃類型，屬于戰(zhàn)略研究型規(guī)劃，應(yīng)更加突出對(duì)小城鎮(zhèn)未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域空間發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等做出全局性、方向性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的謀劃。同時(shí)全域規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮非法定規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃內(nèi)容可以有針對(duì)性的選擇和取舍，將規(guī)劃重點(diǎn)放在地方發(fā)展面臨主要問題的判斷和解決上，而非面面俱到。

（3）新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更加注重“以人為本”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，這對(duì)小城鎮(zhèn)未來的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位等提出了新要求。因此必須根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展實(shí)際，提出適應(yīng)新形勢(shì)的涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等方面的目標(biāo)框架和實(shí)施方案，以順應(yīng)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、解決地方發(fā)展實(shí)際問題。

（4）面向?qū)嵤┑摹靶袆?dòng)計(jì)劃”

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃是深蘊(yùn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的系統(tǒng)工程，必須將制訂長(zhǎng)期、總體、宏觀規(guī)劃目標(biāo)與分階段實(shí)施路徑有機(jī)結(jié)合起來，方能有序推動(dòng)小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一方面，應(yīng)將遠(yuǎn)期發(fā)展愿景在時(shí)間序列上進(jìn)行“縱向分解”，具體化為各個(gè)時(shí)期的分階段目標(biāo)，作為引導(dǎo)不同階段小城鎮(zhèn)發(fā)展的“行動(dòng)計(jì)劃”，解決不同時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的核心問題。另一方面，根據(jù)小城鎮(zhèn)內(nèi)部各地域的不同基礎(chǔ)條件和實(shí)施可能，將同時(shí)期的規(guī)劃目標(biāo)在地理空間上進(jìn)行“橫向劃分”，根據(jù)不同的項(xiàng)目分類和空間資源管理分區(qū)制訂差異化的規(guī)劃對(duì)策，找出各類開發(fā)項(xiàng)目和地域空間的特殊性，研究有針對(duì)性的實(shí)施方案。

1.2 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的理念創(chuàng)新

國(guó)內(nèi)外眾多城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐表明，不同的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展模式下，城鄉(xiāng)發(fā)展需求、表現(xiàn)特征與存在問題具有很大不同。城鄉(xiāng)規(guī)劃可以約束行為主體的行為，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，引導(dǎo)城鄉(xiāng)有序發(fā)展。因此，有必要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃理念進(jìn)行創(chuàng)新，探求新的規(guī)劃對(duì)策，以促進(jìn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力的快速提高，進(jìn)而推進(jìn)地方新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（1）規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)施路徑相結(jié)合

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制基本遵循“發(fā)展目標(biāo)確定——空間資源配置——配套設(shè)施支撐”的邏輯思路，主要是以規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向的“自上而下”的編制思路。但規(guī)劃的根本目的在于通過規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)解決地方發(fā)展面臨的主要問題。因此，全域規(guī)劃應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，在提出適合地方發(fā)展實(shí)際目標(biāo)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究具體的規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑，協(xié)調(diào)政府、開發(fā)商、公眾等各方利益，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面提出有針對(duì)性的實(shí)施對(duì)策建議，形成一條“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾自愿”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)施機(jī)制。將傳統(tǒng)的以規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向的“自上而下”的單向規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)劃實(shí)施為導(dǎo)向的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的雙向互動(dòng)式規(guī)劃模式。

（2）項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)策劃與傳統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實(shí)施過程中涉及政府、公眾、開發(fā)商等具有不同價(jià)值取向和利益訴求的多方利益群體。在此過程中，公眾及作為其代表的政府更加注重追求公共利益和社會(huì)福利的最大化，更傾向于關(guān)注民生、促進(jìn)公平的“公共政策”設(shè)計(jì)；而開發(fā)商作為“經(jīng)濟(jì)人”具有追求利潤(rùn)最大化的本能，更傾向于追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的項(xiàng)目策劃。政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)規(guī)劃更加注重前者，但由于缺少建設(shè)資金在實(shí)施過程中可能陷入被動(dòng)和消極；而開發(fā)商主導(dǎo)的規(guī)劃在追逐自身利益最大化的過程中經(jīng)常性地?fù)p害社會(huì)整體利益。這造成現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃模式難以在局部與整體、近期與遠(yuǎn)期之間找到利益平衡點(diǎn)。因此有必要將項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)策劃引入傳統(tǒng)規(guī)劃，謀求小城鎮(zhèn)整體利益與開發(fā)地塊局部利益的有機(jī)結(jié)合，正確處理長(zhǎng)期利益與眼前利益、直接效益與衍生效益、外延增長(zhǎng)與內(nèi)涵提高、經(jīng)濟(jì)效益與人本關(guān)懷的關(guān)系，進(jìn)而提升小城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)劃可實(shí)施性[4]。

（3）空間規(guī)劃與政策引導(dǎo)相結(jié)合

一方面，以人為本的空間資源優(yōu)化配置和集約利用是現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心?？臻g規(guī)劃依然是小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的主體內(nèi)容，但應(yīng)更注重人口、資源、環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鄉(xiāng)發(fā)展不同主體之間利益沖突的協(xié)調(diào)。另一方面，政策引導(dǎo)是保障空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，政策創(chuàng)新的空間表達(dá)和空間組織的政策配套成為新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點(diǎn)[5]。因此，新時(shí)期小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃既要注重土地利用和資源空間布局，對(duì)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、生態(tài)資源、基礎(chǔ)設(shè)施等重要發(fā)展資源做出空間規(guī)劃；又要強(qiáng)調(diào)制訂有針對(duì)性的規(guī)劃引導(dǎo)性政策和技術(shù)要求，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展愿景的實(shí)現(xiàn)。

1.3 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的技術(shù)路線

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃編制的技術(shù)路線可以歸納為 “兩條線、三步走”。

所謂兩條線：一條線是從新時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展需求出發(fā)，積極探索新時(shí)期的規(guī)劃理念創(chuàng)新與目標(biāo)框架建構(gòu)，確定規(guī)劃思路與基本內(nèi)容；另一條線是從小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的主要問題出發(fā)，研究本次規(guī)劃需要重點(diǎn)解決的問題，確定規(guī)劃重點(diǎn)，增強(qiáng)規(guī)劃針對(duì)性。

所謂三步走：第一步，為什么做？從新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)等的內(nèi)涵要求，及小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，論證本次規(guī)劃的必要性及需要重點(diǎn)把握的問題；第二步，怎么做？，根據(jù)新形勢(shì)的新要求及各城鎮(zhèn)的特殊性，探求本次規(guī)劃的總體思路、理念、目標(biāo)、策略等；第三步，怎么做好？在對(duì)國(guó)內(nèi)外規(guī)劃理論與實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，搭建規(guī)劃內(nèi)容基本框架，探索本次規(guī)劃的針對(duì)性與可實(shí)施性（圖1）。

圖1 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的技術(shù)框圖

表1 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的內(nèi)容框架

1.4 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃內(nèi)容的基本框架

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃主要包括戰(zhàn)略定位與產(chǎn)業(yè)策劃、空間發(fā)展規(guī)劃、支撐體系規(guī)劃、實(shí)施策略等主要內(nèi)容。其中：（1）戰(zhàn)略定位與產(chǎn)業(yè)策劃包括系統(tǒng)判斷小城鎮(zhèn)發(fā)展主要問題基礎(chǔ)上的發(fā)展定位與目標(biāo)確定、從頂層設(shè)計(jì)到運(yùn)營(yíng)管理的精細(xì)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。（2）空間發(fā)展規(guī)劃主要包括區(qū)域空間分區(qū)與發(fā)展策略、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)與總體布局、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃等。（3）支撐體系規(guī)劃主要包括針對(duì)地方特殊性的交通發(fā)展趨勢(shì)研究與發(fā)展策略、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化理念下的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置方案、公共安全與綜合防災(zāi)規(guī)劃，以及以生態(tài)功能分區(qū)與空間管制為核心的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。（4）實(shí)施策略主要包括分類、分級(jí)的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)發(fā)展建設(shè)策略、體現(xiàn)文化內(nèi)涵的特色人居環(huán)境塑造，以及相關(guān)制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新建議等（表1）。

2 長(zhǎng)軒嶺全域規(guī)劃的創(chuàng)新內(nèi)容

長(zhǎng)軒嶺街道位于武漢市北郊，國(guó)土面積211km2，全街森林覆蓋率達(dá)69.9%；境內(nèi)水資源品質(zhì)優(yōu)良，為區(qū)域性水源。長(zhǎng)軒嶺生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)突出，但由于目前主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一（觀光旅游為主），尚處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化初級(jí)階段，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力弱、本地大量勞動(dòng)力外流等問題。

2.1 有針對(duì)性的差異化發(fā)展策略

有針對(duì)性的發(fā)展策略是保障規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。針對(duì)長(zhǎng)軒嶺的特點(diǎn)，在對(duì)全街道作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃的同時(shí)，規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部不同區(qū)域發(fā)展策略的差異性，自始至終貫徹“針對(duì)性、差異化”的思想。

從整體來看，長(zhǎng)軒嶺的空間發(fā)展特征表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，呈現(xiàn)特征迥異的東西兩大片區(qū)——東部人口密集區(qū)和西部生態(tài)資源集中區(qū)。①東部人口密集區(qū)，指街道東部沿黃土公路和灄水河片區(qū)，土地肥沃、地形平坦、交通條件便利、村鎮(zhèn)居民點(diǎn)相對(duì)密集的片區(qū)。長(zhǎng)軒嶺鎮(zhèn)區(qū)及全域的絕大多數(shù)農(nóng)田集中位于此片區(qū)。②西部生態(tài)資源集中區(qū)，指街道西部的低山丘陵片區(qū)。生態(tài)環(huán)境良好但受到自然地形的限制，村鎮(zhèn)居民點(diǎn)分布更為稀松，全域絕大多數(shù)林地、景區(qū)集中位于此片區(qū)。基于此，規(guī)劃將長(zhǎng)軒嶺街道劃分為兩大空間發(fā)展片區(qū)（東部拓展發(fā)展片區(qū)和西部保護(hù)發(fā)展片區(qū)），從人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通組織、村鎮(zhèn)建設(shè)等制定不同的發(fā)展策略，統(tǒng)籌處理發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的問題。

（1）東部拓展發(fā)展片區(qū)。該片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好、生態(tài)敏感性弱，規(guī)劃作為人口、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)要素的“導(dǎo)入?yún)^(qū)”，著重引導(dǎo)各社會(huì)要素的集聚，是村鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，強(qiáng)調(diào)地區(qū)功能的完善，體現(xiàn)多元、活力的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)形象，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)特產(chǎn)品加工業(yè)、市場(chǎng)貿(mào)易等推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)該片區(qū)道路性質(zhì)以對(duì)外交通為主，重點(diǎn)體現(xiàn)交通組織的高效和便捷，道路設(shè)計(jì)等級(jí)較高、行車速度較快，是一種“快速通過、快速到達(dá)”的交通組織方式，強(qiáng)調(diào)人流、物流的快速聯(lián)系。

（2）西部保護(hù)發(fā)展片區(qū)。該片區(qū)發(fā)展條件一般、生態(tài)敏感性強(qiáng)，規(guī)劃作為人口“導(dǎo)出區(qū)”，通過功能置換和人口遷出等手段，強(qiáng)調(diào)生態(tài)資源的保護(hù)與修復(fù)，強(qiáng)化生態(tài)小城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源特色，通過發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生、生態(tài)旅游等推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)將該地區(qū)視為一個(gè)“大景區(qū)”。其道路性質(zhì)以旅游性和村鎮(zhèn)內(nèi)部交通為主，重點(diǎn)體現(xiàn)特色化、生態(tài)化、景觀化，是一種“通而不暢”的交通組織方式，強(qiáng)調(diào)游客的自身體驗(yàn)。依托旅游型道路建立生態(tài)型休閑體驗(yàn)步道與自行車道，串聯(lián)起各個(gè)景點(diǎn)，形成富于變化又親切宜人的慢行交通系統(tǒng)。規(guī)劃在東西兩個(gè)片區(qū)交匯處設(shè)置交通換乘樞紐，游客乘坐旅游大巴、公交專線或私家車等快速到達(dá)長(zhǎng)軒嶺（東部片區(qū)）后，到交通換乘樞紐換乘游覽車、自行車或者直接步行進(jìn)入各個(gè)景點(diǎn)

圖2 長(zhǎng)軒嶺空間發(fā)展規(guī)劃圖

圖3 基于項(xiàng)目策劃的長(zhǎng)軒嶺產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃圖

（西部片區(qū)），體現(xiàn)低碳、綠色的交通組織方式（圖2）。

2.2 基于項(xiàng)目策劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

以項(xiàng)目策劃為核心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)新是長(zhǎng)軒嶺全域規(guī)劃的一個(gè)重要特色，也是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必要手段。

經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后是造成目前長(zhǎng)軒嶺綜合競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力不強(qiáng)、大量勞動(dòng)力外遷、村鎮(zhèn)建設(shè)水平不高的重要原因，而實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就是制訂科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，解決該地區(qū)“做什么、為什么、怎么做”3個(gè)問題。同時(shí)對(duì)于長(zhǎng)軒嶺這種欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)來說，外部資本投入是推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的主導(dǎo)力量。因此有必要在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中引入新的思想——項(xiàng)目策劃，通過具有足夠吸引力的策劃項(xiàng)目來引入外來資本的投入，推動(dòng)地方發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于此，長(zhǎng)軒嶺全域規(guī)劃從當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況出發(fā)，充分考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)長(zhǎng)軒嶺的產(chǎn)業(yè)框架、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)策略等作出了系統(tǒng)、科學(xué)計(jì)劃，并詳細(xì)制訂了項(xiàng)目發(fā)掘、論證、包裝、推介、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)全過程的一攬子計(jì)劃（圖3）。

圖4 長(zhǎng)軒嶺村莊集聚建設(shè)規(guī)劃圖

2.3 面向?qū)嵤┑拇迩f集聚建設(shè)方案

一方面，城鎮(zhèn)受到城市規(guī)劃的有效調(diào)控，土地利用相對(duì)集約；而農(nóng)村地區(qū)由于長(zhǎng)期缺少規(guī)劃引導(dǎo)，土地利用基本處于自發(fā)狀態(tài)，造成土地利用粗放、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施難以經(jīng)濟(jì)有效配置等消極后果。另一方面，在土地政策日益收緊下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增量極其有限；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來說，建設(shè)用地增量指標(biāo)遠(yuǎn)不能符合實(shí)際的發(fā)展需要。因此，要想滿足城鎮(zhèn)的空間拓展需要，必須通過村莊集聚建設(shè)優(yōu)化存量土地資源配置，推進(jìn)“不以犧牲耕地和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)”的新型城鎮(zhèn)化。但必須在論證村莊集聚建設(shè)可能性的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)判斷需要解決的難題，進(jìn)而提出切實(shí)有效的實(shí)施方案。

根據(jù)深入的實(shí)地調(diào)查，目前長(zhǎng)軒嶺各自然村灣分布比較分散，青壯年勞動(dòng)力多外出務(wù)工，村內(nèi)多為留守老人、兒童，實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口不多，村莊集中建設(shè)中耕作半徑的因素影響不大。且各村灣之間居民較為熟悉，老百姓對(duì)異地搬遷并不排斥。同時(shí)，村莊集聚后可增加“人氣”，增強(qiáng)老年人之間的交往；也便于管理、保證居住安全；并有利于集中配置公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，方便居民就醫(yī)、上學(xué)、出行等。但目前老百姓最大的憂慮是今后生存保障問題，特別是老年人養(yǎng)老問題。因此判斷，若通過產(chǎn)業(yè)支撐及相關(guān)政策扶持等手段解決好百姓的生存保障問題，長(zhǎng)軒嶺村民較易接受村莊集聚。

為此，規(guī)劃首先根據(jù)各個(gè)村莊的特點(diǎn)及發(fā)展?jié)摿Γ珠T分類、因地制宜地確定了村莊遷并整合方案（圖4）。進(jìn)而結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)保留村莊進(jìn)行發(fā)展定位，通過提供足量就業(yè)崗位吸引人口適當(dāng)集聚。規(guī)劃將長(zhǎng)軒嶺村莊分為以下幾類：（1）集中建設(shè)型，通過土地流轉(zhuǎn)等推進(jìn)集中居住，建成中心村；（2）傳統(tǒng)村落保護(hù)型，在整體保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)和整治，統(tǒng)籌處理村莊保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系；（3）就地改建型，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目策劃，作為鄉(xiāng)村旅游的服務(wù)平臺(tái)；（4）異地遷建型，遷建后的村落進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或耕地修復(fù)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為城鎮(zhèn)建設(shè)和旅游開發(fā)提供拓展空間。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃將村莊進(jìn)一步劃分為旅游帶動(dòng)型、糧食作物種植帶動(dòng)型、經(jīng)濟(jì)作物種植帶動(dòng)型、水產(chǎn)養(yǎng)殖帶動(dòng)型、食材交易及農(nóng)產(chǎn)品加工帶動(dòng)型等不同職能，期望通過主導(dǎo)發(fā)展項(xiàng)目的確定為村民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而確定了不同類型村莊的開發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)村莊集聚建設(shè)的順利實(shí)施。

2.4 生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的空間管制規(guī)劃

圖5 長(zhǎng)軒嶺村莊職能規(guī)劃圖

圖6 長(zhǎng)軒嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃圖

一方面，優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境是長(zhǎng)軒嶺生存發(fā)展、面向未來的基本條件，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與維育可以強(qiáng)化長(zhǎng)軒嶺的“比較優(yōu)勢(shì)”，增強(qiáng)長(zhǎng)軒嶺的吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力和“附加價(jià)值”；另一方面，新型城鎮(zhèn)化和“兩型社會(huì)”建設(shè)也要求長(zhǎng)軒嶺發(fā)展必須遵循生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以保持長(zhǎng)軒嶺環(huán)境資源獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為前提，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方發(fā)展高度融合起來。

因此，長(zhǎng)軒嶺全域規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、村鎮(zhèn)空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均重點(diǎn)體現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先”原則，對(duì)各類發(fā)展資源做出全域性的統(tǒng)籌規(guī)劃和具體安排，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合并具體“落地”。規(guī)劃綜合考慮地形地質(zhì)條件、資源生態(tài)分布特征、規(guī)劃發(fā)展需求等，把長(zhǎng)軒嶺分為生態(tài)林維育生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)田保護(hù)生態(tài)功能區(qū)、風(fēng)景旅游生態(tài)功能區(qū)、礦山修復(fù)生態(tài)功能區(qū)、水源保育生態(tài)功能區(qū)5類生態(tài)功能分區(qū)（表2），并提出相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和發(fā)展控制要求（圖5，圖6）。

表2 長(zhǎng)軒嶺生態(tài)功能區(qū)分區(qū)與管制對(duì)策

3 結(jié)語

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的規(guī)劃創(chuàng)新，長(zhǎng)軒嶺全域規(guī)劃根據(jù)長(zhǎng)軒嶺街道的具體情況和發(fā)展要求做了一些初步探索，如有針對(duì)性的差異化發(fā)展策略、基于項(xiàng)目策劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、面向?qū)嵤┑拇迩f集聚建設(shè)方案、生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的空間管制規(guī)劃等。希望這些探索能對(duì)新時(shí)期的小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)提供有益借鑒，進(jìn)而引發(fā)更廣泛的討論。當(dāng)然，這種全新規(guī)劃類型的技術(shù)和方法需要在今后的實(shí)踐中不斷探索和完善。

（本文是對(duì)筆者主持的《武漢市長(zhǎng)軒嶺街道空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的實(shí)踐總結(jié)和理論思考，項(xiàng)目組其他主要成員有林劍放教授（產(chǎn)業(yè)策劃負(fù)責(zé)人）、孔梅、方龍、姚華俊、顧雅群等，在此一并致謝。）

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