現(xiàn)代化水利建設(shè)迫切需要完善質(zhì)量監(jiān)督工作體系

黃海田 樊志遠(yuǎn) 吳 忠

（江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站，江蘇南京 210029）

0 引言

今后10年，是江蘇省加快水利改革發(fā)展、實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的10年，水利改革發(fā)展和現(xiàn)代化將在水利事業(yè)的各個領(lǐng)域里展開，并必然需要大規(guī)模的水利工程建設(shè)作為支撐。因此，今后10年，從田間地頭到大江大河，從水安全水資源到水環(huán)境水文化，將是水利工程建設(shè)的高強度時代。

質(zhì)量是水利工程建設(shè)的生命。確保水利工程建設(shè)的高質(zhì)量，既是水利建設(shè)的基本要求，也是水利現(xiàn)代化建設(shè)的重要特征。作為質(zhì)量管理的重要環(huán)節(jié)和保障，質(zhì)量監(jiān)督在現(xiàn)代化水利建設(shè)中將擔(dān)負(fù)更加重要的作用，而目前江蘇水利工程質(zhì)量監(jiān)督在隊伍、制度、手段、效果等方面還存在許多不足，迫切需要改進和完善。

1 質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)和分工

1.1 國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》

2000年1月國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定：國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)對全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量實施監(jiān)督管理，交通、水利等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施。

1.2 水利部相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定

1997年8月水利部《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定：水利部設(shè)置質(zhì)量監(jiān)督總站，各省（區(qū)、市）水利廳（局）設(shè)置監(jiān)督中心站，各地市級水利局設(shè)置監(jiān)督站。由于水利部《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》早于國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，因此，水利部《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》未對縣級水利局質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置作出規(guī)定。客觀上，過去縣級組織實施的主要是農(nóng)村水利工程，基本建設(shè)工程很少，因此，當(dāng)時縣級設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的必要性不是十分突出。

1.3 江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督分工

2008年，江蘇省實行“強縣擴權(quán)”戰(zhàn)略，探索建立“省直管縣”經(jīng)濟管理體制。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，2009年1月，江蘇省水利廳明確了縣級水利工程的質(zhì)量監(jiān)督分工：由縣（市）水利局組建項目法人負(fù)責(zé)實施的水利建設(shè)工程，由縣（市）水利局負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，或者由縣（市）水利局委托設(shè)區(qū)的市水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督工作；江蘇省水利廳對質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)另有明確分工的建設(shè)項目，按相應(yīng)辦法執(zhí)行。

2 質(zhì)量監(jiān)督存在的主要問題

2.1 監(jiān)督機構(gòu)不健全

目前，江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)還未健全，表現(xiàn)為“省級不強，市級不全，縣級不多”。

江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站編制10 人，原為差額補助事業(yè)單位，2012年7月，變更為全額撥款事業(yè)單位。江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站既承擔(dān)全省重點水利工程的質(zhì)量監(jiān)督，又承擔(dān)南水北調(diào)工程的質(zhì)量監(jiān)督，還承擔(dān)造價管理工作。單位的性質(zhì)有悖于質(zhì)量監(jiān)督這一政府職能，人員的力量難以滿足履行項目質(zhì)量監(jiān)督和行業(yè)指導(dǎo)的需要，工作的成效未達(dá)到質(zhì)量監(jiān)督的制度設(shè)計所期望的功能。

全省13個市中，南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、連云港、泰州、宿遷等10個市設(shè)立了獨立或相對獨立的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)。現(xiàn)有市級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)還存在人員配備不足、經(jīng)費不足等問題，市級質(zhì)量監(jiān)督的實際覆蓋率、質(zhì)量監(jiān)督的深度和頻次還顯不足。

全省100個（其中：縣22個，市23個，區(qū)55個）縣（市、區(qū)）中，目前有宜興、溧陽、吳江、昆山、常熟、張家港、阜寧、響水、建湖、大豐、東臺、濱海、儀征、高郵、句容、丹陽、靖江、泰興、姜堰、沭陽、宿豫、宿城、泗洪、泗陽等24個縣（市、區(qū)）設(shè)置了縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督站；設(shè)立縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督站的縣（市）為20個，占全部45個縣（市）的44%。由于市級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)無暇顧及或不愿意顧及縣級工程，而大部分縣（市）沒有質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，使得一些縣（市）組織實施的水利建設(shè)工程，特別是民生水利工程的專業(yè)質(zhì)量監(jiān)督處于半真空狀態(tài)。

2.2 監(jiān)督制度不完整

在質(zhì)量監(jiān)督工作上，由于全國水利行業(yè)缺乏質(zhì)量監(jiān)督的一系列具體規(guī)定，導(dǎo)致各級質(zhì)量監(jiān)督站在工作方式、方法和標(biāo)準(zhǔn)上都不盡統(tǒng)一，甚至同一個質(zhì)量監(jiān)督站內(nèi)部也不一致。質(zhì)量管理和質(zhì)量監(jiān)督的制度體系也還未健全，某些方面不僅落后于交通系統(tǒng)，也落后于水電系統(tǒng)。一些沒有正常進行質(zhì)量監(jiān)督的工程，只要工程質(zhì)量沒有大的問題，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)照樣出具質(zhì)量監(jiān)督報告，驗收主持單位照樣驗收。

2.3 監(jiān)督效能不到位

項目法人以及設(shè)計、監(jiān)理、施工等參建單位，在理論上、態(tài)度上是重視質(zhì)量監(jiān)督工作的，但當(dāng)監(jiān)督影響相關(guān)單位的利益和形象時，被監(jiān)督方與監(jiān)督方往往形成沖突，甚至有一些被監(jiān)督對象更多的是迫于質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)定程序，只是在“手續(xù)上”的需要質(zhì)量監(jiān)督，使得質(zhì)量監(jiān)督一定程度上流于形式。監(jiān)督過程中，一些被監(jiān)督對象不能提供真實全面的資料，對監(jiān)督機構(gòu)提出的整改意見落實不到位，甚至拒絕落實。同時，監(jiān)督者自身也存在監(jiān)督的力度有深有淺，要求有嚴(yán)有松，強度有高有低等情況，一些質(zhì)量監(jiān)督人員工作的主動性、責(zé)任心不強，不能及時發(fā)現(xiàn)和解決質(zhì)量問題。即使是一些質(zhì)量監(jiān)督開展得比較好的項目，也存在沒有實現(xiàn)從設(shè)計到后評估的全過程監(jiān)督、從建筑工程到自動化工程的全內(nèi)容監(jiān)督等問題。

3 水利建設(shè)需要質(zhì)量監(jiān)督作為重要保障

3.1 質(zhì)量是水利工程的生命

“百年大計，質(zhì)量第一”。水利工程出現(xiàn)質(zhì)量問題后，其加固和修復(fù)困難，費用高，同時會嚴(yán)重影響到度汛安排。而水利工程因質(zhì)量問題失事后，損失的不僅是建筑物本身和直接關(guān)聯(lián)者，而且會造成次生災(zāi)害，對人民生命及財產(chǎn)造成重大損失。因此，水利工程質(zhì)量容不得絲毫的麻痹和松懈，需要嚴(yán)抓嚴(yán)管、嚴(yán)查嚴(yán)究，確保每一項水利工程都能經(jīng)得起歷史的檢驗和自然災(zāi)害的考驗。

3.2 質(zhì)量狀況不容高枕無憂

江蘇的水利建設(shè)質(zhì)量管理水平總體處于全國領(lǐng)先地位，且質(zhì)量形勢總體穩(wěn)定。但與其他建設(shè)領(lǐng)域相比，水利畢竟具有特殊性：一是水利建設(shè)規(guī)模相對較小，因此，出現(xiàn)質(zhì)量問題的機會也?。欢撬こ虥]有直接、具體的用戶，公眾、媒體對水利工程質(zhì)量不是十分關(guān)注；三是水利工程一般在使用年限內(nèi)很少出現(xiàn)超設(shè)計狀況運行的情況。事實上，江蘇水利建設(shè)質(zhì)量的問題還是時有發(fā)生，質(zhì)量精品工程還不普遍。特別是小型工程、縣級舉辦的工程、配套資金壓力大的工程，質(zhì)量風(fēng)險和隱患較多，質(zhì)量缺陷頻發(fā)，一般質(zhì)量事故時有發(fā)生［1］。因此，在工程質(zhì)量形勢的判斷上，還是謹(jǐn)慎一點、悲觀一點好，不可高枕無憂，不能盲目樂觀。

3.3 大規(guī)模建設(shè)導(dǎo)致質(zhì)量風(fēng)險顯著增加

“十二五”期間，江蘇省年均水利建設(shè)投資預(yù)計將達(dá)到400億元。然而，一方面，水利設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)資源不會很快增加1 倍，主管單位的力量、質(zhì)量監(jiān)督的力量幾乎不會相應(yīng)增加，因此，水利建設(shè)資源的供給與需求的矛盾將十分突出，資源的品質(zhì)也將下降；另一方面，新增加的投入，主要用于縣級農(nóng)田水利和民生水利建設(shè)，而基層質(zhì)量管理的基礎(chǔ)仍相對薄弱。隨著建設(shè)規(guī)模的進一步擴大，水利發(fā)生質(zhì)量問題的機會將越來越多；隨著社會和媒體對水利建設(shè)關(guān)注度的不斷提高，水利暴露質(zhì)量問題的可能性將越來越大。

3.4 水利現(xiàn)代化需要高質(zhì)量的工程作為支撐

未來5～10年，江蘇從南到北，將陸續(xù)實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。而水利工程高質(zhì)量是水利現(xiàn)代化的重要特征，“豆腐渣”工程顯然不是水利現(xiàn)代化，同時，也難以想象，當(dāng)鋼筋保護層厚度不夠、混凝土強度不足、蜂窩麻面很多等問題普遍存在的情況下，水利建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化。水利現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程，也應(yīng)該是水利工程質(zhì)量實現(xiàn)質(zhì)的飛躍的過程。水利建設(shè)需要通過貫徹和諧、低碳理念來實現(xiàn)高質(zhì)量，通過技術(shù)的跨越式進步來實現(xiàn)高質(zhì)量，通過改進產(chǎn)品管理方式來實現(xiàn)高質(zhì)量，通過提升高耐久性來實現(xiàn)高質(zhì)量。

3.5 水利工程的質(zhì)量責(zé)任根本上在政府

對于基礎(chǔ)設(shè)施項目的工程質(zhì)量，我國實行行業(yè)主管部門、主管地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。水利作為基礎(chǔ)設(shè)施和公益性工程，其質(zhì)量本質(zhì)上要由政府及其部門來負(fù)責(zé)。這種責(zé)任體現(xiàn)和貫穿于政府及其部門從項目審批到竣工驗收的建設(shè)全過程。水行政主管部門的質(zhì)量責(zé)任制落實了，也就從源頭上落實了水利工程建設(shè)質(zhì)量責(zé)任制。而落實政府及其部門質(zhì)量責(zé)任的一個重要途徑，就是對質(zhì)量實行政府監(jiān)督［2］。

3.6 政府監(jiān)督的權(quán)威性可以保證監(jiān)督效果

政府對工程質(zhì)量監(jiān)督是保證工程質(zhì)量的一種有效的制度設(shè)計，亦如國家對食品、藥品、安全生產(chǎn)等涉及公共利益的領(lǐng)域?qū)嵭袕娭菩员O(jiān)督一樣。在市場體制不完善的境況下，政府對質(zhì)量的監(jiān)督顯得尤為重要。同時，信任政府的傳統(tǒng)文化，是政府質(zhì)量監(jiān)督制度設(shè)計的重要原因。水利工程的用戶、媒體等外部監(jiān)督相對缺失，政府的監(jiān)督就不可或缺。

4 確保質(zhì)量監(jiān)督工作成效

4.1 迅速健全監(jiān)督體系

2009年12月設(shè)立的江蘇省交通運輸廳工程質(zhì)量監(jiān)督局，為參照公務(wù)員管理單位。內(nèi)設(shè)9個科室，核定編制41 人；全省設(shè)有16個市級交通質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)（13個市站+ 3個港口站）和42個縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，均為獨立法人單位。

當(dāng)前，首先要迅速建立健全市級、縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，特別是要推進縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)?？h級站可為新設(shè)置的單位，也可在其他機構(gòu)增掛質(zhì)量監(jiān)督站牌子，還可采取原有的事業(yè)單位更名的方式設(shè)立。其次是要突出加強省級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和能力建設(shè)，使其既具有直接承擔(dān)重要、大型工程質(zhì)量監(jiān)督的能力，更具有承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督管理的能力。最后是要解決省、市、縣3 層質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的分工與協(xié)作問題。

4.2 不斷完善監(jiān)督制度

應(yīng)依據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、水利部《水利建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》，制定水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理的相應(yīng)制度，以統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置，明確權(quán)力與義務(wù)，規(guī)范監(jiān)督的方式和質(zhì)量監(jiān)督檢測、質(zhì)量驗收等要求，為質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)范化、正規(guī)化提供法規(guī)基礎(chǔ)。同時，質(zhì)量監(jiān)督作為一項技術(shù)性工作，需要制定符合江蘇水利建設(shè)工程實際、內(nèi)容能夠覆蓋水利建設(shè)所涉及的主要內(nèi)容的《水利工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)范》等一系列的江蘇省地方標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)中要大力引進和采用國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)交通、建筑、水電、電力等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以提升水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的先進性。

4.3 抓住質(zhì)量監(jiān)督重心

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)該加強規(guī)程規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳、貫徹，堅持“監(jiān)督、檢查、幫助、促進”的原則，通過監(jiān)督，引導(dǎo)參建單位提高質(zhì)量管理能力，規(guī)范質(zhì)量行為，培養(yǎng)和樹立自律意識。參建方的質(zhì)量意識強了、管理水平高了，工程質(zhì)量才能得到持續(xù)改進和有效保證。在工程施工過程中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要抓住工程施工的關(guān)鍵節(jié)點、部位和工序，提高把握關(guān)鍵問題的能力，提升質(zhì)量監(jiān)督水平。

4.4 強化質(zhì)量檢測管理

檢測是質(zhì)量控制和質(zhì)量管理的試金石。在進一步規(guī)范施工單位“三檢制”的同時，尤其要強化監(jiān)理單位的“平行檢驗、跟蹤檢驗、見證取樣送檢”工作和項目法人的委托質(zhì)量檢測工作。通過監(jiān)理的檢測、項目法人的委托檢測，全面掌握質(zhì)量狀況，制約和促進施工單位加強質(zhì)量檢測和質(zhì)量管理［3］。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)也要適度開展質(zhì)量監(jiān)督檢測，即：由質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)委托質(zhì)量檢測單位進行的抽查抽測，以提高質(zhì)量監(jiān)督的可信性和效能。

4.5 實現(xiàn)全程監(jiān)督檢查

為進一步推進水利工程全過程的質(zhì)量管理工作，一方面，質(zhì)量監(jiān)督的范圍應(yīng)向前擴展到設(shè)計階段，向后延伸到后評估階段；另一方面，要將金屬結(jié)構(gòu)、機電設(shè)備、預(yù)拌混凝土等產(chǎn)品的生產(chǎn)作為質(zhì)量監(jiān)督對象，確保水利建設(shè)工程的全過程、施工階段的全部內(nèi)容均處于被監(jiān)督狀態(tài)。

［1］黃海田，顧文菊.當(dāng)前江蘇水利工程建設(shè)質(zhì)量管理需要注重的若干問題［J］.工程建設(shè)與設(shè)計.2009（11）：121-124.

［2］黃海田，樊志遠(yuǎn).江蘇水利建設(shè)工程質(zhì)量管理的實踐與發(fā)展探討［J］.建筑經(jīng)濟.2010（10）：13-17.

［3］樊志遠(yuǎn)，黃海田.試論水利工程質(zhì)量檢測管理的改革與發(fā)展［J］.建筑監(jiān)督檢測與造價.2010，3（8）：42-46.