對涉水項目行政許可和管理的實踐與思考

王 娟 王培元

（吳江市水利局，江蘇吳江 215200）

吳江地處太湖下游，是典型的江南水鄉(xiāng)，境內(nèi)河網(wǎng)密布，湖泊星羅棋布，京杭運河縱貫?zāi)媳?，太浦河橫貫東西。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各地開發(fā)建設(shè)力度加大，高等級公路、天然氣及輸油管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目涌現(xiàn)，造成吳江市涉水項目日趨增加。為了確保河湖永續(xù)利用，切實加強對涉水項目行政許可和管理，吳江市水利局從事前宣傳、事中監(jiān)管、事后驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，使管理滲透到涉水項目的全過程。

一、經(jīng)驗做法

1.加強宣傳，廣泛深入動員

涉水項目的規(guī)范化管理需要全社會的積極配合，加強水法律、水法規(guī)的宣傳尤其必要。市水利局利用“3·22世界水日”及“中國水周”的有利時機，在電視、報紙等媒體作專題宣傳，通過發(fā)傳單、拉橫幅宣傳水法律法規(guī)，使水法律法規(guī)深入人心，使更多的人意識到占用水域和岸線的嚴重性，從而使他們作為“申請人”主動聯(lián)系水利部門辦理相關(guān)手續(xù)，減少違法建設(shè)事件。

2.未雨綢繆，積極提前介入

一些建設(shè)單位，在進行項目建設(shè)時，往往對涉水項目建設(shè)相關(guān)手續(xù)缺乏了解，從而導(dǎo)致違規(guī)建設(shè)。對此，市水利局一方面加強與業(yè)主單位的聯(lián)系，及時了解涉水項目的進展情況，項目立項階段就積極介入，宣傳有關(guān)水法律法規(guī)；另一方面督促他們辦理相關(guān)手續(xù)，在項目論證階段就宣傳重視涉水項目辦理手續(xù)和注意事項。

3.強化服務(wù)，協(xié)助項目報批

擔(dān)當(dāng)管理者和項目服務(wù)者雙重角色。根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，涉水項目越來越多，市水利局必須處理好開發(fā)開放和防汛保安的關(guān)系，一方面，要支持地方經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)發(fā)展，另一方面要維護法律法規(guī)的嚴肅性。在項目初始階段，針對線長、點多、量大的涉水項目，例如：穿越60條河道的西氣東輸二線管道嘉興～甪直聯(lián)絡(luò)線工程和涉及30多條河道的蘇震桃一級公路南段延伸工程，多次與業(yè)主溝通，現(xiàn)場辦公，商定補償水域方式。同時，積極服務(wù)于開展防洪影響評價，主動服務(wù)于項目報批，盡量避免未批先建、少批多建的現(xiàn)象發(fā)生。

4.依法辦事，加強過程監(jiān)管

在建設(shè)項目審查同意、行政許可決定書下達后，與建設(shè)單位、施工單位簽訂施工監(jiān)管協(xié)議，辦理相關(guān)手續(xù)。針對涉水項目較大、有的甚至跨汛期施工的特點，要求各個建設(shè)單位完善防汛防臺預(yù)案，制定排污方案，對項目監(jiān)管的責(zé)任和義務(wù)進行明確。嚴把項目開工關(guān)、施工監(jiān)督和竣工驗收關(guān)。在工程施工前一起放樣測量，核對占用范圍和面積，在施工過程中依據(jù)最終審查通過的項目批復(fù)和設(shè)計施工圖要求，加強檢查落實，特別是對工程涉水部分的有關(guān)重要技術(shù)參數(shù)進行督查。同時，加大執(zhí)法力度，加強建設(shè)項目定期檢查和不定期抽查，及時發(fā)現(xiàn)涉水項目的違章行為，并堅決予以查處和責(zé)令整改。如：太浦河蘇震桃公路大橋、南北快速干線大橋、菀桃公路大橋工程項目，相繼存在水上圍堰鋼管樁未拔除、堤防未平整恢復(fù)原狀、未按批復(fù)要求施工等違規(guī)行為，經(jīng)多次與施工方聯(lián)系，責(zé)令其限期進行整改。

5.從嚴把關(guān)，落實補救措施。

蘇同黎太浦河特大橋及七都生態(tài)濕地工程，都存在未批先建的違章行為。市水利局一方面協(xié)助上級水行政部門查處案件，落實補救措施方案；另一方面，按照整改通知的要求，加強日常監(jiān)督，保證補救措施的落實。特別是蘇同黎太浦河特大橋項目，多次與業(yè)主聯(lián)系協(xié)調(diào)，敦促其拆除老橋、落實浦南防汛大堤的補救措施。七都濕地生態(tài)工程的整改通知下達后，根據(jù)通知的要求，積極同七都鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，調(diào)整有關(guān)方案，落實整改措施，嚴格按太湖局的通知要求進行整改。

6.資料建檔，規(guī)范檔案管理

項目從批復(fù)到施工監(jiān)管落實“五個一”制度，即：建立“一證、一照、一協(xié)議、一圖、一卡”制度，具體為：河道堤防工程占用證、占用情況照片、簽訂占用繳費協(xié)議書、占用示意圖、簽訂防汛防臺責(zé)任卡。這樣，一方面便于查閱和檢查、考核，另一方面完善了全過程監(jiān)管內(nèi)容。

二、存在的問題

1.未批先建情況沒有杜絕

隨著城市化的發(fā)展，以政府支持的道路、市政等工程成為涉水項目的占用主體。這些工程的責(zé)任單位都是政府部門或者重點企業(yè)，因為時間緊迫，有的工程沒有辦理審批手續(xù)就開工建設(shè)。由于工程投入大、影響大，整改代價大，水利部門在具體處理過程中阻力重重。因此，要真正做好涉水項目的管理，杜絕未批先建，還需要各級政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和各個部門的配合。

2.缺乏水利技術(shù)規(guī)范

目前，吳江的涉水項目主要有：橋梁、碼頭、管線、避風(fēng)港、取水、排水、取土等。項目審批時要從行洪安全、堤防穩(wěn)定、引水安全、水面率等多方面進行技術(shù)審查，但目前涉水項目許可的技術(shù)規(guī)范較原則，缺少詳細的控制參數(shù)。

3.后續(xù)監(jiān)管和驗收難度大

一是參與放樣難度大。由于有的項目范圍大（如230省道太湖特大橋），有的先建后批（如吳江凈水廠取水口圍欄工程），水利部門參與放樣的難度很大，目前有些項目只能認同施工單位和監(jiān)理單位的放樣資料。二是資料收集困難多。有的涉水項目業(yè)主往往是政府機關(guān)，而施工單位是通過招標方式確定的。水利部門收集檔案資料時兩頭跑，有時候兩頭都落空，造成項目審批時與簽訂協(xié)議、收集資料時要面對不同的單位和部門。三是項目驗收跟不上。一些項目建設(shè)周期長，業(yè)主和施工單位只重視條線的專項驗收，而涉水項目的驗收很難落實，施工單位一撤離，有些措施更難落實。

三、建議

1.繼續(xù)加強水法宣傳

充分利用電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)反復(fù)宣傳水法律法規(guī)，擴大社會影響，使“水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基”深入人心，讓更多的領(lǐng)導(dǎo)和群眾尊重水法，主動報送涉水項目申請。

2.繼續(xù)加強過程監(jiān)管

將管理活動滲透到涉水項目的全過程，嚴把施工設(shè)計審查關(guān)，強化跟蹤監(jiān)管，控制好涉水項目的全過程和主要環(huán)節(jié)，確保項目按照許可決定書批復(fù)的規(guī)模和范圍實施，杜絕少批多建行為。

3.加大執(zhí)法巡查力度

完善日常巡查制度，加大檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和處理違法行為。組織開展執(zhí)法檢查活動，以“執(zhí)法巡查月”、“百湖執(zhí)法大檢查”、“水行政執(zhí)法集中宣傳活動”等專項執(zhí)法活動為平臺，大力開展執(zhí)法巡查。

4.完善涉水項目水利技術(shù)規(guī)范

為了使涉水項目審查有據(jù)可依，建議進一步完善橋梁、碼頭、管線、取土等項目的水利技術(shù)規(guī)范。對橋梁橋位、橋軸線、梁底標高、橋墩布置、橋梁承臺、與堤防交叉的凈空高度寬度、阻水面積比、最大壅水高度等要素作出控制參數(shù)；對碼頭選址、防洪標準、污水處理等作出相關(guān)規(guī)定；對管線的施工方式、埋置深度作出具體要求；對取土最低高程、開挖邊線與坡腳的距離作出控制要求。

5.建立施工保證金制度

為了使對涉水項目的后續(xù)監(jiān)管順利進行，建議建立施工保證金制度，對施工單位進行有效制約。水行政管理部門與建設(shè)單位、施工單位簽訂施工管理協(xié)議時，安排繳納足額修復(fù)或者清障抵押保證金，工程修復(fù)達到標準或者施工現(xiàn)場清理完畢驗收合格后，退還給施工單位。