我國電子廢棄物處理制度的現(xiàn)狀及完善

柳旭

摘 要：電子廢棄物既具有污染性，又蘊(yùn)含著潛在的利用價(jià)值，含有有毒物質(zhì)的電子廢棄物如果貯存、拆解或處置不當(dāng)，除了對(duì)自然界造成污染外，還會(huì)形成一條危害人體健康的污染鏈，我國作為世界最大的電子產(chǎn)品生產(chǎn)國和消費(fèi)國，面臨著嚴(yán)重的電子廢棄物問題，但目前我國針對(duì)電子廢棄物管理的立法尚不完善，存在著立法級(jí)別低、立法理念落后、重復(fù)立法、責(zé)任分配不科學(xué)、可操作性差等問題，完善我國電子廢棄物管理法律體系顯得極其重要。為此應(yīng)制是電子廢棄物管理專項(xiàng)法律；明確政府及相關(guān)部門的職責(zé)；擴(kuò)大公眾參與程度；促進(jìn)電子廢棄物處置產(chǎn)業(yè)化。

關(guān)鍵詞：電子廢棄物；電子廢棄物管理；生產(chǎn)者延伸責(zé)任

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0157-02

我國是一個(gè)電子廢棄物產(chǎn)生大國，電子廢棄物的處置和回收利用問題始終沒有得到根本解決。雖然政府對(duì)其引起的環(huán)境問題給予了極大的關(guān)注，但仍未頒布專門的法律進(jìn)行規(guī)制，現(xiàn)有條文僅是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，仍存在著管理力度不足、法治化程度低等問題。

一、現(xiàn)階段我國電子廢棄物處理制度簡析

1.《固體廢物污染環(huán)境防治法》

《固體廢物污染環(huán)境防治法》的頒布對(duì)電子廢棄物的污染防治有指導(dǎo)性意義。本法原則性規(guī)定了對(duì)固體廢棄物的減量化、資源化和無害化處置以及對(duì)危險(xiǎn)廢物的相應(yīng)處置辦法。與此同時(shí)，該法第18條第2款“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對(duì)該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收”的規(guī)定，第一次把生產(chǎn)者延伸責(zé)任適用在了固體廢物的防治領(lǐng)域，雖然這只是原則性的規(guī)定，卻為生產(chǎn)者延伸責(zé)任成為固體廢棄物監(jiān)督管理制度中的一項(xiàng)原則奠定了基礎(chǔ)。

2.《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的頒布，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)的立法理念已經(jīng)從末端治理轉(zhuǎn)向了全過程控制，并第一次在立法中引入了產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)義務(wù)。該法規(guī)定“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對(duì)人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案”[1]，對(duì)從初始就制造清潔的電子產(chǎn)品具有指導(dǎo)作用，為生態(tài)設(shè)計(jì)立法在電子產(chǎn)品領(lǐng)域的適用奠定了基礎(chǔ)。但針對(duì)愈演愈烈的電子廢棄物問題，仍缺乏專業(yè)的科學(xué)處理方法和循環(huán)再利用的相關(guān)規(guī)定。

3.《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)電子廢棄物的回收處理做了進(jìn)一步的規(guī)定。首先，確立了生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，對(duì)在拆解和處置過程中可能造成環(huán)境污染的電子產(chǎn)品，不得使用國家禁止使用的有毒有害物質(zhì)；其次，規(guī)定了對(duì)再利用產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)責(zé)任，回收的電子產(chǎn)品，經(jīng)過再生產(chǎn)后銷售的，必須嚴(yán)格符合再利用產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，并在顯著的位置做出再利用產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)[2]。但該法偏重于引導(dǎo)性，法律強(qiáng)制力不足，可操作性較差，這些對(duì)電子廢棄物的污染防治和循環(huán)利用無法起到根本作用。

4.《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》

《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》是我國第一部專門的電子廢棄物監(jiān)督管理立法，被稱作中國的ROHS指令[3]。為了減少電子產(chǎn)品廢棄后對(duì)環(huán)境造成的損害，促進(jìn)生產(chǎn)和銷售低污染的電子信息產(chǎn)品，提出了生產(chǎn)和設(shè)計(jì)環(huán)境友好型產(chǎn)品的要求，這也是生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的重要組成部分。但對(duì)電子信息產(chǎn)品廢棄以后的回收處理等不在調(diào)整范圍之內(nèi)，且其屬于部門規(guī)章，法律效力有限。

5.《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》

《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》的頒布標(biāo)志著我國電子廢棄物監(jiān)管法律體系的初步形成。該條例較為全面地規(guī)定了電子廢棄物監(jiān)督管理的法律制度，規(guī)定了廢棄電子產(chǎn)品處理目錄、處理發(fā)展規(guī)劃、基金、處理資格許可等制度。其中生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度要求生產(chǎn)者采取有利于綜合利用資源和無害化處理的方案，使用低毒低害、便于再利用的生產(chǎn)材料，生產(chǎn)者應(yīng)按照規(guī)定履行電子廢棄物處理基金的繳納義務(wù)，用于電子廢棄物回收處理的補(bǔ)貼，但對(duì)于如何推動(dòng)生產(chǎn)者履行該項(xiàng)責(zé)任，并無具體的措施。

此外，為保證《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》的有效實(shí)施，自2009年以來，環(huán)保部、商務(wù)部、財(cái)政部等部門相繼頒布了《家電以舊換新實(shí)施辦法》等規(guī)章，對(duì)進(jìn)入監(jiān)管范圍的電子廢棄物的種類、拆解處理資質(zhì)的許可條件和程序、通過家電以舊換新的方式回收電子廢棄物等電子廢棄物監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定[4]，但因?yàn)榇蠖鄶?shù)規(guī)章是近期才頒布的，相關(guān)的政府主管部門和企業(yè)尚需要時(shí)間進(jìn)行學(xué)習(xí)，從而有效地貫徹實(shí)施，而現(xiàn)有企業(yè)要達(dá)到有關(guān)規(guī)定的要求，也同樣需要一定的時(shí)間和其他方面的投入。

二、我國電子廢棄物立法體系的弊端

1.立法級(jí)別低

隨著現(xiàn)代電子工業(yè)的發(fā)展，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等已不能有效地管理具有高增長性、高危害性，高資源性、難處理性的電子廢棄物。而目前我國暫時(shí)沒有一部較高層次的法律對(duì)電子廢棄物進(jìn)行專門規(guī)制，現(xiàn)有的法律法規(guī)大多數(shù)是部門規(guī)章。由于這些現(xiàn)有的部門規(guī)章立法層級(jí)較低，所以當(dāng)與其他層級(jí)比較高的法律法規(guī)在適用時(shí)發(fā)生沖突，就無法得到有效的適用，從而不利于電子廢棄物的監(jiān)督與管理。

2.立法觀念落后

我國電子廢棄物監(jiān)管立法的核心理念仍為傳統(tǒng)的末端治理模式，重點(diǎn)仍是電子廢棄物的拆解和處置工作，最初的產(chǎn)品設(shè)計(jì)生態(tài)化并沒有引起立法者的足夠重視。即使傳統(tǒng)落后的拆解處理方法會(huì)對(duì)環(huán)境造成極大的危害，現(xiàn)行立法仍然表現(xiàn)出“重拆解，輕回收”的特點(diǎn)，側(cè)重點(diǎn)也僅僅局限于電子廢棄物的拆解處理，缺乏切實(shí)有效的回收再利用制度。

3.立法重復(fù)

目前我國對(duì)于電子廢棄物的監(jiān)管采取的是分級(jí)與分部門監(jiān)管相結(jié)合的形式。發(fā)改委、信息產(chǎn)業(yè)部、國家環(huán)保局等部門都以自身的職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，單獨(dú)或聯(lián)合制定了一系列的規(guī)定。這些部門規(guī)章雖然出自不同的部門，但卻都是對(duì)同一方面甚至同一問題的規(guī)定，各部門缺乏有效溝通，從而導(dǎo)致管理職責(zé)重合，發(fā)生重復(fù)立法的情況，而且多個(gè)部門皆有權(quán)責(zé)，還會(huì)造成要權(quán)推責(zé)以致有權(quán)無責(zé)的后果。

4.責(zé)任分配不科學(xué)

我國現(xiàn)行立法只是簡單地規(guī)定了生產(chǎn)者繳納廢棄電子產(chǎn)品回收處理基金的義務(wù)，但是卻忽視了對(duì)其他利益相關(guān)者的責(zé)任分配問題。對(duì)于利益相關(guān)者的責(zé)任分配仍不夠明晰，因而出現(xiàn)了利益相關(guān)者各自為政的情況，極其不利于盡早形成切實(shí)有效的電子廢棄物監(jiān)督管理體制。

三、對(duì)我國電子廢棄物立法制度的完善

我國是世界電子產(chǎn)品的制造和消費(fèi)大國，在現(xiàn)在和不遠(yuǎn)的將來，還將會(huì)產(chǎn)生大量的電子廢棄物，我國關(guān)于電子廢棄物回收再利用的法律規(guī)范極不完善，因此，探索應(yīng)對(duì)電子廢棄物回收利用和處置的立法方法和思路，顯得尤為重要，各責(zé)任主體和各監(jiān)督管理部門應(yīng)明確自身的職責(zé)所在，制定具有原則性、統(tǒng)籌性的單行法，為其他相關(guān)部門的立法提供明確的原則性指導(dǎo)，保證各部門制定的法律法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成完整統(tǒng)一的電子廢棄物監(jiān)管體系。

1.制訂電子廢棄物管理專項(xiàng)法律

我國現(xiàn)階段缺乏一部專門規(guī)范電子廢棄物的法律。現(xiàn)有的部門規(guī)章大多數(shù)是各部門根據(jù)自身具體的監(jiān)督管理范圍而制定的，電子產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、銷售和消費(fèi)過程中的污染防治以及電子廢棄物的回收、循環(huán)利用、處置并沒有被涵蓋在內(nèi)。因此，制定一部電子廢棄物管理的專門立法作為《固體廢物污染環(huán)境防治法》的下位法十分必要，從而嚴(yán)格規(guī)范電子廢棄物的處理活動(dòng)，對(duì)進(jìn)口電子廢棄物建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度；建立處理電子廢棄物的企業(yè)的資質(zhì)制度；進(jìn)一步明確生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、消費(fèi)者責(zé)任制度、清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)設(shè)計(jì)制度、基金制度、財(cái)政和稅收制度等。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確各相關(guān)部門的管理職責(zé)和其相應(yīng)的行政、民事、刑事責(zé)任。

2.明確各級(jí)政府及相關(guān)部門的職責(zé)

為避免“多重管理”的現(xiàn)象發(fā)生，通過立法明確各政府及相關(guān)部門的管理職能，從管理組織層面來保證電子廢棄物回收處理的順利完成，這樣可以有效避免有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象發(fā)生，有利于及時(shí)有效地解決問題。同時(shí)，由于國家立法不完善，各地電子廢棄物的回收處理也呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)和管理需求，有必要制定電子廢棄物監(jiān)管的地方性法規(guī)，以適應(yīng)本地區(qū)的實(shí)際需要，強(qiáng)化地方政府的職責(zé)，彌補(bǔ)國家法的不足。

3.擴(kuò)大公眾參與程度

電子廢棄物的回收利用和處置是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，需要政府相關(guān)部門的努力，更需要廣大公眾意識(shí)的提高和積極地參與。在立法時(shí)可以要求政府通過媒體宣傳等有效的方式加大對(duì)公眾的教育力度，提高公眾對(duì)正確處置電子廢棄物的意識(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)消費(fèi)者優(yōu)先購買環(huán)境友好型電子產(chǎn)品，進(jìn)而通過市場的調(diào)控力量促使生產(chǎn)者承擔(dān)更多的責(zé)任[5]。同時(shí)要依法鼓勵(lì)相關(guān)領(lǐng)域的專家開展科研活動(dòng)以進(jìn)行技術(shù)的創(chuàng)新，為電子廢棄物的再利用、降低電子廢棄物的處置成本、開發(fā)高效節(jié)能的電子產(chǎn)品提供技術(shù)保障。

4.促進(jìn)電子廢棄物處置產(chǎn)業(yè)化

電子廢棄物的回收再利用、降低電子廢棄物的處置成本、研發(fā)環(huán)境友好型電子產(chǎn)品，都離不開科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步。只有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)作為支撐，才能提升電子廢棄物無害化處理的水平，保證以對(duì)環(huán)境污染程度最小、資源損耗程度最低的方式回收利用電子廢棄物[6]。目前的立法中，關(guān)于電子廢棄物回收企業(yè)的規(guī)定較少。應(yīng)在相關(guān)立法中加快限定電子廢棄物回收企業(yè)的資質(zhì)并嚴(yán)格審核程序。與此同時(shí)國家應(yīng)鼓勵(lì)設(shè)立大中型電子廢棄物回收企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)上給予政策支持，通過政府的積極引導(dǎo)和政策支持，采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式，增強(qiáng)其市場競爭力。

綜上所述，電子廢棄物監(jiān)督管理體系的構(gòu)建不但可以加強(qiáng)法律體系自身的整體性、前瞻性和可操作性，還可以增強(qiáng)法律制度的連貫性和系統(tǒng)性，進(jìn)而為電子廢棄物監(jiān)督管理的執(zhí)法過程也提供有效的法律依據(jù)。使電子廢棄物從產(chǎn)生、回收、處置到再利用的整個(gè)過程全部都有法可依，各個(gè)監(jiān)督管理部門分工明確。通過法律的完善真正解決電子廢棄物帶來的環(huán)境污染問題，并實(shí)現(xiàn)資源的最大化最優(yōu)化利用。

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