淺析非訴行政案件強制執(zhí)行

李建

摘 要：非訴行政案件強制執(zhí)行問題，無論是在理論界還是實務(wù)界，都有較大爭議。筆者首先對非訴行政強制執(zhí)行的概念進行了界定，然后對目前我國該制度運行的現(xiàn)狀及存在問題進行總結(jié)和探討，最后提出設(shè)想如下：應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外先進的立法經(jīng)驗并結(jié)合我國的現(xiàn)實國情確定其適用范圍；起訴條件理應(yīng)與普通的行政訴訟有所區(qū)分；審級和判決形式跟行政執(zhí)行訴訟有所區(qū)別。

關(guān)鍵詞：非訴行政案件；強制執(zhí)行；分析

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0120-02

一、非訴行政執(zhí)行的概念與性質(zhì)辨析

（一）非訴行政執(zhí)行的概念厘定

目前我國對于行政案件強制執(zhí)行基本遵循雙軌制——行政機關(guān)申請法院執(zhí)行或行政機關(guān)自行執(zhí)行兩種途徑。申請法院強制執(zhí)行又分兩種情形：第一種情形，行政相對人拒絕履行法院已生效判決或裁定，于是法院因行政機關(guān)的申請而強制執(zhí)行，我們稱之為“訴訟執(zhí)行”。第二種情形，行政相對人在法律規(guī)定的時限內(nèi)對行政機關(guān)所做出的具體行政行為既不履行也不提起訴訟，于是行政機關(guān)可以向法院提出申請，由法院代為強制執(zhí)行，我們將其稱為非訴行政案件強制執(zhí)行。

非訴行政案件的強制執(zhí)行是我國行政執(zhí)行制度中的一部分。我們依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第66條的規(guī)定可將其定義為：在法定期限內(nèi)行政相對人既不履行已經(jīng)生效的具體行政行為對其負(fù)擔(dān)的義務(wù)，也不提起訴訟，行政主體或行政裁決所確定的權(quán)利人可申請法院強制執(zhí)行該生效具體行政行為的活動。

（二）非訴行政執(zhí)行性質(zhì)辨析

關(guān)于非訴行政案件強制執(zhí)行的性質(zhì)，目前主要有以下兩種觀點。

1.行政行為說

該種觀點認(rèn)為非訴行政案件的強制執(zhí)行本質(zhì)上屬于行政權(quán)的運行。他們認(rèn)為行為的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該行為的執(zhí)行依據(jù)來確定。在非訴行政執(zhí)行中，法院依據(jù)行政決定實施強制執(zhí)行，是行政權(quán)的繼續(xù)延伸，所體現(xiàn)的是一種行政職能[1]493。

2.司法行為說

這種觀點認(rèn)為我國的非訴行政案件的強制執(zhí)行是司法權(quán)運行的結(jié)果，本質(zhì)上屬于司法行為。法院用它的司法權(quán)力，強制行政相對人履行義務(wù)，它的性質(zhì)屬于司法性質(zhì)[1]492。其核心論據(jù)是：法院從受理案件開始，到最后的強制執(zhí)行，整個運行過程中所使用的都是司法手段以實現(xiàn)具體行政行為確定給行政相對人的義務(wù)。

對于非訴行政案件強制執(zhí)行行為性質(zhì)認(rèn)定，筆者傾向于定性為兼具行政和司法的雙重屬性。因為非訴行政案件的強制執(zhí)行制度其特殊性恰恰在于是由司法機關(guān)執(zhí)行行政機關(guān)所做出的具體行政決定。其第一性應(yīng)為司法行為，第二性為行政行為。具體而言有以下兩個維度的含義：第一，作為司法機關(guān)的法院受理非訴行政案件強制執(zhí)行申請時，對其合法性進行審查然后執(zhí)行，整個過程我們可以看作是一種司法程序；第二，法院執(zhí)行的是一種具體行政行為所確定的義務(wù)，從法院執(zhí)行內(nèi)容和前提來判斷，其本質(zhì)屬于行政行為。

二、非訴行政強制執(zhí)行案件之現(xiàn)狀分析

目前我國關(guān)于非訴案件的強制執(zhí)行規(guī)定散亂地分布于一些單行法律法規(guī)甚至部門規(guī)章之中，特別是關(guān)于非訴行政案件強制執(zhí)行的執(zhí)行權(quán)分配問題更是欠缺明確清晰的規(guī)定，甚至部分法規(guī)與規(guī)章將執(zhí)行權(quán)同時分配給法院和行政機關(guān)，造成了很大程度的混亂?！靶姓C關(guān)在什么情況下自行執(zhí)行，什么情況下申請法院執(zhí)行缺乏明確、統(tǒng)一、合理的劃分標(biāo)準(zhǔn)?！盵2]

我國的非訴行政案件強制執(zhí)行制度最直接的法律依據(jù)便是《行政強制法》第66條。第66條對非訴刑偵案件的強制執(zhí)行做出了原則性的規(guī)定，但是在實際操作中應(yīng)當(dāng)如何保證細(xì)節(jié)上的程序正義，立法卻沒有做出規(guī)定。非訴行政強制執(zhí)行的主體基本確定，即以法院為主，行政機關(guān)為輔。根據(jù)目前我國的立法來看，大致可以將非訴行政案件強制執(zhí)行分為三種類型：第一種是既可以申請法院強制執(zhí)行也可以由行政機關(guān)自行執(zhí)行；第二種是法律明確規(guī)定只能由法院強制執(zhí)行；第三種是法律未作規(guī)定的，只能申請法院強制執(zhí)行。這意味著除了第一種情形行政機關(guān)可以自己執(zhí)行外其余都由法院來強制執(zhí)行。

另外《若干解釋》第86條、87條、89條跟93條都有對此做了進一步的規(guī)定與說明，主要有以下幾點：第一，非訴行政案件強制執(zhí)行的條件規(guī)定；第二是非訴行政案件強制執(zhí)行執(zhí)行權(quán)的分配規(guī)定；第三是非訴行政案件強制執(zhí)行的期限規(guī)定；第四是非訴行政案件強制執(zhí)行管轄權(quán)的確定。《若干解釋》細(xì)化了關(guān)于非訴行政案件強制執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定，使其更具有操作性，但是從司法實踐的反饋看來，其規(guī)定依然粗糙。目前來看，現(xiàn)行我國的非訴行政案件強制執(zhí)行以法院為主導(dǎo)的模式選擇對于防止行政機關(guān)濫用強制執(zhí)行權(quán)給行政相對人的合法權(quán)益造成侵害起了一定作用，但是現(xiàn)實中法院對行政權(quán)的無力以及能否真正保護好行政相對人權(quán)利等問題依然急待解決[3]335。

筆者認(rèn)為對于非訴行政強制執(zhí)行案件來說，非訴就不是訴訟，在沒有開庭審理雙方當(dāng)事人的法庭辯論質(zhì)證的情況下，法院僅僅對書面材料進行形式審查，這種情況下法院所履行的已經(jīng)不是一個審判機關(guān)的職責(zé)了。我們要明確一點，對于強制執(zhí)行的申請本身并不能導(dǎo)致一個訴，沒有啟動相關(guān)的訴訟程序那么法院對其進行的所謂合法性審查又是什么呢？法院原本應(yīng)當(dāng)是一個居中裁判者的角色，而實際上在這種情形下法院卻變成了與行政機關(guān)站在同一陣線的行政執(zhí)法機關(guān)，但非訴行政案件強制執(zhí)行的執(zhí)法依據(jù)卻又是法院的裁判文書而不是行政機關(guān)的行政決定。

從實踐來看，非訴行政案件強制執(zhí)行非常不利于對行政相對人的權(quán)利救濟，但設(shè)立非訴行政案件強制執(zhí)行制度本來的目的卻是要保障人權(quán)并控制公權(quán)力。根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，法院受理其執(zhí)行申請后應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)組成行政合議庭對具體行政行為進行合法性審查，法院認(rèn)為需要采取強制執(zhí)行措施的，再由法院具體強制履行。根據(jù)以上規(guī)定我們可以知道：法院對申請進行合法性審查時，沒有行政相對人的質(zhì)證抗辯而只有行政機關(guān)的單方舉證，行政相對人沒有辦法參與其中，在程序上嚴(yán)重不公。沒有相對人參與法庭對抗后的審判監(jiān)督，實現(xiàn)保護行政相對人的立法意圖。由此我們可以看到，關(guān)于非訴行政案件強制執(zhí)行有關(guān)審理程序無法真正幫助行政相對人。現(xiàn)有救濟途徑中或許只有申訴可以嘗試，但在實際操作中卻面臨諸多困難。

三、建立行政執(zhí)行訴訟制度的設(shè)想

上文筆者論述了目前我國非訴行政案件強制執(zhí)行制度司法實踐中的種種弊端。許多學(xué)者都對如何改革與完善提出了自己的見解與主張。有學(xué)者建議維持現(xiàn)有機制，有學(xué)者建議進行執(zhí)行權(quán)分立改革，還有學(xué)者建議由行政權(quán)主導(dǎo)，或建立行政執(zhí)行訴訟。筆者贊同最后一種主張。行政執(zhí)行訴訟制度在筆者看來可以從根本上改變目前國內(nèi)非訴行政案件強制執(zhí)行制度的困境，既能保障行政效率，也能相對照顧行政相對人的權(quán)益。

我國的非訴行政案件強制執(zhí)行制度是由行政機關(guān)向法院提出申請法院審查批準(zhǔn)后由法院執(zhí)行機構(gòu)具體執(zhí)行的。前文筆者已經(jīng)指出，這種模式下實際上法院既充當(dāng)了行政機關(guān)的角色又充當(dāng)了審判機關(guān)的角色，這種角色混亂帶來了執(zhí)行制度的種種亂象。而設(shè)立行政執(zhí)行訴訟就可以合理實現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的分離，使行政機關(guān)與司法機關(guān)各司其職，徹底根除我國非訴行政案件強制執(zhí)行制度中司法權(quán)與行政權(quán)混同的形態(tài)。

行政執(zhí)行訴訟屬于行政訴訟的一個組成部分，主要有以下幾個特點：第一，行政執(zhí)行訴訟和一般的行政訴訟相比主體不同。行政執(zhí)行訴訟的起訴人是行政機關(guān)做出生效具體行政行為所確定的權(quán)利人或是行政機關(guān)本身。行政相對人在法定期限不履行義務(wù)，行政機關(guān)就可對其提起執(zhí)行之訴，原告是做出具體行政行為的行政機關(guān)，被告是具體行政行為所確定的義務(wù)人。如果行政主體怠于行使自己的起訴權(quán)，則具體行政行為的權(quán)利人可自行起訴啟動行政執(zhí)行訴訟程序。第二，行政執(zhí)行訴訟是在義務(wù)人法定訴訟時效內(nèi)不提起訴訟又不履行義務(wù)時由權(quán)利人或行政機關(guān)提起；而與之相比較，一般的行政訴訟行政相對人在具體行政行為后即可提起訴訟。將非訴行政案件的強制執(zhí)行制度納入到行政訴訟制度中來，由權(quán)利人或者行政機關(guān)作為原告，那么這個訴訟時效就不是原來的行政訴訟時效了，而是一個新的訴訟時效，這樣也會使行政執(zhí)行訴訟的提起有一個明確的法律依據(jù)。

1.適用范圍

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外先進的立法經(jīng)驗并結(jié)合我國的現(xiàn)實國情確定其適用范圍。具體而言，對于重大財產(chǎn)強制、人身自由強制應(yīng)當(dāng)由司法審查決定，其他事項可由行政機關(guān)自己來執(zhí)行。這樣的分配主要有兩方面的考慮。第一，人身權(quán)與人身自由是公民最基本的憲法權(quán)利，也是公民行使其他權(quán)利的先決條件。所以由司法來決定對人身權(quán)的執(zhí)行，是合理的。第二，重大財產(chǎn)主要是指不動產(chǎn)。因為就中國現(xiàn)實國情而言，不動產(chǎn)對公民生存權(quán)的保障尤為重要，由法院來進行審查可以說更為穩(wěn)妥。第三，如停業(yè)、強制停產(chǎn)、吊銷營業(yè)執(zhí)照等對行政相對人權(quán)利影響較大的行政行為應(yīng)當(dāng)由法院審查決定。除此之外其他的絕大部分行政行為則可以由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行。這樣大大減少了非訴行政案件需要通過司法審查的數(shù)量，很好地平衡了司法公正和行政效率。

2.起訴條件

作為一種特殊的行政訴訟形式，其起訴條件理應(yīng)與普通的行政訴訟有所區(qū)分。執(zhí)行訴訟的起訴條件應(yīng)當(dāng)包括以下幾點：第一，做出具體行政行為的行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織或具體行政行為確立的權(quán)利人是原告。第二，具體行政行為確定的義務(wù)人是被告。第三，被告在法定期限內(nèi)既不履行義務(wù)又不提起訴訟。第四，強制執(zhí)行內(nèi)容明確并已生效。第五，在法定訴訟時效內(nèi)提起訴訟。第六，符合《行政訴訟法》關(guān)于受案與管轄范圍的有關(guān)規(guī)定。

3.審級和判決形式

一般的行政訴訟的審級以及判決形式必然跟行政執(zhí)行訴訟有所區(qū)別。目前我國行政訴訟是采取兩審終審制。筆者認(rèn)為行政執(zhí)行訴訟制度應(yīng)當(dāng)采用一審終審制度，這主要是從司法效率方面考慮。當(dāng)然，我們還必須考慮加以配套救濟途徑，筆者認(rèn)為可以通過啟動再審程序予以糾正錯誤裁判。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法和行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[2]翟新明.論非訴行政執(zhí)行制度的缺陷及其完善[J].行政與法，2005，（3）.

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