公共利益與政府利益之關(guān)系研究

楊東平　鄭永紅　梁鑫

摘 要：政府利益客觀存在但并不等同于公共利益，政府作為公共利益的主要供給主體在現(xiàn)實(shí)中很容易將其自身利益等同于公共利益和國家利益。政府代表公共利益是它的本質(zhì)所在，是其法定義務(wù)，政府代表公共利益并不意味著政府利益和公共利益之間不存在任何隸屬關(guān)系。必須明確辨析政府利益和公共利益的區(qū)別，從而有效地限制政府利益之?dāng)U張。

關(guān)鍵詞：公共利益；國家利益；政府利益

中圖分類號：D0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0006-02

一、政府利益之界定

政府利益往往指的是中央及地方的各級行政機(jī)關(guān)自身的利益。從國家和政府的歷史看，政府在本質(zhì)上必須代表最廣大人民的根本利益。然而政府作為組織本身也有其自身利益。政府利益的研究是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的重要研究內(nèi)容，美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯諾就認(rèn)為，國家應(yīng)該具有兩種職能，一是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化；二是實(shí)現(xiàn)其自身利益的最大化，而實(shí)際上國家利益的代表者就是政府。政府利益的內(nèi)涵是指“政府機(jī)關(guān)作為一類獨(dú)立的社會組織，為了自身的生存與發(fā)展，為了完成公共管理的任務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，所需要的各類資源和條件的總稱?！盵1]

二、公共利益與政府利益之辨析

第一，政府利益是獨(dú)立、客觀存在的，是不同于公共利益的。政府執(zhí)政的基礎(chǔ)是人民的支持與認(rèn)可。從國家與政府的產(chǎn)生發(fā)展歷史來看，政府應(yīng)該代表最廣大人民的根本利益，政府利益也應(yīng)該是公共利益的體現(xiàn)?！肮擦α烤捅仨氂幸粋€適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動；他可以充當(dāng)國家與主權(quán)者之間的聯(lián)系，他對于公共人格所起的作用很有點(diǎn)像是靈魂與肉體的結(jié)合對一個人所起的作用那樣。這就是國家之所以要有政府的理由；政府和主權(quán)者往往被人混淆，其實(shí)政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人。”[2]如果作一個不太切貼但便于理解的比喻，“國家”就像是公司，“政府”就像是為“國家”打工的，算是個總經(jīng)理吧。①然而，政府自身作為一個組織，也有其自身需求，這也可稱為是政府自身的私利性，這種私利性是相對于其公共性而言的。政府的公共性是說政府存在的根本目的是維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，提供公共服務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)中政府并非總是為著公共利益而存在的，政府在維護(hù)公共利益的同時背后隱藏著對自身利益的追求，從而形成了政府利益。所以，政府利益是獨(dú)立、客觀存在的，是不同于公共利益的。但“國家利益”和“政府利益”應(yīng)該是不同的兩個概念，“國家利益”是高于“政府利益”的，一如公司的利益和總經(jīng)理的利益不能也根本不應(yīng)當(dāng)?shù)韧?/p>

第二，政府應(yīng)當(dāng)是公共利益的主要代表者，然而這并不意味著政府利益和公共利益之間存在隸屬關(guān)系。公共利益和政府利益在本質(zhì)是不同的，其利益主體并非完全一致，在現(xiàn)實(shí)中有時甚至是完全背道而馳的。公共利益是凌駕于一切具體利益之上的最高利益，最大限度地維護(hù)公共利益是政府產(chǎn)生和存在的根本宗旨。政府與其他社會利益主體應(yīng)該說是處于同等層次，公共權(quán)力的性質(zhì)決定了其享有者只能用它來謀求和實(shí)現(xiàn)公共利益，政府與其他利益主體一樣必須合法、合理的追求和實(shí)現(xiàn)自身利益。換句話說，可以認(rèn)為公共利益是政府利益的上位概念之一。從近代開始，隨著政治國家和市民社會逐漸分離，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域也日漸分化，人們關(guān)于政府職責(zé)形成了明確的共識即政府主要職責(zé)是提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要，維護(hù)公共利益經(jīng)?！爸挥羞@種共識，才能夠全面反映政府所有活動領(lǐng)域的內(nèi)容和特征，才能夠反映政府的起源、性質(zhì)、觀念和價值目標(biāo)，才能成為整個政府制度大廈的基石。”[3]所以，從這個角度來講，政府活動的原動力和基本方向應(yīng)該是公共利益。

第三，政府代表公共利益是其本質(zhì)所在和法定義務(wù)，體現(xiàn)了它的“道德人”或者“政治人”的特征；①而政府自身的私利性則體現(xiàn)了其作為“經(jīng)濟(jì)人”的特征。當(dāng)政府機(jī)關(guān)代表其自身利益時，那么它所代表的是“權(quán)力利益”而不是“公共利益”?！皺?quán)力利益”的背景是權(quán)力，其根本目的在于“掠奪”而不是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，“權(quán)力利益”與“公共利益”并不完全一致，甚至在很多情況下是截然相反的。所以，政府利益應(yīng)當(dāng)是其所代表的公共利益，但也可能是其自身源于權(quán)力的利益。從應(yīng)然的角度來講，最佳的模式是政府利益根本上代表了公共利益，只要實(shí)現(xiàn)了政府利益也自然就實(shí)現(xiàn)了公眾利益。然而現(xiàn)實(shí)中這絕不是政治社會發(fā)展的必然結(jié)果，可以明確的是，由于政府作為組織也存在經(jīng)濟(jì)理性的問題，任何政府不可能完全做到中性的、契約的政府；如果社會對政府的監(jiān)督與制約不到位，政府很容易變質(zhì)為掠奪的政府。

由于政府利益與公共利益的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，政府就可能會借“公共利益”之名來實(shí)現(xiàn)自身的最大化。許多以達(dá)到社會利益“帕累托改進(jìn)”為名的規(guī)章制度往往是為了達(dá)到政府自身利益的“帕累托改進(jìn)”[4]。這就帶來了一個矛盾，政府的出現(xiàn)是為社會服務(wù)的，目的是實(shí)現(xiàn)社會利益。但同時，政府本身又具有自身的利益。利益之間的關(guān)系，本質(zhì)上就是一對矛盾的關(guān)系。政府要實(shí)現(xiàn)自身的利益，必然相應(yīng)地就要犧牲社會利益。這樣的犧牲可以分為兩大類，一類是合理合法的。自從政府出現(xiàn)后，伴隨著就出現(xiàn)了稅收，從社會中抽取部分財(cái)富，來供養(yǎng)政府的工作人員，以確保政府職能的發(fā)揮。自古以來，稅收就是政府存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。沒有稅收的政府是不可能存在的，政府的存在，就一定要社會犧牲一定的物質(zhì)財(cái)富，來滿足其需要。為了確保政府財(cái)政收入的穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的正常運(yùn)行，政府經(jīng)過人民的同意，甚至使用刑罰的手段，來對付偷稅和抗稅的行為。一種是不合理不合法的。政府自身的利益，是由人民組建的立法機(jī)關(guān)給以規(guī)定的，有一個明確的界限，并不可以隨心所欲地獲取。但是，政府利益在龐大的權(quán)力支撐下，本身就具有無限的擴(kuò)張性。如果沒有健全的制度制約，必然要做出損害（而不是必要的犧牲）社會利益的行徑來。因此，我們也就看到了這樣的情形，古今中外，政府在合法地獲取利益的同時，每每又違法地侵犯了社會的利益。而后者，是與政府的宗旨直接發(fā)生沖突的。

因此，正確處理好政府利益與公共利益之間的矛盾、政府本身合法利益與非法利益之間的矛盾，是人類社會自從有了政府以后就始終在解決但又未能很好解決的重大問題?！耙?guī)范政府的利益不僅是一個滿足國家工作人員的需要問題，更是一個重大的政治問題。如果說，現(xiàn)代文明社會是法治社會，法治社會是有效控制政府權(quán)力的社會，那么，政府法治化建設(shè)的根本則是政府利益的法治化?！薄罢娣ㄖ位耍袨樽匀灰簿湍軌蜃龅椒ㄖ位??！雹?/p>

最后，嚴(yán)格區(qū)分政府利于與公共利益是限制政府利益擴(kuò)張的保障。從黑格爾的“市民社會”概念到洛克的自由主義主張，西方思想家早就開始關(guān)注公共權(quán)力的邊界問題，他們認(rèn)為公共權(quán)力的活動范圍應(yīng)當(dāng)而且必須是有限的，公共利益沒有明確的界限這會導(dǎo)致公共權(quán)力的無限擴(kuò)大。因此要對公共權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格適當(dāng)?shù)南拗?，就必須對公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的界定。政府作為公共權(quán)力的主要行使者，是公共利益的主要維護(hù)者，但同時也最容易對公共利益造成實(shí)質(zhì)性的危害和侵犯。公共權(quán)力的擴(kuò)張、私化、怠用構(gòu)成了公共權(quán)威和公共資源的濫用，這是政府利益膨脹的結(jié)果。目前，雖然公共利益已經(jīng)成為我國法律語境、經(jīng)濟(jì)社會生活中的一個非常重要的概念，但是對于公共利益的內(nèi)涵和外延界定依然還不明確。通常情況下把公共利益的內(nèi)涵定義在國防、外交、法律等事關(guān)國家安全和利益的范圍內(nèi)，而把國家重點(diǎn)扶持的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“特殊情況下”的“公共利益”。這種界定有其一定的合理性，但是依然不夠具體，這也使得在現(xiàn)實(shí)中借公共利益之名行侵害公共利益之實(shí)的行為經(jīng)常出現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王洛忠.公共政策過程中政府利益及其影響[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（1）.

[2][法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務(wù)印書館，2003：72.

[3]麻寶斌.公共利益與政府職能[J].公共管理學(xué)報(bào)，2004，（1）.

[4]匡賢明.政府利益與政府轉(zhuǎn)型[EB/OL].http：//www.china.com.

cn/chinese/OP-c/698052.htm.