淺析公共政策的微觀執(zhí)行力

丁 靜

（南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院， 南京211816）

公共政策執(zhí)行是政策目標(biāo)實現(xiàn)的決定性環(huán)節(jié)和唯一途徑。公共政策從制定到政策的最終執(zhí)行，其間存在著一定的層級距離，這一距離給政策目標(biāo)在傳遞過程出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機會，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程在一系列的層級上容易出現(xiàn)差錯［1］。本文重點從微觀角度的政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體方面分析微觀執(zhí)行力對我國公共政策有效執(zhí)行的影響，并提出相應(yīng)對策。

一 微觀執(zhí)行力的理論

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的，為解決公共問題，達成公共目標(biāo)，以實現(xiàn)公共利益的方案。南京大學(xué)公共管理學(xué)院教授嚴強在《公共政策學(xué)》中對公共政策執(zhí)行是這樣定義的：公共政策執(zhí)行是指政策操作者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、試驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將已合法化的公共政策付諸實踐，從而實現(xiàn)政策的既定目標(biāo)的動態(tài)過程。［2］政策執(zhí)行是政策生命過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著其他環(huán)節(jié)不可替代的作用，整個政策功能的實現(xiàn)依賴于有效的政策執(zhí)行。對此，美國學(xué)者艾利森曾指出：在達到政府目標(biāo)過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行［3］。

公共政策在微觀層面的有效性表現(xiàn)為微觀執(zhí)行力。史密斯認為政策執(zhí)行過程中影響政策成功與否的重大因素包括理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境。本文將重點分析執(zhí)行主體和目標(biāo)群體兩個因素對政策執(zhí)行的影響。

公共政策的執(zhí)行主體包括政策的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員。任何一項公共政策最終都需要具體的政策執(zhí)行機構(gòu)與執(zhí)行人員的負責(zé)實施。政策執(zhí)行機構(gòu)主要是指各級行政管理機關(guān)，是將政策傳遞給社會公眾的紐帶。政策執(zhí)行人員主要是各級行政管理機關(guān)的工作人員，是政策執(zhí)行過程中最活躍的因素。我國現(xiàn)行的憲法第30條規(guī)定中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依照憲法規(guī)定，我國公共政策的微觀執(zhí)行機構(gòu)是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

從公共政策的目標(biāo)群體來看，公共政策執(zhí)行的微觀層面主要是社會公眾。公共政策服務(wù)于社會公眾，其對政策方案的認知、偏好及支持程度是政策能否順利執(zhí)行的決定因素。我國人口眾多，地域文化、民族習(xí)慣、教育水平和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面差異較大，不同的人對公共政策的理解、認同和參與程度不同，從而導(dǎo)致公共政策的目標(biāo)群體帶有極大的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性。

二 影響公共政策執(zhí)行的微觀執(zhí)行力因素

（一）公共政策執(zhí)行者因素

從公共政策執(zhí)行者角度分析，執(zhí)行者的知識水平、能力素質(zhì)、價值取向以及對政策的理解和認同程度都會直接影響到政策執(zhí)行的效果。政策執(zhí)行人員長期處于工作的一線，不僅需要了解公共政策的實施情況、手段、可行性范圍，還要去把握目標(biāo)群體的需求。因此，政策執(zhí)行人員的管理技能和行政技巧是執(zhí)行時不可或缺的因素［4］。從現(xiàn)實政策執(zhí)行過程來看，由于政策執(zhí)行者自身素質(zhì)原因?qū)е碌膱?zhí)行受阻和執(zhí)行偏差現(xiàn)象比比皆是。政策執(zhí)行的效果與政策執(zhí)行者的素質(zhì)成正相關(guān)。公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)主要包括：綜合能力素質(zhì)、思想政治素質(zhì)和心理素質(zhì)、身體素質(zhì)等其他素質(zhì)。

第一，綜合能力素質(zhì)。公共政策執(zhí)行人員代表國家機關(guān)負責(zé)政策的具體執(zhí)行，必須具備與之相適應(yīng)的能力水平。隨著公務(wù)員考試錄用制度、公推公選制度、大學(xué)生村官制度等一系列選拔任用制度的不斷健全和完善，我國公共政策的執(zhí)行主體的文化水平、業(yè)務(wù)技能和職業(yè)道德在不斷的提升。

第二，思想政治素質(zhì)。公共政策執(zhí)行主體的品德修養(yǎng)、價值觀念、思想政治素質(zhì)關(guān)系到政策執(zhí)行取向和執(zhí)行性質(zhì)，也關(guān)系到目標(biāo)群體對政策的認同度。這也是中央始終要求在選人用人方面要堅持“德才兼?zhèn)?、以德為先”?biāo)準(zhǔn)的原因。

第三，其他素質(zhì)。除了能力素質(zhì)和思想政治素質(zhì)外，公共政策執(zhí)行主體的心理素質(zhì)、身體素質(zhì)也同等重要，是執(zhí)行公共政策的基礎(chǔ)性條件。

（二）公共政策執(zhí)行機構(gòu)因素

從公共政策執(zhí)行機構(gòu)角度分析，執(zhí)行機構(gòu)是否上下政令通暢，左右協(xié)調(diào)有序，內(nèi)外權(quán)責(zé)明晰，是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。我國正在深入推動行政管理體制和機構(gòu)改革，目的就是要建立權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

（三）公共政策目標(biāo)群體因素

從公共政策目標(biāo)群體視角分析，任何一項公共政策最終都是以一定的目標(biāo)群體為作用對象的。公共政策的有效執(zhí)行離不開目標(biāo)群體的理解、認同和支持。影響公共政策執(zhí)行的目標(biāo)群體因素主要有：

第一，公共政策能否體現(xiàn)目標(biāo)群體的利益需求。公共政策是通過調(diào)整和分配目標(biāo)群體間的利益來達到政策使命的，必然會使一部分目標(biāo)群體的利益受到制約或改變。公共政策如果能平衡和協(xié)調(diào)不同利益主體之間的利益關(guān)系，從而使各方利益得到兼顧，一般能得到大多數(shù)人都支持，從而有利于政策的推行，反之則會受到抵制。如某市在制定借讀政策條款時，將“住宅面積不低于80平方米”作為非該地戶籍人士子女入讀公立幼兒園的條件。政策一出不僅引起多數(shù)因未能達到政策條件的家長強烈抗議，而且讓社會輿論一片嘩然。這項政策在制定過程中顯然剝奪了一部分目標(biāo)群體的正當(dāng)權(quán)益訴求。

第二，公共政策能否得到目標(biāo)群體的普遍認同。目標(biāo)群體對公共政策認知、認同是公共政策得以有效執(zhí)行的前提。公共政策目標(biāo)群體對政策的認同不足一方面是由于公共政策的宣傳不到位，另一方面是受地域文化、民族習(xí)慣、教育水平和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面因素影響，導(dǎo)致對同一公共政策可能產(chǎn)生不同的認知和理解。目標(biāo)群體對政策的反應(yīng)有一個不同的層次，分別是服從、認同與內(nèi)化，這是一個從被動服從到習(xí)慣遵從再到主動參與的不斷深化過程。

第三，目標(biāo)群體對公共政策執(zhí)行主動參與意識也影響公共政策的有效執(zhí)行。目標(biāo)群體對政策制定和執(zhí)行的參與意識不僅體現(xiàn)了一個國家公民政治意識的成熟程度，也直接影響到公民最終對公共政策的認同度。我國正在通過推進政務(wù)公開、召開聽證會等方式提高公民的政策參與積極性。讓公眾對公共政策從被動接受向主動參與轉(zhuǎn)變，在公共政策實施過程中積極地表達自己的意見和利益要求，促進政策的完善。

三 增強公共政策微觀執(zhí)行力的對策分析

（一）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”［5］。首先，要全方位提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)。加強對當(dāng)前政策執(zhí)行者專業(yè)知識及相關(guān)知識的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平和職業(yè)技能，增強執(zhí)行政策過程中所需要的多方面的能力，使其能夠正確地預(yù)測危機，積極、靈活地執(zhí)行公共政策，進一步完善公務(wù)員考核和選拔制度，把素質(zhì)高、能力強、道德高尚的人選拔到政策執(zhí)行者隊伍中來；其次，建立政策執(zhí)行者監(jiān)督制約機制。失去約束的權(quán)力不僅不能推動政策執(zhí)行，反而會成為政策執(zhí)行的最大障礙。所以，必須加強對政策執(zhí)行者的行為監(jiān)督，把政策執(zhí)行控制在法律秩序的范圍內(nèi)，使政策合法執(zhí)行；再次，要合理配備年齡梯度搭配、知識能力豐富、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)互補的政策執(zhí)行班子，從而提高整體執(zhí)行能力。

（二）加大公眾參與政策執(zhí)行過程的力度

公民參與公共政策執(zhí)行不僅是我國政治民主化建設(shè)的根本要求，更是實現(xiàn)公共政策有效執(zhí)行的重要途徑。公眾的參與度在某種程度上決定了公共政策執(zhí)行的效果。公民參與公共政策執(zhí)行越充分，政策就越容易被認可和支持，政策的監(jiān)督和評估就越及時充分，公共政策的目標(biāo)也越容易實現(xiàn)?？梢詮臅惩ü妳⑴c政策執(zhí)行渠道、提升公民參與政策執(zhí)行能力、加大公眾參與政策執(zhí)行的激勵引導(dǎo)和優(yōu)化公眾參與政策執(zhí)行的社會環(huán)境等方面共同發(fā)力，提升公眾政策執(zhí)行的參與度。

（三）健全信息溝通傳播機制

有效的政策信息傳播是政策執(zhí)行的前提，政府要運用各種手段加大對公共政策的宣傳、解釋力度。讓目標(biāo)群體能夠知曉政策內(nèi)容，進而加深對政策的理解認同，最終達到積極配合政策執(zhí)行的目的。信息的傳播是雙向的，既要把信息通過一定的渠道傳遞給公眾，又要建立健全信息的反饋、評估機制。通過及時對信息反饋的評估，可以有效糾正政策執(zhí)行過程中偏差。因此，信息傳播、反饋渠道的建設(shè)就顯得極為重要。傳統(tǒng)的政策信息傳播渠道主要有公告、出版物、宣傳手冊等，目前隨著新媒體的興起，官方網(wǎng)站、官方微博等信息發(fā)布渠道正在受到重視和廣泛運用，大大提高了信息傳遞的時效性、準(zhǔn)確性。

［1］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行力的中國經(jīng)驗［J］.2011，（5）：221－222.

［2］嚴強.公共政策學(xué)［M］.南京：南京大學(xué)出版社，2002.

［3］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［4］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［5］王學(xué)杰.我國公共政策執(zhí)行力的結(jié)構(gòu)分析［J］.中國行政管理，2008，（7）：64－67.