對(duì)ICSID建立限制性管轄權(quán)的分析

陳曉榕

摘 要：ICSID是國(guó)際仲裁的重要機(jī)構(gòu)，然而在近幾年的發(fā)展過(guò)程中，中心管轄權(quán)卻有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，造成對(duì)東道國(guó)國(guó)家主權(quán)的侵犯?，F(xiàn)今“國(guó)家主權(quán)危機(jī)”的概念便由此而來(lái)。雖然“危機(jī)”一詞略有夸張之嫌，但也說(shuō)明了在國(guó)際投資仲裁中，東道國(guó)與投資者利益的失衡，國(guó)際仲裁對(duì)國(guó)家主權(quán)的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：ICSID管轄權(quán)；國(guó)際投資仲裁；BIT協(xié)議

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0126-03

一、ICSID建立的初衷及其意義

1.中心成立的背景

隨著二戰(zhàn)后殖民地的紛紛獨(dú)立，新成立的發(fā)展中國(guó)家開始了大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)，使得外資企業(yè)和發(fā)展中國(guó)家東道國(guó)的投資糾紛大量產(chǎn)生。對(duì)于這類東道國(guó)和投資者之間關(guān)于跨國(guó)投資的糾紛，其特點(diǎn)可以總結(jié)為：爭(zhēng)議的主體特殊，個(gè)人在極少數(shù)的情況下，才能被認(rèn)為是國(guó)際法的主體；爭(zhēng)議涉及的問(wèn)題特殊。往往既涉及國(guó)際法的問(wèn)題，又會(huì)涉及東道國(guó)對(duì)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理問(wèn)題，不但要兼顧國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中承擔(dān)的國(guó)際法責(zé)任，也要尊重國(guó)家在國(guó)內(nèi)至高地位；爭(zhēng)議引起的后果特殊。投資者的母國(guó)會(huì)積極介入，采取外交保護(hù)甚至是武力的手段，這不但不利于矛盾的解決，反而會(huì)使矛盾更加激烈。①

為了改善國(guó)際投資環(huán)境，一個(gè)專以解決他國(guó)國(guó)民與東道國(guó)政府之間投資爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)，便在以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)下應(yīng)運(yùn)而生。1965年，《華盛頓公約》在美國(guó)首都華盛頓被正式簽署，同時(shí)依照公約設(shè)立了解決投資爭(zhēng)端的國(guó)際中心。截至2005年底，公約的簽字國(guó)達(dá)到155個(gè)，其中締約國(guó)142個(gè)。中國(guó)于1993年正式成為公約的締約國(guó)。

2.中心成立的意義及其固有的問(wèn)題

從ICSID成立的背景不難看出，當(dāng)國(guó)際私人投資者的私權(quán)利與東道國(guó)政府的公權(quán)力相抗衡時(shí)，為了保障私人財(cái)產(chǎn)的合法合理性，ICSID為私權(quán)提供一個(gè)強(qiáng)有力的保護(hù)傘，使得在國(guó)際投資領(lǐng)域中，個(gè)人的合法利益不會(huì)受到不公正的待遇，同時(shí)，也給了私人投資者極大的信心和保障，促進(jìn)了國(guó)際資本的流動(dòng)。

然而中心成立的初衷，也正是其固有缺陷的所在。即太過(guò)于保護(hù)投資者的利益，而往往忽略了投資者的義務(wù)，國(guó)家所應(yīng)受到尊重和保護(hù)的權(quán)益。其實(shí)在《華盛頓公約》締結(jié)之初，發(fā)起國(guó)也曾試圖限制中心的管轄權(quán)。即使一個(gè)國(guó)家加入了公約，也可以拒絕將爭(zhēng)議提交中心，可以將某些爭(zhēng)議排除在中心仲裁的范圍之外，“因此，ICSTD機(jī)制既為東道國(guó)國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用保留了一定的回旋余地，也在一定范圍內(nèi)為投資者提供了在他們看來(lái)更加可信賴、中立的爭(zhēng)端解決方法”[1]。對(duì)于可以提交ICSID的爭(zhēng)議，中心也做了限制性規(guī)定，防止濫訴的發(fā)生。

二、中心管轄權(quán)之?dāng)U大以及對(duì)國(guó)家主權(quán)的挑戰(zhàn)

最近幾年中，很多國(guó)家開始對(duì)國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)持反對(duì)的態(tài)度，“玻利維亞于2007年5月退出ICSID公約，厄瓜多爾于2007年將天然氣、石油與礦業(yè)爭(zhēng)端排除ICSID仲裁，后又于2009年宣布退出ICSID公約”[2]。出現(xiàn)這樣的局面，其中之一便是中心的管轄權(quán)不斷出現(xiàn)的擴(kuò)張趨勢(shì)。這一趨勢(shì)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，《華盛頓公約》的締約國(guó)越來(lái)越多地通過(guò)BIT協(xié)議使得東道國(guó)接受中心的“一攬子”管轄，使得東道國(guó)同意提交中心的爭(zhēng)議的范圍急劇擴(kuò)大，東道國(guó)也處在越來(lái)越被動(dòng)的地位[3]。在BIT條款中，大部分是維護(hù)投資者的利益，對(duì)東道國(guó)的利益考慮較少，繼而在爭(zhēng)議解決的方式方面，也傾向選擇國(guó)際仲裁，而不是將爭(zhēng)議置于東道國(guó)的管轄之下。出于此目的，中心對(duì)于何為“投資”的重要概念并未規(guī)定，有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家有爭(zhēng)議的事項(xiàng)，就用模糊性詞語(yǔ)帶過(guò)，再在具體爭(zhēng)議解決過(guò)程中討論。

值得注意的是，近年來(lái)美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在簽署雙邊投資條約和自由貿(mào)易協(xié)定的時(shí)候，都傾向于采取事先同意的方式，來(lái)確定投資爭(zhēng)議的解決方法。以美國(guó)、加拿大和墨西哥簽訂的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）為例，第11章規(guī)定，當(dāng)投資者認(rèn)為東道國(guó)違反了其在投資領(lǐng)域的有關(guān)義務(wù)時(shí)，便可以向世界銀行下設(shè)的ICSID，以及根據(jù)ICSID的附屬便利規(guī)則（additional facilities rules）或向聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)，來(lái)提起仲裁，當(dāng)然也可以選擇向東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法院提起訴訟[4]。這樣的規(guī)定，賦予了投資者更大的自主選擇權(quán)利，也即將雙邊條約中的規(guī)定，直接視為當(dāng)事國(guó)對(duì)爭(zhēng)議提交ICSID的書面同意，只要投資者提出，中心就可以對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行受理。

在以上這種外國(guó)私人投資者在擁有充分自主選擇權(quán)的情況下，出于對(duì)東道國(guó)法律、司法體系的不信任，必然會(huì)排除其管轄，選擇將爭(zhēng)議提交仲裁，ICSID也在其選擇的范圍之內(nèi)?，F(xiàn)行的眾多BIT協(xié)議中，很多發(fā)達(dá)國(guó)家都更愿意選擇這種“直通車的方式”，讓私人投資者自由選擇解決爭(zhēng)議的辦法，可以在不用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的情況下，將爭(zhēng)議提交仲裁，或者尋求其他的解決途徑。

第二，除了在沒(méi)有限制規(guī)定的情況下，私人投資者會(huì)主動(dòng)選擇仲裁方式解決爭(zhēng)議外，在管轄權(quán)存在爭(zhēng)議的情況下，仲裁庭也往往會(huì)對(duì)其管轄權(quán)做擴(kuò)大性解釋。尤其以ICSID為例，中心享有對(duì)其管轄權(quán)的自我裁斷權(quán)，這種擴(kuò)大解釋的傾向就更加嚴(yán)重。從中心管轄的案件中可以看出，被訴者大部分是東道國(guó)，很多發(fā)展中國(guó)家甚至不止一次被訴，而其中只有兩個(gè)案例是以發(fā)達(dá)國(guó)家為被告的，而被訴者提出的管轄權(quán)異議也很少可以成功。ICSID模糊的規(guī)定，留給了仲裁庭很大的自由解釋空間。

在SPP（ME）訴阿拉伯埃及共和國(guó)案中，中心依據(jù)埃及共和國(guó)國(guó)內(nèi)法之規(guī)定，在雙方當(dāng)事人沒(méi)有相應(yīng)的仲裁協(xié)議的情況下，確立了中心的管轄權(quán)。即以埃及國(guó)內(nèi)法—1974年頒布實(shí)施的關(guān)于阿拉伯和外國(guó)資金投資以及自由貿(mào)易區(qū)的第43號(hào)法律為依據(jù)，宣布其構(gòu)成中心管轄權(quán)的基礎(chǔ)，中心認(rèn)為，這樣的法律不僅僅是提供給投資者可以協(xié)商進(jìn)行選擇的各種爭(zhēng)議解決方法，而是可以解釋成對(duì)將爭(zhēng)議提交中心這一事實(shí)的認(rèn)同，并且不需要根據(jù)其民訴法第501、502條的規(guī)定，需要進(jìn)一步的同意或者協(xié)商。根據(jù)中心的規(guī)定，仲裁庭的管轄權(quán)必須基于雙方的書面同意，并且“任何一個(gè)締約國(guó)在批準(zhǔn)、接受和贊成該公約的同時(shí)或者將來(lái)，都要通知中心其同意或者不同意提交中心進(jìn)行裁決的一系列案件范圍……并且這樣的通知不構(gòu)成國(guó)家的書面同意”[4]，那么國(guó)家的立法是否構(gòu)成這樣的通知，又或者是否構(gòu)成其書面同意，就是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題了。然而中心卻對(duì)此問(wèn)題做了肯定性解釋，由此便可管窺中心有意對(duì)其管轄權(quán)進(jìn)行擴(kuò)大，對(duì)后續(xù)的案件也產(chǎn)生了消極的影響。這一個(gè)案件，也僅是眾多管轄權(quán)有爭(zhēng)議的案件中的一例。

三、管轄權(quán)擴(kuò)大的原因

ICSID是國(guó)際投資領(lǐng)域解決爭(zhēng)端的重要機(jī)構(gòu)，具有里程碑式的意義，而中心管轄權(quán)的不斷擴(kuò)大，背后也有著深刻的原因。

首先，即來(lái)自于國(guó)家間簽訂的BIT條約，以及多邊的投資保護(hù)措施協(xié)定。在簽訂協(xié)定時(shí)，發(fā)展中國(guó)家始終不能站在一個(gè)平等的地位上與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行對(duì)話，對(duì)于很多不平等的條款，并沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。就投資條約產(chǎn)生的目的而言，該類條約的存在就是為了保護(hù)投資者的利益，使得國(guó)際資本更多地向發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)流動(dòng)，因而“具有固有的偏向投資者的傾向”[5]，使得這一類型的條約在本質(zhì)上就會(huì)優(yōu)先考慮投資者的利益，賦予投資者更多的權(quán)利，而卻鮮有規(guī)定其義務(wù)，相應(yīng)地就會(huì)在不同程度上損害東道國(guó)的主權(quán)權(quán)益。使得東道國(guó)在爭(zhēng)議解決的方式上，也不得不進(jìn)行讓步，放棄本國(guó)的司法管轄權(quán)，從而轉(zhuǎn)向國(guó)際仲裁。

其次，在仲裁條款不明確，管轄權(quán)存在爭(zhēng)議的情況下，仲裁員也能相似地做出肯定性的裁定，這也是導(dǎo)致中心管轄權(quán)不斷擴(kuò)大的原因之一。ICSID是依據(jù)以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家所倡導(dǎo)的《華盛頓公約》所成立的，絕大多數(shù)仲裁員也來(lái)自于發(fā)達(dá)國(guó)家，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，“到1996年底，共有37個(gè)國(guó)家的95名仲裁員、調(diào)解員組成過(guò)41個(gè)調(diào)解委員會(huì)、仲裁庭和特別委員會(huì)，進(jìn)行了調(diào)解、仲裁等工作，其中，來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的仲裁員、調(diào)解員共有73名之多”，①雖然筆者由于資源有限，無(wú)法獲得更新的數(shù)據(jù)，但是這也足以表明發(fā)達(dá)國(guó)家仲裁員在ICSID中所占的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位；同時(shí)縱觀國(guó)際社會(huì)，國(guó)際私人資本的流動(dòng)趨勢(shì)也是從發(fā)達(dá)國(guó)家的私人投資者流向發(fā)展中國(guó)家，在仲裁員不存在不合理偏私的情況下，也極有可能支持申請(qǐng)人的請(qǐng)求，在管轄權(quán)方面做出有利于申請(qǐng)人的決定。

四、建立限制性管轄權(quán)可能的方案

為了使中心以及其他仲裁機(jī)構(gòu)能夠在未來(lái)的日子里發(fā)揮更大的作用，必須建立一種可能的限制性管轄權(quán)，抑制住仲裁機(jī)構(gòu)管轄權(quán)擴(kuò)張的趨勢(shì)?？傮w來(lái)說(shuō)，中心管轄權(quán)的擴(kuò)大，有很大一部分原因在于爭(zhēng)議的管轄權(quán)不明確，在對(duì)不明確的地方進(jìn)行解釋時(shí)，仲裁庭又往往傾向于使仲裁庭具有管轄權(quán)，所以針對(duì)上述可能導(dǎo)致ICSID管轄權(quán)擴(kuò)大的原因，為了保障ICSID以及其他仲裁機(jī)構(gòu)能夠繼續(xù)在國(guó)際投資領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，既高效解決爭(zhēng)議糾紛，又不侵犯東道國(guó)的國(guó)家主權(quán)，可以試從以下幾個(gè)方面尋找解決之路。

第一，針對(duì)主權(quán)國(guó)家在簽訂有關(guān)BIT和多邊投資保障措施協(xié)定時(shí)，要盡量使發(fā)展中國(guó)家處在平等締約的地位，比如針對(duì)東道國(guó)的國(guó)內(nèi)問(wèn)題，如國(guó)家安全、公共利益、環(huán)境和人權(quán)等予以重視，增加相應(yīng)的例外條款，使得東道國(guó)在發(fā)生爭(zhēng)議的同時(shí)，除了在實(shí)體法方面能夠援引這些例外條款保護(hù)自身外，也能夠在爭(zhēng)議解決的程序上，使這樣與國(guó)家重大利益息息相關(guān)的問(wèn)題，置于東道國(guó)自身的管轄之下，通過(guò)國(guó)內(nèi)程序來(lái)解決。

第二，在對(duì)不明確的管轄權(quán)進(jìn)行解釋時(shí)，也應(yīng)提醒仲裁庭，根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)狀，以及經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)相應(yīng)的仲裁條款來(lái)進(jìn)行解釋，同時(shí)也應(yīng)明確解釋的一般方法?，F(xiàn)在的趨勢(shì)是，仲裁庭一般并不根據(jù)條約的解釋方法，而是直接援引國(guó)家之間的BIT協(xié)議來(lái)進(jìn)行解釋?，F(xiàn)實(shí)是需要考慮到發(fā)展中國(guó)家的利益，至少在東道國(guó)沒(méi)有違反其國(guó)際法義務(wù)的基礎(chǔ)上，參照條約解釋的一般原則，根據(jù)條約法公約，和國(guó)際法委員會(huì)的規(guī)定對(duì)條約進(jìn)行解釋。

第三，完善ICSID自身的條款，增加仲裁管轄的可預(yù)見(jiàn)性和統(tǒng)一性。如上文所述，在ICSID中心本身的規(guī)定中，很多用詞都比較模糊。比如“投資”一詞的定義，就一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，在ICSID裁決的有爭(zhēng)議的案件中，很多都是源于中心自身的規(guī)定太過(guò)粗糙，這樣就難免會(huì)出現(xiàn)上文所提到的情況，在對(duì)有爭(zhēng)議概念進(jìn)行解釋的過(guò)程中，造成對(duì)投資者的過(guò)分保護(hù)。

五、結(jié)語(yǔ)

在全球經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的大背景下，幾乎有能力的公司都在尋求海外拓展的可能，為跨國(guó)投資的摩擦提供一個(gè)更高效、公正的解決方式，也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。然而國(guó)際仲裁對(duì)投資者的過(guò)分保護(hù)，架空東道國(guó)的國(guó)家主權(quán)，則也是很多國(guó)家——大多是發(fā)展中國(guó)家，選擇回避這樣一種爭(zhēng)端解決方式的原因。在平衡國(guó)際私人投資者和東道國(guó)利益的平衡之間，人們還需要探索更多完善的方式，使國(guó)際投資仲裁發(fā)揮更大的效用。

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[4]See NAFTA，Settlement of Disputes between a Party and an Investor of Another Party，Charpter 11[EB/OL].http：//www.nafta-sec-alena.org/en/view.aspx？x=226.

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