新型城鎮(zhèn)化背景下上海新市鎮(zhèn)發(fā)展策略思考

陳 琳

黨的“十八大”召開(kāi)后，“新型城鎮(zhèn)化”成為主導(dǎo)今后若干年中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要關(guān)鍵詞。隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上進(jìn)一步指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。在今年6月份，國(guó)務(wù)院正式向全國(guó)人大提交《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》，針對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化當(dāng)前面臨的五大問(wèn)題，提出促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的四大戰(zhàn)略重點(diǎn)?？梢?jiàn)在國(guó)家戰(zhàn)略層面，新型城鎮(zhèn)化命題的立意是要通過(guò)與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的交互作用，從而規(guī)避既有城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑所暴露出的突出問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障 。

上海，作為擁有2 400萬(wàn)人口的特大型城市，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近90%，是中國(guó)城鎮(zhèn)人口最多、城鎮(zhèn)化水平最高的城市之一。在經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程后，近年來(lái)上海步入“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的攻堅(jiān)時(shí)期。新市鎮(zhèn)作為大都市空間體系中最基本的空間單元，其發(fā)展也面臨諸多新的挑戰(zhàn)。積極思考和探索新型城鎮(zhèn)化背景下上海新市鎮(zhèn)的發(fā)展導(dǎo)向，對(duì)于促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型、優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化郊區(qū)功能、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展具有重要意義。

1 上海城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程回顧

自1958年上海行政區(qū)劃調(diào)整后，郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)歷了從衛(wèi)星城到新城的發(fā)展歷程，始終堅(jiān)持著“實(shí)現(xiàn)中心城功能優(yōu)化和有機(jī)疏散、沿區(qū)域性交通軸線培育城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)、促進(jìn)形成多中心的城鎮(zhèn)體系”的基本目標(biāo)，成就了今天上海大都市的空間體系格局。

早在1959年《關(guān)于上海城市總體規(guī)劃的初步意見(jiàn)》中，就明確了大力發(fā)展衛(wèi)星城的建設(shè)方針。此后結(jié)合郊區(qū)工業(yè)區(qū)發(fā)展，規(guī)劃衛(wèi)星城鎮(zhèn)，相繼規(guī)劃建設(shè)了閔行、吳涇、嘉定、安亭、松江等5個(gè)衛(wèi)星城和一批近郊工業(yè)區(qū)。1970年代又進(jìn)一步建設(shè)金山、寶山兩個(gè)工業(yè)衛(wèi)星城，使上海城市結(jié)構(gòu)從單一中心的城市向以中心城區(qū)為主體、近郊工業(yè)區(qū)和遠(yuǎn)郊衛(wèi)星城鎮(zhèn)相對(duì)獨(dú)立又有機(jī)聯(lián)系的群體組合城市轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放以后，在1986年的《上海市城市總體規(guī)劃方案》中，提出了建設(shè)和改造中心城，充實(shí)和發(fā)展衛(wèi)星城的基本思想，明確了上海構(gòu)建“中心城—衛(wèi)星城—郊縣小城鎮(zhèn)—農(nóng)村集鎮(zhèn)”4個(gè)層次組成的城鎮(zhèn)體系。與此同時(shí)，市級(jí)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)有力地推動(dòng)了郊區(qū)縣城的發(fā)展，為后來(lái)上海郊區(qū)新城布局打下了良好的基礎(chǔ)。2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海城市總體規(guī)劃（1999—2020年）》進(jìn)一步明確全市“多軸、多層、多核”的市域空間布局結(jié)構(gòu)，建立“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”的4級(jí)城鎮(zhèn)體系及中心村5個(gè)層次。此后，在2003年《上海市城市近期建設(shè)規(guī)劃（2003—2007）》中以“三個(gè)集中”思想為指導(dǎo)，首次提出要把建設(shè)重點(diǎn)從中心城轉(zhuǎn)向郊區(qū)，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，進(jìn)一步提高郊區(qū)城市化水平，為建設(shè)中心城和郊區(qū)城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的上海大都市奠定基礎(chǔ)。

在城市總體規(guī)劃實(shí)施的十余年間，“十五”時(shí)期為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)郊區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，上海市政府正式啟動(dòng)了“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)，探索郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的新路徑，這也被視為上海實(shí)施郊區(qū)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全新起點(diǎn)?！笆晃濉逼陂g，在總結(jié)“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海在2006年的新一輪近期建設(shè)規(guī)劃中提出構(gòu)建“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的要求，城市發(fā)展重心進(jìn)一步從中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城、新城、新市鎮(zhèn)和中心村的體系格局進(jìn)一步得以清晰。“十二五”伊始，上海結(jié)合城市轉(zhuǎn)型的大背景，提出新城作為支撐上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略空間，是上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、探索新型城市化道路的重要載體，是實(shí)踐世博理念、放大世博效應(yīng)的重要抓手，是加強(qiáng)與長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、共同打造世界級(jí)城市群的重要途徑。市政府相繼落實(shí)了加快新城發(fā)展的主要任務(wù)和政策措施，著重在加快新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐以及推進(jìn)用地政策向新城建設(shè)傾斜等。

圖1 上海市域人口超過(guò)20萬(wàn)的城鎮(zhèn)分布

2 上海新市鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)發(fā)展，郊區(qū)城鎮(zhèn)已經(jīng)成為上海大都市不可分割的組成部分。隨著基礎(chǔ)設(shè)施完善和功能性項(xiàng)目的布局建設(shè)，上海郊區(qū)城鎮(zhèn)已日益成為疏解中心城人口與功能、支撐郊區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)與銜接長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展的重要功能載體。特別是上海新市鎮(zhèn)，作為大都市的基本空間單元，在集聚人口規(guī)模、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上已取得一定成就，已成為上海城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的主要空間載體之一。

面對(duì)中央提出“新型城鎮(zhèn)化”和生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，上海要肩負(fù)起科學(xué)發(fā)展先行者和改革開(kāi)放排頭兵的歷史責(zé)任，必須要探索一條新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的示范之路。而從現(xiàn)實(shí)發(fā)展格局來(lái)看，在中心城強(qiáng)調(diào)功能提升和新城注重設(shè)施完善的建設(shè)導(dǎo)向下，目前上海新市鎮(zhèn)建設(shè)仍然面臨著諸多發(fā)展瓶頸，值得關(guān)注。

2.1 城鎮(zhèn)發(fā)展差異化特征尚未得到重視

上海 90余個(gè)鎮(zhèn)級(jí)行政單位，由于交通條件、資源稟賦、地理區(qū)位、歷史文化的差異性，城鎮(zhèn)發(fā)展也呈現(xiàn)出多種類型。如上海中心城周邊地區(qū)的新市鎮(zhèn)受城市輻射影響作用明顯，過(guò)去10多年人口增長(zhǎng)較為迅速，甚至超過(guò)了部分新城。如2010年川沙鎮(zhèn)、梅隴鎮(zhèn)人口超過(guò)30萬(wàn)人，同期，臨港新城、金山新城人口僅約20萬(wàn)人。反之，遠(yuǎn)郊區(qū)位條件較差的新市鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)就相對(duì)緩慢（圖1）。再者，從交通區(qū)位來(lái)看，交通線路對(duì)于帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展具有重要作用，受交通網(wǎng)絡(luò)格局的影響，位于上海市域滬寧、滬杭路網(wǎng)軸線上的新市鎮(zhèn)發(fā)展較為快速，如江橋鎮(zhèn)、七寶鎮(zhèn)、九亭鎮(zhèn)、亭林鎮(zhèn)等。此外，朱家角鎮(zhèn)、楓涇鎮(zhèn)等水鄉(xiāng)風(fēng)貌典型的城鎮(zhèn)，佘山鎮(zhèn)、陳家鎮(zhèn)等生態(tài)自然環(huán)境優(yōu)越的城鎮(zhèn)，浦江鎮(zhèn)、安亭鎮(zhèn)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)特色顯著的城鎮(zhèn)也逐漸彰顯出各自的發(fā)展特色（圖2）。

但在既有的各類規(guī)劃中，其政策的設(shè)計(jì)和規(guī)劃的導(dǎo)向往往更加強(qiáng)調(diào)整體步調(diào)的一致與規(guī)范化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而忽略了各新市鎮(zhèn)因區(qū)位、資源等多要素影響而呈現(xiàn)出的差異化特征。例如在浦江鎮(zhèn)這樣的近郊新市鎮(zhèn)，作為全市重要的人口導(dǎo)入地區(qū)，目前仍然按照既有的鎮(zhèn)級(jí)行政架構(gòu)設(shè)置各類行政管理人員，從而導(dǎo)致公共資源配置與社會(huì)實(shí)際發(fā)展需求難以匹配，有可能為各類社會(huì)矛盾沖突埋下了誘因。

2.2 人口結(jié)構(gòu)仍不適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的要求

人口結(jié)構(gòu)是反映一個(gè)地區(qū)或城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)志。從現(xiàn)狀上海郊區(qū)城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)格局來(lái)看，主要呈現(xiàn)出兩個(gè)重要特征。一是外來(lái)人口始終作為郊區(qū)新市鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?000年至2010年，上海新市鎮(zhèn)常住人口從1 083.8萬(wàn)人增長(zhǎng)至1 778.9萬(wàn)人，新增常住人口695萬(wàn)人，其中外來(lái)人口為521萬(wàn)人，占新增常住人口的75%；二是從業(yè)人員受教育水平較低。2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海郊區(qū)城鎮(zhèn)常住人口中大專以上學(xué)歷人口比重僅為22%，遠(yuǎn)低于中心城區(qū)和新城（圖3，圖4）。

上述人口結(jié)構(gòu)特征充分反映出上海郊區(qū)新市鎮(zhèn)仍處于投資驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段，大量低層次的外來(lái)常住人口成為新市鎮(zhèn)人口的重要組成部分。但是產(chǎn)業(yè)的粗放發(fā)展和社會(huì)保障體系的缺位使得這部分人群的社會(huì)依附度和市民化程度不高，更多呈現(xiàn)出一種不穩(wěn)定的流動(dòng)性，客觀上影響到整體城鎮(zhèn)化的健康程度。

圖2a） 上海特色城鎮(zhèn)——安亭鎮(zhèn)

圖2b） 上海特色城鎮(zhèn)——朱家角鎮(zhèn)

2.3 土地資源仍未實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用

土地資源是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。上海的郊區(qū)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化的典型特征，在此發(fā)展過(guò)程中，暴露出兩方面的突出問(wèn)題。一是用地拓展過(guò)快，尤其是工業(yè)用地和居住用地的增幅較高。2006年至2010年上海郊區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)用地增長(zhǎng)為280.5km2，漲幅達(dá)14%，新增建設(shè)用地中，工業(yè)用地和居住用地各占20%（圖5）；二是土地使用過(guò)于分散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年郊區(qū)集中建設(shè)區(qū)外的土地面積達(dá)869km2，其中農(nóng)村宅基地占比高達(dá)47%，工業(yè)用地約占20%。

郊區(qū)土地資源的提前過(guò)渡消耗，一方面威脅和影響到了全市基本生態(tài)安全底線，另一方面也制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力和可持續(xù)性。從而將土地二次開(kāi)發(fā)進(jìn)程大大提前，也迫使上海不得不開(kāi)始考慮存量建設(shè)用地的減量化問(wèn)題。這些都在客觀上提高了未來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的隱性成本。

圖3 上海市大專以上人口比重分布（2010年）

2.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效有待進(jìn)一步提高

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?。在投資驅(qū)動(dòng)的路徑依賴下，上海新市鎮(zhèn)普遍處于快速粗放的工業(yè)化發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)能級(jí)有待提升。目前，金山區(qū)、奉賢區(qū)、嘉定區(qū)、松江區(qū)的新市鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)占比平均超過(guò)60%，產(chǎn)業(yè)體系基本以制造業(yè)為主。而鄰近中心城的寶山區(qū)和閔行區(qū)的新市鎮(zhèn)已經(jīng)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型特征，第二產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比平均值為50%左右。此外，從用地結(jié)構(gòu)來(lái)看，工業(yè)用地在上海郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的比重也已超過(guò)了50%。但從工業(yè)用地單位產(chǎn)出來(lái)看，2011年郊區(qū)新市鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)績(jī)效為19.6萬(wàn)元/km2，遠(yuǎn)低于同期全市工業(yè)園區(qū)單位用地產(chǎn)出62.6億元/ km2的平均水平。

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展有賴于新型工業(yè)化和信息化的共同推動(dòng)。反觀上海新市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大量規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊，乃至規(guī)劃集建區(qū)以外的零散工業(yè)用地成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要空間載體。如何突破既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁乏力，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)績(jī)效低水平發(fā)展的不利格局，建立良性的產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，是上海新市鎮(zhèn)亟待破解的重要命題。

圖4 上海市藍(lán)領(lǐng)人口比重分布（2010年）

2.5 公共服務(wù)設(shè)施配套相對(duì)滯后

公共服務(wù)設(shè)施是城鎮(zhèn)發(fā)展的重要保障。長(zhǎng)期以來(lái)，大量?jī)?yōu)質(zhì)公共資源集中在中心城，上海郊區(qū)整體公共服務(wù)設(shè)施配套水平相對(duì)滯后。總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，隨著城市建設(shè)中心逐漸向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，新城建設(shè)成為市級(jí)發(fā)展的熱點(diǎn)，一批教育、醫(yī)療、文化設(shè)施近年來(lái)開(kāi)始向新城集聚。但在此大背景下，各新市鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施配置不足和建設(shè)滯后問(wèn)題仍很嚴(yán)重，一是目前大部分新市鎮(zhèn)按照人口規(guī)模配置的文、教、體、衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)設(shè)施，由于建設(shè)周期和開(kāi)發(fā)主體等諸多因素，導(dǎo)致必備性的公共服務(wù)設(shè)施水平與中心城區(qū)存在較大差距；二是許多新市鎮(zhèn)所轄的鄉(xiāng)村地區(qū)的日常生活、就醫(yī)等最基本的社會(huì)事業(yè)配置仍顯薄弱。上述問(wèn)題反映在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，往往只能依托就近的中心城或新城的公共資源，從而在空間布局上形成諸多“盲點(diǎn)”。這在很大程度上弱化了新市鎮(zhèn)在市域?qū)用鎸?duì)于人口和功能的吸引力。

圖5 2006—2020年上海郊區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模

2.6 環(huán)境風(fēng)貌品質(zhì)特色未得到充分彰顯

環(huán)境品質(zhì)和特色是體現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展水平的要素。上海地處江南水鄉(xiāng)地區(qū)，郊區(qū)城鎮(zhèn)具有優(yōu)于中心城的資源和環(huán)境特質(zhì)，但在發(fā)展過(guò)程中仍暴露出一些突出問(wèn)題。一是城鎮(zhèn)景觀特色尚不明顯，除了“一城九鎮(zhèn)”中的試點(diǎn)鎮(zhèn)及歷史文化名鎮(zhèn)之外，大部分新市鎮(zhèn)的建筑風(fēng)貌和環(huán)境設(shè)計(jì)缺乏特色和吸引力，無(wú)法反映各自獨(dú)有的地脈肌理和文脈底蘊(yùn)。二是既有的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)未得到充分挖掘，新市鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)仍然強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地的快速拓展，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的重視程度和生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)利用水平不高。三是環(huán)境品質(zhì)亟待提升，目前上海郊區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平相對(duì)不高，環(huán)境整治工作仍顯薄弱。

3 新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下的上海新市鎮(zhèn)發(fā)展策略

按照國(guó)家戰(zhàn)略要求，上海承載著率先轉(zhuǎn)型的歷史責(zé)任，亟待構(gòu)筑一個(gè)與國(guó)際大都市發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)布局、人口布局和城鎮(zhèn)布局相匹配的空間體系，加速形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)新格局。從而在一個(gè)合理的城市空間框架中更好地發(fā)揮服務(wù)長(zhǎng)三角和服務(wù)國(guó)際的作用，實(shí)現(xiàn)自身能級(jí)提升，進(jìn)而引領(lǐng)長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群代表國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)。

3.1 總體思路

上海新市鎮(zhèn)建設(shè)的總體思路是把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的道路。其發(fā)展內(nèi)涵主要強(qiáng)調(diào)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從偏重土地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，走資源節(jié)約、環(huán)境友好之路；從城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)村居民在生活方式、居住環(huán)境上享受與城市居民均等的待遇；從粗放擴(kuò)張向集約低碳轉(zhuǎn)變，使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。具體來(lái)說(shuō)，有以下四方面的基本原則：

3.1.1 以提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量為根本宗旨

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，在于改善民生、提高人的生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。上海已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的中后期，需要更多地關(guān)注城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，主要是提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)；集約利用土地資源，提高單位土地績(jī)效；改善城鎮(zhèn)環(huán)境和服務(wù)水平，提升城鎮(zhèn)人民生活質(zhì)量。

3.1.2 把生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程

十八大提出把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，就是把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，把城市化、工業(yè)化與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)。新市鎮(zhèn)既擁有城鎮(zhèn)功能，又擁有大量生態(tài)農(nóng)業(yè)空間。未來(lái)的發(fā)展要使其具備高效率的城市功能，在城鎮(zhèn)化與生態(tài)建設(shè)中找到平衡點(diǎn)。

3.1.3 促進(jìn)全面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，堅(jiān)決貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，實(shí)行以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.4 完善國(guó)際大都市城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系

上海已經(jīng)到了不改革創(chuàng)新就沒(méi)有出路的關(guān)鍵時(shí)期，要始終在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略中尋找自身發(fā)展的突破口。上海未來(lái)的城市發(fā)展目標(biāo)是在堅(jiān)持“四個(gè)中心”和國(guó)際化大都市建設(shè)的基礎(chǔ)上，成為引領(lǐng)世界級(jí)城市群發(fā)展、具有全球資源配置能力和重要國(guó)際影響力的世界級(jí)城市。新市鎮(zhèn)將成為上海都市城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系的重要組成部分，承擔(dān)更為重要的戰(zhàn)略責(zé)任。

3.2 發(fā)展策略

遵循上述發(fā)展思路，上海新市鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)文明、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，著重在分類推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升城鎮(zhèn)宜居水平、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約利用土地等5個(gè)方面進(jìn)行策略探索。

3.2.1 分類推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

隨著上海世界城市能級(jí)日益提升、中心城功能向外疏解，以及長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)由虾５钠惹行圆粩嗉訌?qiáng)，客觀上為下一步城鎮(zhèn)功能差異化提供了良好的環(huán)境。未來(lái)上海郊區(qū)城鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合上海市總體發(fā)展戰(zhàn)略要求，以及各城鎮(zhèn)不同的地理區(qū)位、交通條件、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資源稟賦、歷史文化等，制定符合城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際的分類指導(dǎo)意見(jiàn)。列舉部分類型城鎮(zhèn)分類指導(dǎo)思想如下：

綜合型城鎮(zhèn)，將位于城市發(fā)展主要軸線和區(qū)域發(fā)展重要節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)定為綜合型城鎮(zhèn)，著重強(qiáng)化城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能和對(duì)于地區(qū)的帶動(dòng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、居住和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

旅游型城鎮(zhèn)，充分發(fā)掘市域內(nèi)文化、生態(tài)、游憩等旅游資源較好的特色城鎮(zhèn)，加強(qiáng)保護(hù)和利用，完善相應(yīng)的旅游服務(wù)功能和配套設(shè)施，提升城鎮(zhèn)的環(huán)境品質(zhì)和吸引力。

生態(tài)型城鎮(zhèn)，把靠近濱海地區(qū)、郊野公園、生態(tài)保護(hù)區(qū)，以及基本農(nóng)田規(guī)模較大的城鎮(zhèn)，定位為生態(tài)型城鎮(zhèn)，著重打造其生態(tài)功能，完善相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和配套設(shè)施，突出郊區(qū)城鎮(zhèn)的生態(tài)宜居特色。

產(chǎn)業(yè)型城鎮(zhèn)，將擁有市級(jí)、區(qū)級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所在地的城鎮(zhèn)，發(fā)展為產(chǎn)業(yè)型城鎮(zhèn)，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，在城市規(guī)模、人口導(dǎo)入和設(shè)施配置等方面應(yīng)充分考慮為產(chǎn)業(yè)服務(wù)的職能。

3.2.2 提升城鎮(zhèn)宜居水平

上海郊區(qū)將成為人口導(dǎo)入的“蓄水池”，新市鎮(zhèn)應(yīng)該成為吸引人口集聚的重要空間。公共服務(wù)設(shè)施是新市鎮(zhèn)發(fā)展的普遍瓶頸，也是未來(lái)新市鎮(zhèn)功能提升的關(guān)鍵。優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)設(shè)施配和高品質(zhì)的居住環(huán)境建設(shè)，是吸引人口向郊區(qū)集聚的重要舉措。因此，在新型城鎮(zhèn)化的導(dǎo)向下，未來(lái)新市鎮(zhèn)建設(shè)要突出“公共服務(wù)均等化”戰(zhàn)略，按照現(xiàn)代化城市要求配置新市鎮(zhèn)公共服務(wù)資源，進(jìn)一步加大公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)力度，確保基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、文化、體育等社會(huì)事業(yè)資源在鎮(zhèn)域內(nèi)合理布局，與人口分布相匹配，進(jìn)一步提高新市鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平。同時(shí)，應(yīng)積極鼓勵(lì)新市鎮(zhèn)提高城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境設(shè)計(jì)水平和城鎮(zhèn)綜合管理能力，結(jié)合各新市鎮(zhèn)的歷史文化、資源特質(zhì)和功能定位，形成若干環(huán)境優(yōu)美、景觀獨(dú)特的郊區(qū)精品小鎮(zhèn)，提高新市鎮(zhèn)的居住品質(zhì)和魅力，進(jìn)而在長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群中發(fā)揮特色職能。

3.2.3 注重優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。目前上海郊區(qū)仍處于工業(yè)化階段，今后一定時(shí)期還需要工業(yè)發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，一定規(guī)模的工業(yè)及其用地將是城鎮(zhèn)發(fā)展的有力保障。但未來(lái)上海應(yīng)當(dāng)注重通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升城鎮(zhèn)的人口素質(zhì)，引導(dǎo)人口合理分布。一是在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的城鎮(zhèn)，預(yù)留充足的產(chǎn)業(yè)用地，鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)城鎮(zhèn)集聚，促進(jìn)產(chǎn)城融合，吸引高素質(zhì)人才落戶；二是積極鼓勵(lì)發(fā)展與制造業(yè)相關(guān)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生活服務(wù)業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)，提升第三產(chǎn)業(yè)在郊區(qū)城鎮(zhèn)中的比重，進(jìn)而優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)；三是突出郊區(qū)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色，通過(guò)科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)和教育，提高農(nóng)民的知識(shí)水平，提升人口整體素質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)代都市人的需求，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。

3.2.4 突出生態(tài)環(huán)境建設(shè)

郊區(qū)城鎮(zhèn)具有區(qū)別于市區(qū)的良好生態(tài)特質(zhì)，在當(dāng)前資源緊約束的前提下，必須盡可能保護(hù)城鎮(zhèn)內(nèi)部具有區(qū)域生態(tài)價(jià)值的綠化、基本農(nóng)田、林地、水源地、自然河網(wǎng)等資源，使新市鎮(zhèn)成為生態(tài)宜居、環(huán)境優(yōu)美的地區(qū)。重點(diǎn)是結(jié)合全市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建和基本農(nóng)田保護(hù)要求，以郊野公園建設(shè)為重要抓手，推進(jìn)新市鎮(zhèn)周邊結(jié)構(gòu)性綠色開(kāi)放空間的建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。把生態(tài)文明融入新市鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程，保留一定的基本農(nóng)田作為永久生態(tài)空間，通過(guò)綠帶、水系等生態(tài)廊道建設(shè)，將各新市鎮(zhèn)的生態(tài)系統(tǒng)與市域“環(huán)、廊、區(qū)、源”的生態(tài)體系相銜接，維護(hù)城市生態(tài)安全的重要版底。

3.2.5 節(jié)約集約利用土地

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，反對(duì)土地浪費(fèi)是一大關(guān)鍵。上海正面臨著資源緊約束的發(fā)展瓶頸，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行，郊區(qū)新市鎮(zhèn)過(guò)去粗放式的發(fā)展模式將不可持續(xù)，未來(lái)上海的新市鎮(zhèn)建設(shè)以節(jié)約集約利用土地為宗旨，以提高城鎮(zhèn)品質(zhì)和承載力為目標(biāo)，通過(guò)新市鎮(zhèn)層面的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，引導(dǎo)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的高效合理利用，通過(guò)郊野單元規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，逐漸促進(jìn)集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地和農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地的有序更新和削減。在保障一定時(shí)期內(nèi)新市鎮(zhèn)發(fā)展的必要空間的同時(shí)，加強(qiáng)鎮(zhèn)域生態(tài)空間維護(hù)和整理，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局。

4 結(jié)語(yǔ)

上海新市鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑、促進(jìn)大都市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義，這也將成為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。因此，近年來(lái)，上海規(guī)劃和國(guó)土資源管理部門圍繞全市新市鎮(zhèn)發(fā)展，積極探索適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的規(guī)劃編制和管理手段，也是希望能夠進(jìn)一步推進(jìn)新市鎮(zhèn)建設(shè)、破解發(fā)展瓶頸、優(yōu)化城市空間布局、推動(dòng)城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。但在這一領(lǐng)域的探索和嘗試，還有賴于市級(jí)層面各方面政策對(duì)于新市鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的聚焦與支持力度。

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