從孫志剛案到任建宇案看我國憲法監(jiān)督制度

車楚佳

摘 要：胡錦濤同志和習近平同志在紀念憲法公布施行二十周年和三十周年大會講話中都強調(diào)了憲法實施的重要性，習近平同志更是指出了“憲法的生命在于實施”。憲法監(jiān)督制度作為憲法實施的重要內(nèi)容，其切實啟動與完善對于樹立憲法權(quán)威、推動憲法從文本走向?qū)嵺`具有重大意義。遺憾的是，從2003年的孫志剛案到2012年的任建宇案，對于實踐我國的憲法監(jiān)督制度都只是隔靴搔癢，完善憲法監(jiān)督制度還有很長的路要走。

關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督；公民監(jiān)督；法律實踐

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0118-02

2002年，胡錦濤同志在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行二十周年講話中有過這樣的表述：“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機制，進一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。”[1]時隔十年，習近平在紀念憲法公布施行三十周年講話中更是強調(diào)憲法的實施，講話指出“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施?！盵2]憲法實施一直是困擾我國憲政實踐的一大難題，應(yīng)該說，隨著民主政治的不斷發(fā)展以及公民憲法意識的提高，憲法實施問題已經(jīng)引起了廣泛的重視，而憲法監(jiān)督制度作為憲法實施的重要內(nèi)容，其切實啟動與完善更是刻不容緩。憲法監(jiān)督是通過違憲審查、合憲審查、憲法解釋、法規(guī)備案審查和憲法訴訟等方式保障憲法實施的制度，也是憲法實施的一個重要機制[3]。在我國，憲法監(jiān)督指全國人大及其常委會依照法定的權(quán)限和程序，審查撤銷違憲的法律、法規(guī)和行政行為及司法的解釋；更廣義的角度，憲法監(jiān)督包括全國人大及其常委會，對其他國家機關(guān)、政黨組織、社會團體、企事業(yè)組織和公民實施憲法的行為和違憲行為進行監(jiān)督、檢查并對違憲行為予以糾正和強制執(zhí)行。遺憾的是，全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督僅僅停留在憲法和法律文本，從未有過法律實踐，更不用說對政黨組織違憲行為監(jiān)督、公民憲法訴權(quán)保障等更完善的憲法監(jiān)督?，F(xiàn)行憲法公布施行的三十年中，先后有齊玉玲案、孫志剛案、任建宇案等許多個案暴露出隨時可能暴發(fā)的憲法問題并推動著我國法治進程；為了推進憲法真正得以實施，法學界，特別是憲法學界也常常前瞻性地提出再次修改乃至全面修改憲法的建議；筆者認為，現(xiàn)行憲法確實有不少有待完善的地方，但更值得關(guān)注的是，已規(guī)定的一些制度在實施上還遠未到位。就憲法監(jiān)督制度來說，當今的任務(wù)首要的就是要以現(xiàn)成的憲法實施監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點，使憲法監(jiān)督從法律文本走向法律實踐。

一、從孫志剛案到任建宇案

亞里士多德認為真正的法治包含兩重含義：已制定的法律被普遍的服從，且被服從的法律是良法。習近平在紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會講話中表示“依法治國，首先是依憲治國。”每個國家的憲法都應(yīng)該體現(xiàn)對國家共同體基本認同的價值觀，因而其重要意義在于作為國家生活、中共黨組織和個人行為的根本依據(jù)，尤其是作為檢驗良法的標準。憲法監(jiān)督也是在這個意義上的重要保障憲法實施的制度。2003年孫志剛案和《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》）的廢止以及2012任建宇案和勞教制度改革的加速，都是關(guān)于以行政的名義限制人身自由的法規(guī)違憲的問題。然而，憲法監(jiān)督制度卻在此類現(xiàn)實生活與法律實踐中顯露出無助與蒼白。

2003年3月湖北籍青年孫志剛在廣州因無暫住證被收容并被毒打致死的事件，引起了全國的廣泛關(guān)注。2003年3月17日晚，孫志剛因沒有暫住證被帶到了黃村街派出所，之后轉(zhuǎn)到廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站最后被關(guān)在收容人員救治站。3月20日上午，孫志剛因遭受反復(fù)毆打死于收容人員救治站205牢房。5月16日，許志永、俞江、滕彪3位青年法學博士以中國公民的名義上書全國人大常委會，就孫志剛案提出對《收容遣送辦法》進行“違憲審查”的建議。6月18日國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》（以下簡稱《救助管理辦法》），同時宣布1982年5月國務(wù)院發(fā)布施行的《收容遣送辦法》廢止。事件以國務(wù)院自行廢止《收容遣送辦法》而非全國人大審查之后作“違憲”撤銷結(jié)尾，童之偉教授認為這削弱了廢止《收容遣送辦法》，代之以《救助管理辦法》這個過程的法治意義。然而，此案進一步引起了社會各界對違憲審查制度的關(guān)注、公民的法律熱情高漲，法律意識增強，同時更催化了立法機關(guān)實踐憲法監(jiān)督制度改革的速度，2004年5月全國人大常委會在法制工作委員會下設(shè)立了局級機構(gòu)“法規(guī)審查備案室”，表明中國憲法監(jiān)督機構(gòu)開始走向?qū)ｉT化，開始真正邁近法律實踐。此外，該案也開啟了公民監(jiān)督憲法實施的先河，引起了我們對《立法法》第90條公民對違憲審查建議權(quán)的價值的關(guān)注。

幾年后，因言獲罪的大學生村官任建宇案又一次在憲法監(jiān)督的實踐探索中貢獻出極大的個案價值。2011年8月18日，即將轉(zhuǎn)正的青年村官任建宇，因為“復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)、評點一百多條‘負面信息”以及一件印有“不自由，毋寧死”的T恤衫，以“涉嫌煽動顛覆國家政權(quán)”罪，被判勞動教養(yǎng)兩年。2012年11月19日，重慶市勞動教養(yǎng)委員會主動撤銷了對任建宇的勞教決定，在被錯誤勞動教養(yǎng)15個月以后，任建宇重獲自由。勞教制度的法律依據(jù)是1957年8月3日國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、1979年11月29日國務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》和1982年1月21日公安部發(fā)布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。這些法規(guī)規(guī)章明顯違反憲法法治原則和人權(quán)保障原則，直接違反《憲法》第37條明確規(guī)定的“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！币约啊读⒎ǚā泛汀缎姓幜P法》規(guī)定的剝奪公民人身自由的內(nèi)容只能由全國人大及其常委會通過法律的形式做出規(guī)定，應(yīng)該歸于無效。事實上，對勞動教養(yǎng)制度的詬病、批判和質(zhì)疑一直不斷，早在2007年12月4日，茅于軾、賀衛(wèi)方、胡星斗、夏業(yè)良、俞梅蓀、江平等69位學者就聯(lián)名上書全國人大常委會和國務(wù)院，要求廢止勞教制度。2011年兩會前，法工委已經(jīng)投入進行《違法行為矯治法（草案）》起草研究，有關(guān)部門正在進行勞動教養(yǎng)改革試點。那么，經(jīng)過多年的反思，以任建宇案為契機，勞教制度改革的時機是否已經(jīng)成熟？2013年1月7日，全國政法工作會議傳出消息稱，將在報請全國人大常委會批準后，停止使用勞教制度。稍后新華社正式新聞稿雖將“停止使用”改成了“進一步推進勞教制度改革”，但并沒有否認2013年要停止使用勞教制度。顯然，中央已經(jīng)下決心順應(yīng)歷史潮流和廣泛民意，逐步摒棄勞教制度[4]。

以上兩個案件存在著這樣一個通病，特殊案件的特殊處理對于制度問題的真正解決只是隔靴搔癢。然而，通過孫志剛案、任建宇案對憲法實施、憲法監(jiān)督進行深入探討，借個案推動憲政的進程卻是關(guān)注中國的文化，用現(xiàn)有的制度資源去解決現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)的實實在在的違憲問題的題中之意。

二、對個案反映的幾個問題的憲法學思考

任何一部憲法的實施，都離不開健全的憲法監(jiān)督制度。然而，我國的憲法監(jiān)督制度卻因為制度設(shè)計、政治體制等因素，在實際啟動中陷入困境。這些難以克服的缺陷和問題，嚴重影響著憲法權(quán)威的發(fā)揮和憲法的順利實施，需要在理論研究、法律依據(jù)、制度設(shè)計等各個方面予以完善。在此，筆者先僅就案件反映出來的兩個問題進行探討以期對憲法監(jiān)督制度的完善有所助益。

1.關(guān)于公民監(jiān)督

談及我國的憲法監(jiān)督制度，一般認為，我國采用由最高國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法實施并由全國人大各專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會協(xié)助的體制。事實上，我國的憲法監(jiān)督制度應(yīng)當還包括公民監(jiān)督。主要的法律依據(jù)是《憲法》確立的人民主權(quán)原則以及《立法法》第90條第2款所規(guī)定的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有權(quán)向全國人大常委會書面提出審查建議，由全國人大常委會工作機構(gòu)先行組織有關(guān)人員進行研究。需要審查的，由全國人大常委會辦公廳報秘書長批準后，送有關(guān)的全國人大專門委員會進行審查。對于公民監(jiān)督，王磊教授認為我們的立法機關(guān)模式的違憲審查得不到啟動，原因在于它本身有缺陷：立法機關(guān)無此動力，而司法機關(guān)無此能力和權(quán)威。與之利益攸關(guān)的公民更有動力，所以讓他們提起程序，可能更為有效。確實，這些機關(guān)、組織和人員是憲法、法律、行政法規(guī)最廣泛的遵守者，可以在遵守憲法、法律、行政法規(guī)的過程中較先發(fā)現(xiàn)問題，從而擴大發(fā)現(xiàn)問題的渠道。遺憾的是，相關(guān)法律雖然規(guī)定了公民的建議權(quán)，但對于接受建議的具體部門、答復(fù)期限、裁定程序等具體問題完全沒有涉及，導致這種“更為有效”的憲法監(jiān)督啟動方式實際上流于形式止于文本。

本文所引的孫志剛案和任建宇案中都出現(xiàn)了公民對憲法監(jiān)督建議權(quán)的有益實踐，可以說，此舉的意義比個案本身的價值更大，一方面凸顯出在法律上具體保障有關(guān)組織和個人憲法監(jiān)督建議權(quán)的緊迫性，另一方面提出了對公民提出憲法監(jiān)督的權(quán)利在制度上予以明確具體，使其具有可操作性的現(xiàn)實要求。公民監(jiān)督作為憲法監(jiān)督制度啟動的方式之一，有深刻的理論理出和重大的實踐價值，值得重視。

2.關(guān)于監(jiān)督的后果

依據(jù)憲法及有關(guān)規(guī)范性法律文件的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會針對違憲的法律及其他規(guī)范性法律文件可以追究以下形式的責任：（1）不予批準；（2）責令修改；（3）撤銷；（4）改變；（5）罷免職務(wù)[5]。然而，違憲行為是多種多樣的，違憲行為所帶來的后果也紛繁復(fù)雜。所以，應(yīng)當針對不同的情況采取不同的責任追究方式并做好相應(yīng)的善后工作。

孫志剛案后，《收容遣送條例》代之以《救助管理辦法》，收容遣送的治安功能轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾木戎δ?，新制度對收容遣送制度附加的很多行政和社會治安管理功能進行了摒棄，實行自愿救助、來去自由的管理模式?？梢哉f，這樣的制度對接還算是比較簡單。與之相比，勞教制度的改革就顯得困難重重。勞教制度牽涉到公安、司法行政部門和地方政府各方的利益，關(guān)系到與刑法、治安管理處罰法及相關(guān)執(zhí)行制度相互銜接，影響到現(xiàn)有勞教期限未滿人員的處置問題及在職勞教管理人員的歸屬問題，積累的問題很多，廢除后的善后事宜更是需要謹慎處理?？梢?，制度的解構(gòu)需要相應(yīng)的建構(gòu)措施。監(jiān)督的作用并不能光靠簡單地撤銷或改變完成，憲法監(jiān)督的后果，需要通過相應(yīng)的法律制度，與其他的相關(guān)規(guī)定結(jié)合才能實現(xiàn)。

3.關(guān)于監(jiān)督機構(gòu)

建立專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)可以說是現(xiàn)階段的普遍共識。憲法監(jiān)督是一項專門性、技術(shù)性很強的工作，客觀上要求設(shè)立專門的機關(guān)專職負責處理違憲事務(wù)；同時，現(xiàn)行的政體又要求這個專門機構(gòu)不能完全獨立于全國人大。因此，大多數(shù)學者建議在全國人大下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，由該委員會獨立行使憲法監(jiān)督職權(quán)，對法律、規(guī)范性文件以及國家行為進行合憲性的監(jiān)督、審查和裁決，糾正和處理違憲行為，不受其他國家機關(guān)、組織和個人的干涉。2003年孫志剛案以后，全國人大常委會于次年設(shè)立“法規(guī)審查備案室”，具體負責法規(guī)規(guī)章的審查備案工作。韓大元教授認為：在當前的形勢和條件下，成本最低、最具可行性的方案就是：2013年3月兩會召開期間，依照憲法在全國人大增設(shè)具有專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，并把法工委的法規(guī)審查備案室調(diào)整為憲法監(jiān)替委員會下設(shè)的工作機構(gòu)，明確其工作職責與程序。這是落實習近平同志的“12·4”講話精神，完善憲法監(jiān)督制度的有效舉措[6]。這些措施僅僅只能算是改良，要徹底改革我國的憲法監(jiān)督制度還有很長的路要走；同時，僅有專門的監(jiān)督機構(gòu)也還不夠，需要明確其地位、職權(quán)、行使職權(quán)的程序等、厘清其與人大及其常委會的關(guān)系、探討這種“自我監(jiān)督”的有效性等問題。

三、結(jié)語

胡錦濤同志強調(diào)“全國人大及其常委會，要從國家和人民的根本利益出發(fā)，在立法過程中充分保障憲法規(guī)定的公民的自由和權(quán)利；要切實擔負起監(jiān)督憲法實施的職責，堅決糾正違憲行為；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明，使憲法的規(guī)定更好地得到落實?！绷暯皆凇?2.4”講話中也反復(fù)強調(diào)“我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！睉椃☉?yīng)當是公民權(quán)利的保障書，而不應(yīng)該是寫著公民權(quán)利的空頭支票。深入貫徹兩位領(lǐng)導人講話的精神，實現(xiàn)舉行憲法紀念大會的意義，不應(yīng)該只是空談，而應(yīng)當切實啟動憲法監(jiān)督制度，推動憲法實施，樹立憲法權(quán)威，使憲法從文本走向?qū)嵺`。

參考文獻：

[1]胡錦濤.在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上的講話[N].人民日報：海外版，2002-12-05.

[2]習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話[N].人民日報，2012-12-05.

[3]蔡定劍.憲法實施的概念與憲法施行之道[J].中國法學，2004，（1）.

[4]童之偉.摒棄勞教制度是實施憲法重要步驟[N].經(jīng)濟觀察報，2013-01-18.

[5]胡錦光.憲法監(jiān)督制度：改進、發(fā)展與完善[N].檢察日報，2012-11-27.

[6]韓大元.理直氣壯強化憲法權(quán)威[J].中國新聞周刊，2013，（1）.