基于“兩型社會(huì)”建設(shè)的水資源管理探討

吳 昊 張震宇

（1.澳門科技大學(xué)，中國(guó) 澳門；2.南京市水利局，江蘇 南京 210036）

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)作為文明建設(shè)的更高形態(tài)擺在了更加突出的位置，首次把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，水利部提出了水生態(tài)文明建設(shè)，這些都給水資源的節(jié)約利用和管理保護(hù)提出了新的更高要求。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，開(kāi)展水資源管理保護(hù)、扭轉(zhuǎn)水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要，也是建設(shè)“美麗中國(guó)”的重要基礎(chǔ)。從水資源管理的現(xiàn)狀出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的具體體現(xiàn)，只有嚴(yán)格水資源“三條紅線”管理制度，才能實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

1 “兩型社會(huì)”建設(shè)核心內(nèi)容分析

“兩型社會(huì)”是指“資源節(jié)約型社會(huì)”和“環(huán)境友好型社會(huì)”。資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵，就是建立合理配置、最低消耗的資源利用社會(huì)體系；環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵，就是建立適宜人類、社會(huì)生存發(fā)展的生態(tài)環(huán)境社會(huì)體系。資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)是中國(guó)資源環(huán)境狀況的必然要求，忽視對(duì)資源的合理利用，忽視對(duì)環(huán)境的有效保護(hù)，那就等于竭澤而漁。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)與環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量在不斷增長(zhǎng)，而與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益不高、資源利用率低、污染排放量大卻導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進(jìn)入大范圍生態(tài)退化和復(fù)合型環(huán)境污染的新階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，人口不斷增長(zhǎng)，人均消費(fèi)水平迅速提高，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球經(jīng)濟(jì)一體化，我國(guó)生態(tài)和環(huán)境正面臨著新一輪發(fā)展帶來(lái)的巨大壓力，發(fā)達(dá)國(guó)家在一兩百年的工業(yè)化過(guò)程中分期產(chǎn)生、分別解決的環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)近年的短期發(fā)展中將集中爆發(fā)出來(lái)。

在水資源、能源、土地資源和礦產(chǎn)資源的四大主體資源中，水是重要的自然資源和生態(tài)環(huán)境要素，是不可替代的、有限的、稀缺的自然資源，是人類賴以生存的生命之源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展之本。在人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，不同時(shí)代和不同地域的水資源的范圍、種類、數(shù)量、質(zhì)量等不同。從廣義上說(shuō)，地球上一切形態(tài)的水都有可能被人類利用；從狹義上說(shuō)，在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平下，水資源主要是指賦存于地球陸地的淡水水體。隨著世界人口的不斷增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，水的需求量將不斷增加，地球上的自然資源正在日益被消耗，到2025年，全世界2/3的人口將遭受用水短缺的威脅，水危機(jī)將使21世紀(jì)全球的政治、經(jīng)濟(jì)、和平與發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)。

2 強(qiáng)化水資源管理是“兩型社會(huì)”建設(shè)的迫切要求

2.1 我國(guó)水資源、水環(huán)境狀況分析

2.1.1 水資源狀況分析

我國(guó)水資源狀況令人擔(dān)憂，據(jù)有關(guān)方面通過(guò)開(kāi)展水資源市場(chǎng)的調(diào)研，對(duì)水資源數(shù)據(jù)、水資源行業(yè)、水資源市場(chǎng)和水資源市場(chǎng)份額進(jìn)行的分析，預(yù)測(cè)水資源的發(fā)展前景是：中國(guó)水資源稀缺，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4；全國(guó)669座城市中有400座（2/3 城市）供水不足，110座（1/6 城市）嚴(yán)重缺水；在32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中，有30個(gè)長(zhǎng)期受缺水困擾；在46個(gè)重點(diǎn)城市中，45.6%水質(zhì)較差，14個(gè)沿海開(kāi)放城市中有9個(gè)嚴(yán)重缺水；北京、天津、青島、大連等城市缺水最為嚴(yán)重；農(nóng)村還有近3億人口飲水不安全；工業(yè)生產(chǎn)的快速增長(zhǎng)和對(duì)污水排放治理的監(jiān)督滯后又更進(jìn)一步加重了水體的污染；突出的水稀缺與水污染問(wèn)題逐步威脅到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

2.1.2 水環(huán)境狀況分析

與此同時(shí)，水環(huán)境惡化的現(xiàn)象也在不斷加劇，水源地污染日益嚴(yán)重，威脅供水安全。根據(jù)2011年中國(guó)環(huán)境公報(bào)顯示，全國(guó)地表水污染依然較重。長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體為輕度污染。204 條河流409個(gè)地表水國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面中，全國(guó)全年Ⅰ類水河長(zhǎng)占評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的4.6%，Ⅱ類水河長(zhǎng)占35.6%，Ⅲ類水河長(zhǎng)占24.0%，Ⅳ類水河長(zhǎng)占12.9%，Ⅴ類水河長(zhǎng)占5.7%，劣Ⅴ類水河長(zhǎng)占17.2%。主要污染指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量和氨氮。26個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊（水庫(kù)）全年水質(zhì)為Ⅰ類的水面占評(píng)價(jià)水面面積的0.5%，Ⅱ類占32.9%，Ⅲ類占25.4%，Ⅳ類占12.0%，Ⅴ類占4.5%，劣Ⅴ類占24.7%。主要污染指標(biāo)是總氮和總磷。從數(shù)據(jù)分析可知，我國(guó)湖泊（水庫(kù)）的水質(zhì)劣V 類占比高，且三湖中，除太湖環(huán)湖河流總體為輕度污染外，滇池、巢湖環(huán)湖河流總體均為重度污染。

為滿足人們?nèi)粘Ｉ?、商業(yè)和農(nóng)業(yè)對(duì)水資源的需求，聯(lián)合國(guó)為解決因水資源需求上升而引起的全球性水危機(jī)，1977年召開(kāi)了“聯(lián)合國(guó)水事會(huì)議”，向全世界發(fā)出嚴(yán)正警告：水不久將成為一個(gè)深刻的社會(huì)危機(jī)，繼石油危機(jī)之后的下一個(gè)危機(jī)便是水。因此，水資源和水環(huán)境是“兩型社會(huì)”建設(shè)的核心內(nèi)容。

2.2 水資源與“兩型社會(huì)”建設(shè)

水是人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是重要的戰(zhàn)略資源。水和人類社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展是緊密聯(lián)系的，中華民族的大禹治水，不只是記述洪荒時(shí)代我們的祖先向自然宣戰(zhàn)的一場(chǎng)驚心動(dòng)魄的搏斗，更重要的是治水成了歷代統(tǒng)治者治國(guó)方略中之要略。人類從原始社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)，不同民族、不同國(guó)家的起源和興衰都與水密切相關(guān)。水，是城市之魂，是城市的魅力所在。離開(kāi)了水，人類就不能生存；離開(kāi)了水，社會(huì)就不能進(jìn)步。幾千年來(lái)，人類生活居住的條件都是依山傍水，每一座城市也都不同程度依山傍水而建。維護(hù)自然生態(tài)格局，突出水在城市發(fā)展中的作用，水是城市的重要自然資源，決定了水資源在城市“兩型社會(huì)”建設(shè)中具有重要作用。

2.3 水資源承載能力是“兩型社會(huì)”建設(shè)的核心

“水資源節(jié)約”和“水環(huán)境友好”是“兩型社會(huì)”建設(shè)的重要內(nèi)容?！八Y源節(jié)約、水環(huán)境友好”對(duì)水資源管理工作提出了新的更高的要求，水資源的可持續(xù)利用是人類社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題，直接關(guān)系到人類社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。因此，要堅(jiān)持貫徹落實(shí)治水新方略，遵循人水和諧、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，不斷強(qiáng)化水資源管理和水環(huán)境治理，努力提升水資源和水環(huán)境的承載能力，使水資源承載能力滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，促進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。

2.4 水環(huán)境承載能力是“兩型社會(huì)”建設(shè)的基礎(chǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，用十幾年的時(shí)間取得了發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的成績(jī)，但污染問(wèn)題也集中出現(xiàn)。因此，加強(qiáng)環(huán)境友好型建設(shè)的任務(wù)迫在眉睫，特別是水環(huán)境的承載能力，必須引起高度重視和廣泛研究。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，首先會(huì)遇到水污染等各種問(wèn)題。2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)引發(fā)供水危機(jī)等一系列事件就是大自然對(duì)我們的一次次警告。目前開(kāi)展的水環(huán)境綜合治理、水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)、河湖健康評(píng)估等工作，都是水生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是“兩型社會(huì)”建設(shè)的基礎(chǔ)。

3 對(duì)策與思考

3.1 理順?biāo)Y源管理體制，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理

理順?biāo)Y源管理體制，著力推行水資源統(tǒng)一管理體制，落實(shí)水資源價(jià)格形成機(jī)制，強(qiáng)化現(xiàn)代科技支撐，加強(qiáng)水行政執(zhí)法監(jiān)督，建立嚴(yán)格、科學(xué)的水資源管理制度?；窘⒆顕?yán)格的水資源管理體系，即：基本建立權(quán)威的水資源管理制度和監(jiān)督體系，基本建成城鄉(xiāng)飲水安全和社會(huì)用水安全保障體系，基本建成水資源優(yōu)化配置和高效利用管理體系，基本建成河湖健康生態(tài)的監(jiān)控管理與評(píng)價(jià)體系，基本建成水資源管理信息化、智能化技術(shù)保障體系，基本建成城鄉(xiāng)涉水事務(wù)統(tǒng)一管理的體制機(jī)制。加強(qiáng)水資源管理與保護(hù)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，必須在水資源管理觀念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，緊緊圍繞建設(shè)“美麗中國(guó)”的發(fā)展大局，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，突出維護(hù)河湖的健康生態(tài)，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置、科學(xué)利用和嚴(yán)格保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，核心是建立“三條紅線”，即：水資源開(kāi)發(fā)利用紅線、水功能區(qū)限制納污紅線和用水效率控制紅線；實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，必須嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理的各項(xiàng)法規(guī)。

3.2 做好水資源綜合規(guī)劃，推進(jìn)水資源科學(xué)管理

加強(qiáng)水資源管理，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，積極做好水資源綜合規(guī)劃。圍繞水資源配置，加強(qiáng)需求管理，實(shí)行區(qū)域用水總量控制制度；圍繞水資源保護(hù)，加強(qiáng)河湖管理，實(shí)行河湖納污總量控制；圍繞水資源節(jié)約，加強(qiáng)用水定額管理，實(shí)行用水效率控制。圍繞“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)建設(shè)的大局，加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)和水環(huán)境治理，充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎(chǔ)導(dǎo)向作用，以需水管理為核心，抓好水資源配置、節(jié)約、保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃的編制，強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行，充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎(chǔ)導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的剛性約束作用。以水資源管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)水資源管理技術(shù)基礎(chǔ)工作，加快水資源管理監(jiān)控體系建設(shè)，強(qiáng)化水資源管理能力建設(shè)。通過(guò)完善的水資源法規(guī)體系、強(qiáng)有力的水資源監(jiān)管措施，推進(jìn)水資源綜合規(guī)劃的落實(shí)。

加強(qiáng)水資源保護(hù)、水環(huán)境治理工作必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分激發(fā)創(chuàng)造活力，充分釋放發(fā)展?jié)撃?，不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，更新發(fā)展觀念、轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、創(chuàng)新治水理念、破解發(fā)展難題、完善體制機(jī)制，推動(dòng)水資源管理在“兩型社會(huì)”建設(shè)要求下又好又快發(fā)展。深化水資源管理體制改革，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于水資源統(tǒng)一管理的體制機(jī)制，逐步建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的，有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的水資源統(tǒng)一管理體制，廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的技術(shù)、工藝和方法，兼收并蓄，加強(qiáng)高新技術(shù)與實(shí)用技術(shù)的有效集成，在水資源合理開(kāi)發(fā)與高效利用上加快科技創(chuàng)新。

3.3 完善水法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)水資源依法管理

水資源是重要的公共資源，堅(jiān)持依法治水，推進(jìn)水利依法行政是完善依法治國(guó)的重要任務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水利對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的作用表現(xiàn)得越來(lái)越突出。要通過(guò)完善水資源配置、節(jié)約、保護(hù)和管理的政策法規(guī)體系，將水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，依靠各方力量推動(dòng)水資源依法管理。無(wú)論是從依法治國(guó)的需要看，還是從依法治水的狀況看，都應(yīng)堅(jiān)決、全面地推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)和完善水法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)水資源依法管理。

深入貫徹水法律法規(guī)，合理利用水資源，防治水污染，保護(hù)水環(huán)境，維持水資源的良性循環(huán)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，要廣泛深入開(kāi)展基本水情宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)水憂患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。大力推進(jìn)水資源管理的科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，采取多種方式聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，進(jìn)一步提高決策透明度。以加強(qiáng)立法和執(zhí)法監(jiān)督為重點(diǎn)，加強(qiáng)水資源管理法規(guī)建設(shè)，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查。

3.4 強(qiáng)化節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水資源持續(xù)利用

水安全是21世紀(jì)人類面臨的最大挑戰(zhàn)之一，對(duì)水資源管理不僅要考慮滿足人類活動(dòng)的用水需求，還必須考慮可持續(xù)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需求。開(kāi)源節(jié)流，是努力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求的根本途徑。節(jié)水是應(yīng)對(duì)水危機(jī)的有效途徑，是提高水資源利用效率的重要舉措，是緩解水資源供給壓力的重要手段。節(jié)水不僅可以保持河流徑流量和地下水的儲(chǔ)量，而且還可有效減少污水排放、降低污染，是對(duì)水資源的高效利用和有效保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。

充分認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要意義，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是立足我國(guó)的基本國(guó)情水情，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)，并把節(jié)水作為一項(xiàng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的戰(zhàn)略方針，把節(jié)水工作貫穿于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過(guò)程，從促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)做出的重大決策，是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革和制度創(chuàng)新，是解決我國(guó)水問(wèn)題、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性和根本性措施。充分認(rèn)識(shí)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的重要性和緊迫性，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要內(nèi)容，全面強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)工作，形成有利于水資源節(jié)約保護(hù)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式，推動(dòng)全社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。