推進反腐倡廉建設科學化初探

布曉青

摘 要：反腐倡廉建設作為黨的建設的重要組成部分，必須適應黨的建設科學化的根本要求。推進反腐倡廉建設科學化有利于提高黨的建設科學化水平，有利于貫徹和落實科學發(fā)展觀，有利于破解當前反腐倡廉建設的實際難題。建議如下：強化權力監(jiān)督，進一步健全權力運行科學監(jiān)控體系；加強法規(guī)制度建設，努力形成科學的制度體系；切實加強調查研究和理論探索，用科學理論指導反腐倡廉實踐；注重科學技術手段的應用，不斷提高反腐倡廉建設的科技含量；加強自身建設，努力提高紀檢監(jiān)察干部科學管理水平。

關鍵詞：推進；反腐倡廉建設；科學化

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0175-04

黨的十八大報告提出了全面提高黨的建設科學化水平的重大任務。反腐倡廉建設作為黨的建設的重要組成部分，其科學化水平直接關系到黨的建設科學化水平。我們黨必須努力以反腐倡廉建設的科學化，推動和促進黨的建設的科學化。反腐倡廉建設科學化，就是指緊密結合新的歷史條件和任務加強實踐探索，不斷總結、把握和運用黨風廉政建設和反腐敗斗爭的本質特點和內在規(guī)律，以科學的態(tài)度、科學的理論、科學的制度、科學的方法不斷推進反腐倡廉實踐，為黨的各項建設事業(yè)的科學發(fā)展提供重要的保障。簡言之，就是在反腐倡廉方面要不斷總結做事的科學（規(guī)律），堅持科學地做事，做科學的事。

一、推進反腐倡廉建設科學化要準確把握“四性”的本質特征

反腐倡廉建設科學化本質揭示的是反腐倡廉建設與時代任務要求的內在必然聯系，與中國特色社會主義事業(yè)和黨的建設的內在必然聯系，與黨風廉政建設和反腐敗工作的內在必然聯系?；谶@一認識，反腐倡廉建設科學化具有以下本質特征。

1.整體性。整體性是反腐倡廉建設科學化的系統(tǒng)特性。反腐倡廉建設是一個完整的體系，各要素處于辯證的有機聯系之中，體現出自己的特性和規(guī)律。反腐倡廉建設科學化涵蓋了反腐倡廉建設各方面工作的科學化，貫穿于黨的建設之中。單一地推進反腐倡廉建設某一方面、某一領域的科學化，沒有系統(tǒng)整體地推進反腐倡廉建設科學化，不能稱作反腐倡廉建設真正意義上的科學化。

2.協同性。協同性是反腐倡廉建設科學化的機制特征。反腐倡廉建設涉及面廣，是一項復雜的系統(tǒng)工程。各要素之間通過相互的協同配合，能夠促使系統(tǒng)內部與系統(tǒng)外部的協調發(fā)展，實現系統(tǒng)運行的高效有序，更好發(fā)揮系統(tǒng)的綜合效能。把握反腐倡廉建設科學化的協同性，就是要強化教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風和懲治的協同配合，把教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、改革的推動力、糾風的矯正力和懲治的威懾力結合起來，堅持懲治和預防兩手抓，兩手都要硬，使之統(tǒng)籌兼顧，良性互動，促進反腐倡廉在科學的軌道上協調發(fā)展。

3.前瞻性。前瞻性是反腐倡廉建設科學化的功能特征。黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入發(fā)展對反腐倡廉建設科學化提出了許多新要求，其中一個重要方面就是要求反腐倡廉的思路和對策措施在設計上要充分體現前瞻性和針對性，這種設計不僅要解燃眉之急，更應防患于未然；不僅要治標，更應該治本；不僅是堵漏型的，更應該是預防型的；不僅是回顧性的，更應該有預見性的。只有不斷強化反腐倡廉建設的前瞻性，增強思想觀念的前瞻意識、對策設計的預見性，才能更好地推進反腐倡廉建設的科學化。

4.創(chuàng)新性。創(chuàng)新性是反腐倡廉建設科學化的本質屬性。推進反腐倡廉建設科學化是一個探索的過程，改革創(chuàng)新是推進反腐倡廉建設科學化的強大動力。只有準確把握反腐倡廉科學化的創(chuàng)新性，用創(chuàng)新性的思路、創(chuàng)新性的舉措、創(chuàng)新性的方法來思考謀劃反腐倡廉建設，研究新情況，破解新問題，解決新矛盾，不斷把握反腐倡廉建設的創(chuàng)新規(guī)律，才能實現思想觀念和思想方法、工作思路和工作方法、人員素質和工作作風的與時俱進，才能適應世情國情黨情的新變化，順應黨和人民群眾的新期待。

二、推進反腐倡廉建設科學化存在的突出問題

反腐倡廉建設科學化是一個不斷探求反腐倡廉工作規(guī)律、逐漸提高科學水平的動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不能企圖一勞永逸。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我們黨領導反腐敗斗爭，從側重懲處到懲防并舉，從建章立制到構建懲防體系，從完善機制到“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”方針的提出，就是一個不斷認識和把握規(guī)律、不斷提高科學性的發(fā)展過程。因此，推進反腐倡廉建設科學化，就是要時刻以科學的標準和要求來審視反腐倡廉各項工作，推動反腐倡廉建設不斷自我揚棄、自我完善、不斷取得經得起歷史、時代和人民檢驗的成效。從這個角度而言，深刻審視當前反腐倡廉建設，在教育、制度、監(jiān)督、懲治、糾風、改革等各項工作中都會不同程度地存在不合理、不科學的問題，但最主要的是以下四個方面的問題。

1.體制機制不完善是影響反腐倡廉建設科學化的根本性問題。一是在反腐倡廉建設領導體制和工作機制方面存在的問題。當前，反腐倡廉建設的領導體制和工作機制是“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與”。紀委同時受同級黨委和上級紀委的雙重領導。但在實際工作中，上級紀委更多是業(yè)務領導，同級黨委則是政治領導。反腐敗斗爭推進到什么程度、采取多大的力度，同級黨委起決定作用。在一些民主集中制沒有很好貫徹落實的地方，反腐倡廉工作實際上取決于黨委“一把手”的覺悟和魄力。同時，在現有的領導體制下，紀檢機關對同級黨委的監(jiān)督存在不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，尤其是對同級黨委“一把手”的監(jiān)督形同虛設，存在監(jiān)督上的漏洞和空白。另外，由于各級黨委實行的是集體領導下的分工負責制，領導班子各個成員對各自分管的工作負領導責任。在一些黨風廉政建設責任制得不到真正落實的地方，反腐敗工作實際是紀檢監(jiān)察機關在單打獨斗，沒有形成各系統(tǒng)各層級反對腐敗的強大工作合力。與之相矛盾的是，一些地方紀檢監(jiān)察機關的工作領域被不合理地拓寬，哪里阻力大，哪里問題多，哪里就由紀檢監(jiān)察機關去抓。很多本該由政府各部門負責的工作，如環(huán)境治理、城市改造、社會治安等，都由紀委牽頭抓，分散了反腐倡廉建設的主體力量。二是在對權力的監(jiān)督機制方面存在的問題。首先，在現有的政治體制框架下，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制還沒有真正建立健全，權力濫用還存在較大空間，造成不讓監(jiān)督的問題。“一把手”監(jiān)督難、同級紀委監(jiān)督難、班子內部監(jiān)督難、下級對上級監(jiān)督難等問題比較突出。其次，民主機制不健全，黨務公開、政務公開、村務公開和廠務公開等制度沒有得到完全落實，監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息不對稱，造成不能監(jiān)督的問題。再次，由于渠道不暢通，黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督主體協調配合的工作運行機制不完善，沒有形成監(jiān)督制約的合力，造成不會監(jiān)督的問題。

2.改革創(chuàng)新意識減弱、動力不足是影響反腐倡廉建設科學化的深層次問題。改革創(chuàng)新是反腐倡廉建設深入推進的力量之源，也是促進反腐倡廉建設科學化的前提和保證。一方面，通過改革，突破已有的體制機制制度禁區(qū)、盲區(qū)和誤區(qū)，不斷革除反腐倡廉工作中不科學不合理的做法和因素，實現反腐倡廉建設的科學化。另一方面，通過創(chuàng)新，優(yōu)化反腐倡廉建設的理念和思路，改進反腐倡廉建設的方式和手段，不斷提高反腐倡廉建設的科學化水平。當前，一些已經開展的改革創(chuàng)新工作沒有進一步推進，進行“二次創(chuàng)新”，而裹足不前，陷于停止狀態(tài)。如工程建設領域實行的代建制、政府采購領域推行定點采購等改革創(chuàng)新措施，由于沒有繼續(xù)改革，建立健全相關配套制度措施，導致出現了一些新的問題。前一段時期不少地區(qū)紛紛推行公車制度改革，但至今仍處于試點階段，有些地區(qū)甚至取消了試點工作，退回到改革前的狀態(tài)。同時，一些重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新還遠未破題，嚴重制約了反腐倡廉建設的科學化進程。司法、干部人事、國有企業(yè)、金融證券等重點領域和部門濫用職權、貪污腐敗的現象比較突出。其中深層次的問題就在于反腐倡廉建設中改革創(chuàng)新意識減弱、動力不足，集中表現在：一是滿足現狀，不再改革。一些地方和部門的領導干部滿足于已經取得的改革成果、創(chuàng)新的機制措施、保持的領先優(yōu)勢等，不思進取，失去繼續(xù)改革的動力和愿望，導致改革淺嘗輒止、后繼乏力。二是計較得失，不愿改革。改革必須付出代價和成本，尤其是一些改革會觸及改革者自身利益，一些領導干部存在“誰改革誰吃虧、誰先改革誰先吃虧”的錯誤認識，缺乏進行改革的積極性和熱情。如廣東省為了有效地防止分配不公和不廉潔行為的發(fā)生，在全國率先推行公務員工資制度改革，但由于工資增長機制不配套，目前公務員的收入水平卻遠低于一些沒有改革、經濟相對欠發(fā)達的地方，被一些地方和部門當作教訓吸取，不想改革。三是畏難怕事，不敢改革。隨著改革向深水區(qū)推進，必然會觸及現有體制機制的“雷區(qū)”，牽扯到方方面面利益的調整，改革創(chuàng)新面臨的阻力、壓力更大，也比較容易出錯、走彎路。另外，有些領導干部認為改革創(chuàng)新不但要投入大量精力，給原本繁重的工作帶來新的壓力，而且往往事倍功半，因而畏首不前，不敢改革。

3.制度體系不健全是影響反腐倡廉建設科學化的根本性問題。制度帶有全局性、根本性和穩(wěn)定性、長期性。制度建設是一項打基礎、利長遠的工作。目前，在反腐倡廉制度建設方面不科學的問題主要表現在三個方面：一是制度的系統(tǒng)性不強。制度建設資源分散，制度建設主體各自為政，在制度的制定出臺過程中未能通盤考慮各方面因素，致使各項具體制度之間銜接不夠，關聯性不強甚至存在沖突。同時，制度的配套性不強。一些領域和環(huán)節(jié)的主體制度雖然相對比較完善，但與其配套的實施辦法或措施不夠完備。要么沒有，要么就是照抄、照搬上級的法規(guī)制度，缺乏可操作性。二是制度的時效性不強。一些反腐倡廉建設制度的制定出臺落后于工作的要求和形勢的變化，落實后人民群眾的期望，落后于違紀違法案件的發(fā)生程度。在一些領域和環(huán)節(jié)還存在制度空白，一些不規(guī)范不合理的行為和現象缺乏明確的制度來約束。三是制度的權威性不強。表現為重實體、輕程序，一些制度原則要求多，“嚴禁”、“不許”之類的規(guī)定多，實體和程序不相配套，針對性不強，缺乏可操作性；一些反腐倡廉建設的制度如有關領導干部廉政要求、從政規(guī)范的制度規(guī)定等多為黨內法規(guī)，沒有上升為國家法律法規(guī)，約束力不夠。四是制度的執(zhí)行力不強。目前，在反腐倡廉法規(guī)制度建設中重建設、輕執(zhí)行的現象比較突出，制度出臺后，沒有對制度的執(zhí)行落實情況進行檢查監(jiān)督，對違反規(guī)定、破壞制度的行為沒有及時糾正和查處，制度形同虛設，沒有發(fā)揮應有的作用。

4.自身建設不適應新形勢新要求是影響反腐倡廉建設科學化的瓶頸性問題。紀檢監(jiān)察機關是反腐倡廉建設的主體力量，紀檢監(jiān)察機關的自身建設是決定反腐倡廉建設科學化的最為關鍵的因素。目前，在紀檢監(jiān)察機關自身建設方面存在的突出問題主要如下。一是機構設置不科學?，F有的紀檢監(jiān)察機關內設機構是在反腐敗三項工作格局的基礎上建立起來的，十幾年來未再進行科學論證和調整。隨著工作任務和工作領域的變化，各內設機構實際履行的職能和具體工作內容變化較大，出現一些新的職能交叉、層級過多、工作扯皮現象。如領導干部監(jiān)督、信訪舉報、源頭治腐改革以及國有企業(yè)反腐倡廉等工作職能都存在多頭負責的問題。二是資源配置不合理。首先，人員配備不合理，監(jiān)察、查辦案件一線的人員數量相對較少，力量比較薄弱；縣級紀檢監(jiān)察機關編制相對較少，一般只有20人左右，平均每個內設機構不到2人，與目前的反腐敗形勢不相適應；其次，交通、通訊、信息處理等辦公設備和用于調查取證的技術裝備比較陳舊落后，尤其在基層紀檢監(jiān)察機關，現代化設備嚴重配備不足，與當前反腐倡廉任務不相適應；再次，派駐機構統(tǒng)一管理沒有真正落實到位，紀檢監(jiān)察派駐機構改革有待深化，力量分散，資源沒有得到整合統(tǒng)籌，職能難以有效發(fā)揮，與強化干部監(jiān)管的要求不相適應。三是工作推進不科學。首先是缺乏科學的資源信息共享機制，信息溝通不夠通暢。如領導干部的廉政信息主要分散在黨廉、信訪、案管等部門，各業(yè)務部門掌握的信息量不對稱、不全面，客觀上容易造成資源的浪費和人為封閉。其次是工作協調制度不夠完善，各業(yè)務部門的會議、文件、檢查等缺乏統(tǒng)籌協調，部署工作隨意性大，存在多頭要資料、下任務等問題，基層疲于應付，工作效果差。再次是科學的問責、激勵和評價考核機制不健全，部分紀檢監(jiān)察干部理論素養(yǎng)低、業(yè)務水平差、工作積極性不高，影響了反腐倡廉各項工作深入推進。

三、推進反腐倡廉建設科學化的有關對策建議

1.強化權力監(jiān)督，進一步健全權力運行科學監(jiān)控體系。加強對權力的監(jiān)督，關鍵是要解決好兩個不對稱問題。一是權力不對稱性問題，二是信息不對稱問題。一是要通過內體監(jiān)督與異體監(jiān)督的有機結合，按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。二是要進一步壓減權力運行的自由裁量空間，堅持以容易滋生腐敗的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)為突破口，圍繞干部人事權、司法權、行政審批權、行政執(zhí)法權等權力的行使，進一步加大改革創(chuàng)新的力度，完善監(jiān)督制度，規(guī)范權力正確運行。三是要加大信息公開力度，保證權力在陽光下運行。按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，把人民群眾普遍關心、涉及人民群眾切身利益的各類事項作為信息公開的重點，加強公開載體建設，拓寬信息公開渠道。強化對公開工作的監(jiān)督，把公開工作與目標考核、開展政風行風評議、黨風廉政建設結合起來，繼續(xù)深入推進黨務、政務、村務、廠務公開，不斷拓展公共企事業(yè)單位辦事公開的工作領域，努力實現信息隱秘向信息透明的轉變，實現監(jiān)督由結果向過程、由局部向全面、由即時向常態(tài)的轉變，形成防止權力濫用的“防火墻”。

2.加強法規(guī)制度建設，努力形成科學的制度體系。解決反腐倡廉建設的突出問題，根本上還得靠制度。一要增強制度設計的科學性。既要著力解決制度本身存在的漏洞與缺失，又要防止一個制度有毛病，而簡單地用另一個制度來防止它，出現制度過于繁雜、不便于執(zhí)行操作的現象。要從規(guī)定“不準”向“不能”深化，既要規(guī)定“不準”怎樣，更要制定相應行為的程序性規(guī)定，以增強制度的約束力。要適應市場經濟條件下反腐倡廉建設的發(fā)展變化，與時俱進地建立和完善反腐倡廉制度體系，不斷消除工作的“空白區(qū)”，拓展法規(guī)制度覆蓋面。二要提升制度的系統(tǒng)性。要進一步加大反腐倡廉法律法規(guī)制定力度，尤其是要加強基礎制度建設，目前特別要重點完善民主集中制、干部選任制度、信用信息公開制度等帶根本性的基礎制度建設，真正發(fā)揮好制度對人的行為的引導、調整和規(guī)范作用，引導人們自覺廉潔從政、廉潔從業(yè)。在制定過程中既要使單一制度的內容及制度與制度之間相互協調和銜接，又要根據情況的發(fā)展變化及時充實和調整；既要注意單項制度的制定修訂，又要注意與其他制度的銜接配合，充分發(fā)揮制度的整體效能。三要提高制度的執(zhí)行力。加強法規(guī)制度的宣傳教育，營造執(zhí)行制度的良好氛圍。結合貫徹落實《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，進一步健全完善責任機制，切實加強對不執(zhí)行制度行為的責任追究。研究制定反腐倡廉制度貫徹執(zhí)行情況綜合考評辦法，制定實施暗訪機制，加大對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和考核力度，及時發(fā)現和解決制度執(zhí)行中存在的突出問題，嚴肅查處不執(zhí)行、變通執(zhí)行甚至規(guī)避制度的行為，切實維護制度的嚴肅性和權威性。

3.切實加強調查研究和理論探索，用科學理論指導反腐倡廉實踐。調查研究是謀事之道、成事之基。立足實踐深入調研是認識和掌握客觀規(guī)律、推進反腐倡廉建設科學化的前提和基礎。做好反腐倡廉建設調查研究工作，一是要加強對反腐倡廉形勢的調查研究，切實增強反腐倡廉建設的預見性和前瞻性。通過客觀評估反腐倡廉建設各項工作的成效，全面分析腐敗現象出現的新動向、新特點，深入研究經濟社會發(fā)展的動態(tài)和趨勢，準確判斷反腐倡廉建設所處的歷史方位，全面認識反腐倡廉建設面臨的新形勢新任務，為準確決策和做好工作提供參考和依據，牢牢掌握反腐敗斗爭的主動權。二是要加強對反腐倡廉建設實踐中出現的新矛盾、新問題的研究，增強反腐倡廉建設的針對性和有效性。要針對教育、制度、監(jiān)督、懲治、糾風、改革等各項工作推進過程中出現的新情況新問題，尤其是在推行新出臺的各項改革創(chuàng)新措施過程中出現的矛盾和問題進行深入研究，摸清情況、找準原因、把握規(guī)律，有針對性地提出科學有效的辦法對策，推動反腐倡廉建設不斷深入、取得實效。比如，國有企業(yè)領導人員職務消費制度改革、建設工程招投標制度改革等。三是加強對反腐倡廉建設的重大理論課題的研究，增強反腐倡廉建設的科學性和創(chuàng)新性。要針對反腐倡廉建設基礎性、全局性、戰(zhàn)略性的理論問題進入研究，努力探索推進反腐倡廉建設的有效思路、途徑、方法等，為實現反腐倡廉建設科學化提供理論指導。比如，如何以科學發(fā)展觀指導反腐倡廉建設，以反腐倡廉建設的成效為深入貫徹落實科學發(fā)展觀提供有力保證；如何正確處理懲治和預防的關系，既堅定不移地查處腐敗案件、懲治腐敗分子，又努力從源頭上預防和治理腐敗，全面推進懲防體系建設；如何適應發(fā)展社會主義民主政治的新要求，大力發(fā)展黨內民主和人民民主，加強對權力的制約和監(jiān)督；如何借鑒國際反腐敗有益經驗，推動反腐敗國際合作等。

4.注重科學技術手段的應用，不斷提高反腐倡廉建設的科技含量。要把現代科學技術廣泛應用于反腐倡廉工作之中，借助現代科技手段推進反腐倡廉建設科學化。信息技術、通信技術和網絡技術等現代科學技術具有全方位、全天候、高效能、適時性等特點和優(yōu)勢，利用現代科學技術可以減少人為因素，提高制度的約束力；可以突破時空局限，拓展教育的領域和渠道；可以實現全程化和全天候，大幅增強監(jiān)督的有效性。要充分發(fā)揮科技防腐促廉的積極作用，通過采用信息、通信和網絡技術，建立包括廉政檔案、個人財產申報、個人道德誠信在內的領導干部廉政誠信信息系統(tǒng)；通過健全優(yōu)化制度的流程和程序，使選舉、表決、監(jiān)督等行為更為便捷、簡易，充分體現當事人的意志；推行電子政務，開展網上審批和監(jiān)督檢查；實行網上舉報，暢通群眾表達訴求、進行監(jiān)督的渠道。

5.加強自身建設，努力提高紀檢監(jiān)察干部科學管理水平。一要建立健全紀檢監(jiān)察干部隊伍建設制度。參照法官法、檢察官法，建立紀檢監(jiān)察機關干部準入制度和紀檢監(jiān)察職業(yè)資格考試制度，對從業(yè)資格、條件等作出明確規(guī)定。積極探索建立紀檢監(jiān)察崗位職責說明書制度，推行標準化操作規(guī)程管理，合理確定崗位工作標準和目標責任。建立體現科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的綜合考評體系，健全完善考核激勵制度，形成科學規(guī)范的選取配備、教育培養(yǎng)和使用管理導向，充分調動廣大紀檢監(jiān)察干部的積極性、創(chuàng)造性。二要以創(chuàng)新精神推進派駐機構統(tǒng)一管理工作，制定派駐機構工作條例，在重點抓好省、市兩級派駐機構統(tǒng)一管理基礎上，探索大型國有企業(yè)、縣（市、區(qū)）直部門試行分系統(tǒng)集中派駐與重點單位單獨派駐相結合的有效途徑。結合“省直管縣”等改革措施，加快推進縣級派駐機構統(tǒng)一管理試點工作，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀檢監(jiān)察機構“垂直管理、分片負責”模式。整合派駐機構的資源力量，統(tǒng)一配置、定期交流派駐人員。三要整合和優(yōu)化紀檢監(jiān)察機關內設機構布局。按照強化依法監(jiān)督、保障政令暢通、促進源頭治腐的要求進一步理順紀檢監(jiān)察機關內部機構的設置，明確其規(guī)格和干部的職級與人員配備。根據工作需要和工作特點，并依據業(yè)務性質和工作職能，整合現有內設機構，提高工作效能。四是加強工作協調機制建設。健全完善紀檢監(jiān)察機關內部工作規(guī)則和議事協調機制。加強業(yè)務溝通交流和行文辦會等日常工作的統(tǒng)籌協調；對涉及多個部門協同協作的工作任務，按照權責統(tǒng)一的原則分解落實到有關部門，明確其工作職責和協調配合程序，確保運轉協調、密切配合。健全信息資源交流共享機制。充分利用現有信息網絡和資源加強信息化建設，構建信息資源互通共享平臺；定期更新和交流信息資源，及時通報主要工作情況，傳遞工作成果，提高信息資源綜合利用水平。