試論消防執(zhí)法在消防管理中的地位和作用

黃 穎

（南昌市公安消防支隊）

1.引言

公安機關消防機構作為一支重要的行政執(zhí)法和刑事司法力量，承擔著依法對機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位遵守消防法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對發(fā)生的火災進行調查，對失火案、消防責任事故案辦理的職責。消防監(jiān)督人員的基本行為是執(zhí)法行為。

2.先進消防管理簡述

縱觀國內外先進消防管理，突出特點就是消防法律體系完善，以單位自我管理為主，各級、各單位、各部門以及社會公民都能依法履行相應的消防安全職責和義務。

2.1 從消防法律體系的建設而言，立法機關能夠根據(jù)社會經濟形勢的不斷變化以及火災事故暴露出的問題，不斷補充完善有關法律法規(guī)。

例如，日本《消防法》自1948年頒布至今，歷經150多次修改。尤其是2001年9月，日本新宿區(qū)歌舞伎町發(fā)生44人死亡的火災后，政府立即成立緊急對策研究會及安全對策聯(lián)合協(xié)調會，對防火安全進行研究，并在半年后國家對《消防法》及其施行令進行修改；地方政府也對《火災預防條例》進行修改，將小型單位列入消防監(jiān)管范圍。香港立法機關吸取1996年11月嘉利大廈火災事故教訓，及時修訂《消防安全（商業(yè)處所）條例》，制訂《消防安全（建筑物）條例》，為解決城市消防工作難點、維護社會公共安全提供了法律保障。加拿大安大略省每5年修訂一次消防法，每年都修訂消防標準規(guī)范，及時以法律形式解決消防工作中遇到的問題。美國消防部門則通過大量中介機構調查公民的對消防管理工作的意見和建議，以取得最優(yōu)化的消防管理。芬蘭鼓勵并支持各種針對工作場所的安全項目、好規(guī)則與好方法的推廣，全國公民法制意識強，消防法規(guī)和技術標準能夠得到普遍遵守。

2.2 從消防安全責任尤其是消防部門的職責而言，其核心就是落實消防安全責任制，自覺遵守消防法律法規(guī)，消防部門工作實、執(zhí)法嚴、效率高。

例如：美國舊金山消防部門的主要職能：一是負責建筑防火審核。對新建建筑工程進行圖紙審核、竣工檢查簽字。二是實施防火安全檢查。重點對舊建筑實施抽樣檢查，對火災危險性大的區(qū)域和建筑進行檢查，夜總會、酒吧等危險性較大的公共場所開業(yè)前必須進行消防檢查。三是開展火災調查。消防部門在消防管理中非常重視服務質量和公民滿意度，建立公共信息公開機制，及時公布火災信息，第一時間對媒體和公眾通報災難情況和宣傳防災減災知識。

瑞典消防部門的主要管理職能是組織消防救護及消防民防工作的國家立法，組織進行核電、毒氣及化工等特種災害的處置與救援，組織人員培訓，開展社會宣傳教育，指導消防產品及各種材料的質量檢測和火災試驗，為戰(zhàn)時提供有效的生存和安全保障，指導研究和發(fā)展相關的裝備與技術，指導各地建立消防救援機構與隊伍，指導各地建立通訊網絡，組織開展國際交流及服務。

日本消防部門主要負責提供監(jiān)督服務，防火檢查不是具體行政行為，而是屬于服務性質的行為。消防法規(guī)沒有規(guī)定消防部門檢查單位的數(shù)量和頻次。消防部門抽查建筑消防設施時，如發(fā)現(xiàn)報告虛假，將嚴格按照法律進行查處，企業(yè)承擔相應的責任，設備士或點檢者也會受到嚴厲處罰直至終身取消執(zhí)業(yè)資格。由于消防執(zhí)法環(huán)境好，社會單位和民眾守法意識強，許多火災隱患和違法行為大多經過勸導即可整改。

新加坡民防總部消防安全署只對設計圖作程序性的審核。消防部門在工作年年初即制定一般例常檢查和突擊檢查計劃，并嚴格根據(jù)計劃進行檢查；在規(guī)定時限內完成一般投訴的檢查。對消防違法行為實施嚴格的消防處罰措施。

香港《消防條例》賦予了消防處的隨機抽查職權，但未規(guī)定消防部門對單位日常監(jiān)督檢查的量化標準和要求。建設工程的消防設計審核由消防處消防安全總區(qū)負責，消防驗收由牌照及審批總區(qū)負責。消防部門只審核和驗收建筑消防設施，屋宇署審核驗收建筑耐火等級、防火分區(qū)、建筑構造、安全疏散等方面的內容。消防部門必須對商場市場、賓館飯店、公共娛樂場所、學校、幼兒園、危險物品等單位實施檢查，并在出具檢查合格意見后，上述場所才能獲得香港特區(qū)政府牌照發(fā)放部門的牌照（相當于營業(yè)執(zhí)照）。牌照每年年審前也須由消防部門提供消防安全意見。

3 對我國消防管理工作的啟示

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)在消防安全監(jiān)管理念先進、經驗豐富的國家地區(qū)，火災形勢之所以保持高度穩(wěn)定，是與長期實踐中建立起來的完善消防監(jiān)督管理機制和嚴格的監(jiān)管措施分不開的，是和長期致力于公眾消防教育培訓的努力分不開的。公安部多次要求借鑒發(fā)達國家和地區(qū)經驗，注重從機制上研究解決消防問題，堅決防止亡人火災尤其是群死群傷火災事故。對此，筆者認為可以得到以下啟示：

3.1 轉變消防管理理念是科學管理模式發(fā)展優(yōu)化的必然結果。

消防管理作為國家社會公共安全管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，要正常地運轉，就應該遵循管理的封閉原理，即是使管理系統(tǒng)內管理的手段構成一個連續(xù)封閉的回路，來確保系統(tǒng)的執(zhí)行反饋監(jiān)督三種功能得以實現(xiàn)。執(zhí)行機構負責執(zhí)行管理任務，監(jiān)督機構負責對執(zhí)行機構的執(zhí)行過程進行監(jiān)督，反饋機構負責反饋執(zhí)行和監(jiān)督的情況。目前，我國的消防監(jiān)督管理幾乎是公安消防監(jiān)督機構完全行使了三種職能，忙于日常事務、無暇深入調查研究和分析評價，反饋信息多為表面現(xiàn)象，不成系統(tǒng)，難以根據(jù)這些信息修正管理方法，出現(xiàn)問題也難以及時糾正。對此，馬恩強在《關于考察學習香港火災預防工作的情況報告》中談到，要學習借鑒香港社會化消防工作做法，進一步加強社會消防管理模式和機制創(chuàng)新，建立火災隱患舉報投訴機制、創(chuàng)新建筑消防設施維護保養(yǎng)模式、引入第三方消防技術服務機構推動單位消防安全工作開展。

3.2 做好消防工作是社會單位、每個公民法定職責，消防部門不能越俎代庖。

單位作為社會消防管理的基本單元，其對消防安全和致災因素的管理能力，反映了社會公共消防安全管理水平，在很大程度上決定了一個城市、一個地區(qū)的消防安全形勢。公民作為消防工作的基礎，是消防工作重要的參與者和監(jiān)督者，沒有公眾的參與，消防工作就不會發(fā)展進步，全社會抗御火災的能力就不會提高。消防管理高度自治是上述國家地區(qū)的共同特點。《新加坡三年無亡人火災的經驗和啟示》中建議“對一定規(guī)模的人員密集場所、易燃易爆單位和高層、地下建筑等，強制配備具有相應資格的消防安全管理人，并賦予其相應消防工作職責，明確責任追究措施，切實提高單位消防安全管理水平”。實際工作中我國法律法規(guī)早已明確了各自職責，在消防安全重點單位也推行了消防安全責任人、管理人制度。所以，單位、公民必須依法履行相關責任，消防機構作為職能部門，可以推動、協(xié)調、督促，特別是通過法律手段來強化各種責任的落實，而不是“大包大攬”，也沒有能力“大包大攬”。

3.3 不斷完善的法律法規(guī)體系需要職能部門嚴格依法踐行。

趙子新在《英德消防工作印象與啟示》中指出，既要持續(xù)完善地方性消防法規(guī)標準，更須在細化方法、實化措施、強化問責、提高執(zhí)行力上下大功夫。在對消防違法行為施以重罰的基礎上，探索建立依托企業(yè)資質認定和公民身份認定系統(tǒng)和適用于全社會領域的信譽“黑名單”制度，雙管齊下促進企業(yè)和公民履責自律，確保立法建標實效，切實強化消防安全源頭管控、督促落實各方消防安全責任。消防部門的主要職責就是通過對消防違法行為從嚴甚至從重處罰，確保消防法律法規(guī)得以有效施行、確保消防法律法規(guī)地位、確保消防部門地位。《新加坡三年無亡人火災的經驗和啟示》中建議“要讓建筑消防審核、驗收、消防監(jiān)督檢查以及單位的消防安全管理都由具有一定資格的高素質的消防專業(yè)人員承擔”，其意也正是需要厘清并合理設定消防部門職責，更有效地配置公共資源，保障消防法律法規(guī)順利施行。

4.消防執(zhí)法的地位和作用

我國消防工作經過多年的發(fā)展，到目前已經形成了以《中華人民共和國消防法》為龍頭、以行政法規(guī)和地方性法規(guī)為補充、以部門規(guī)章和地方規(guī)章為主體的消防法律規(guī)范體系。在火災撲救、防火監(jiān)督、應急救援等任務日益繁重的形勢下，筆者認為“消防管理高度自治”必須通過“消防部門嚴格執(zhí)法”來實現(xiàn)，不能以服務經濟為由弱化消防執(zhí)法、不能以法不責眾為由藐視消防執(zhí)法、不能以贊助卡要為手段代替消防執(zhí)法。而應該從公共安全理念、建筑設計標準、隱患排查整治、宣傳教育培訓和滅火應急救援等方面，逐步改革消防行政管理體制，以“有限責任”為改革基礎，明晰設計、施工、監(jiān)理、監(jiān)管等消防安全職責，提升消防執(zhí)法質量和監(jiān)管水平，逐步建立社會消防“法治化”管理機制。

4.1 消防執(zhí)法是消防部門的法定職責。

現(xiàn)行《中華人民共和國消防法》規(guī)定公安機關消防機構管轄了51項消防安全違法行為，并專門設立了執(zhí)法監(jiān)督一章節(jié)，加大了公安機關消防機構對火災隱患的查處力度，強化了對公安機關消防機構依法履行職責的監(jiān)督。同時，根據(jù)國務院關于構建“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、群眾積極參與”的消防工作新機制要求，從四個方面規(guī)定了消防責任主體的義務和責任：一是進一步明確了地方人民政府在火災預防、滅火救援等方面的職責。二是進一步明確了政府有關部門、團體在消防安全教育、消防安全檢查等方面的職責。三是賦予公安派出所消防管理職責。四是進一步強化了社會組織在保障消防安全方面的具體義務。因此，消防工作的社會化屬性，決定了做好消防工作是全社會共同的責任，不能因為消防部門是職能部門，就把有關于消防事業(yè)發(fā)展的各種工作全部拋給職能部門，否則在現(xiàn)行體制下出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”的情況就在所難免了。更有“撿了芝麻丟了西瓜”的，一些單位整天忙于要經費、跑建設，本末倒置。

4.2 嚴格執(zhí)法是執(zhí)法者的基本要求。

筆者并不提倡運動式執(zhí)法、突擊執(zhí)法，因為消防部門任何一項執(zhí)法活動，都會產生直接的法律效果和一定的社會效果。必須深刻認識到法律效果和社會效果的內在統(tǒng)一性，任何執(zhí)法活動中都必須以堅持依法辦事為前提，嚴格做到執(zhí)法公正和努力維護公平正義的社會環(huán)境，并在此基礎上追求最好的社會效果。嚴格執(zhí)法與熱情服務是辨證關系，不能為倡導服務，就放松執(zhí)法或不敢執(zhí)法。越是關系到最廣大人民群眾切實利益、普遍利益的領域和事項，越是要嚴格。執(zhí)法不嚴不僅違背了法治原則和精神，還會把消防工作拖入“無人管理、受人輕視“的怪圈。

4.3 合理利用消防行政指導。

行政指導，是指行政機關在其所管轄的事務范圍內，根據(jù)國家的政策規(guī)定或者法律原則，針對特定的公民、法人或其他組織，用非強制性的方法或手段，取得該行政相對方的同意或協(xié)助，有效地實現(xiàn)一定的行政目的的主動的管理行為。面對當前復雜多變的消防安全形勢，消防行政指導對消防行政執(zhí)法的輔助和補充作用日益明顯，它對消防法律法規(guī)規(guī)定的“剛性執(zhí)法”模式起到了一定的緩沖作用，切實有效的消防行政指導，可以充分體現(xiàn)公安消防部門的嚴格執(zhí)法和熱情服務，是進一步提高監(jiān)管效能，實現(xiàn)消防執(zhí)法法律效果和社會效果的有效統(tǒng)一。

［1］《中華人民共和國消防法釋義》，全國人大常委會法工委刑法室和公安部消防局編著，人民出版社，2009年.

［2］《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》，公安部消防局，群眾出版社，2008年.

［3］高衛(wèi)東，畢明.淺談消防監(jiān)督管理模式的變革，云南消防，2003年.