黃石市公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系研究*

楊澤喜

(湖北理工學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)部，湖北黃石435003)

公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系是落實(shí)政府及公共文化部門責(zé)任并改進(jìn)管理、提高效能的行之有效的工具，但是，對(duì)公共文化服務(wù)總體效果及其國(guó)民公共文化生活狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)并努力尋找評(píng)估均值，是一件非常復(fù)雜且操作困難的事情，即使是西方公共文化服務(wù)先進(jìn)的國(guó)家，其公共文化考核也面臨諸多難題。2011年4月，黃石市被文化部、財(cái)政部確定為首批創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)。為高質(zhì)量完成示范區(qū)制度設(shè)計(jì)研究任務(wù)，黃石市創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組委托湖北理工學(xué)院組建黃石市公共文化服務(wù)體系制度設(shè)計(jì)課題組。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)一年的調(diào)研，課題組認(rèn)為:經(jīng)過多年努力，黃石市公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系總體比較完備，但還是存在諸多問題，必須建構(gòu)公眾導(dǎo)向的公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和學(xué)者相互契合的“三元”公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核模式，改善公共文化服務(wù)供給體制，優(yōu)化公共文化資源配置，提高公共文化服務(wù)供給能力和質(zhì)量，以此推動(dòng)黃石市公共文化服務(wù)體系的健康發(fā)展。

一、黃石市現(xiàn)行的公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系

公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系不僅是政府文化部門提高文化行政能力的一種重要手段，也是政府文化職能部門實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必要保障。黃石市公共文化部門在實(shí)踐中已經(jīng)采取了一些績(jī)效管理的理念和方法，這些理念和方法有效促進(jìn)了黃石市基本完善的公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系的建立。黃石市現(xiàn)行公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系具有如下特點(diǎn)。

(一)基本形成了自上而下的公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系

改革開放以來(lái)，經(jīng)過各級(jí)政府及公共文化機(jī)構(gòu)的共同努力，黃石市形成了自上而下的公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系，這種考核體系對(duì)于促進(jìn)黃石市公共文化事業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。黃石市自上而下的公共文化評(píng)價(jià)考核體系主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面。

1.國(guó)家部委的評(píng)價(jià)考核

近年來(lái)，黃石市政府對(duì)公共文化的投入逐漸增大，這就要求各級(jí)政府必須要對(duì)投入產(chǎn)生的成效有所掌握，而來(lái)自上級(jí)文化主管機(jī)關(guān)定期、不定期的各種檢查、定級(jí)、考核等則是各級(jí)公共文化主管機(jī)關(guān)了解投入成效的主要方式。從課題組調(diào)研的材料來(lái)看，黃石市來(lái)自上級(jí)的公共文化評(píng)價(jià)考核主要包括:圖書館、文化館、博物館的評(píng)估定級(jí)，全國(guó)重點(diǎn)文化工程建設(shè)的匯報(bào)等。

文化部公共文化司制定了各級(jí)圖書館、文化館、博物館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這些評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，黃石市圖書館定級(jí)為地市級(jí)一級(jí)館，黃石市群藝館、博物館定級(jí)為地市級(jí)二級(jí)館;大冶市圖書館、博物館定級(jí)為縣市級(jí)一級(jí)館，文化館定級(jí)為三級(jí)館;陽(yáng)新縣圖書館、博物館定級(jí)為二級(jí)館，文化館定級(jí)為三級(jí)館。應(yīng)該說(shuō)，圖書館、群藝館(文化館)、博物館的評(píng)估定級(jí)對(duì)黃石市各級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量具有很好的促進(jìn)作用。

近年來(lái)，在公共財(cái)政的支持下，市政府先后實(shí)施了廣播電視村村通工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)綜合文化站(室)工程、全國(guó)文化信息共享工程、農(nóng)村電影放映工程、送書下鄉(xiāng)工程等重點(diǎn)文化工程，這些全國(guó)性的重點(diǎn)文化工程有效縮小了黃石城鄉(xiāng)的公共文化差異，豐富了基層特別是農(nóng)村地區(qū)的文化生活，建立了一整套行之有效的公共文化工作機(jī)制。這些全國(guó)性公共文化工程在黃石市的建設(shè)情況主要通過各公共文化工程實(shí)施單位提供匯報(bào)材料，國(guó)家部委主管機(jī)構(gòu)通過匯報(bào)材料基本掌握各項(xiàng)工程的實(shí)施情況及其所產(chǎn)生的社會(huì)效益。

2.省文化廳的評(píng)價(jià)考核

省文化廳對(duì)黃石市文化局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)黃石市公共文化情況的評(píng)價(jià)考核主要通過制定目標(biāo)責(zé)任制來(lái)進(jìn)行。以2011年為例，湖北省擬定黃石市文化局2011年的職能目標(biāo)任務(wù)是:“文化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到國(guó)家或省有關(guān)文件要求，完成國(guó)家下達(dá)的文化惠民工程建設(shè)任務(wù)，文化信息資源共享服務(wù)規(guī)范，文化市場(chǎng)規(guī)范有序，公共文化產(chǎn)品獲全國(guó)重大獎(jiǎng)項(xiàng)或在中央媒體播出不少于1部;文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值32億元，占GDP比重達(dá)到4%”等。省定黃石文化局的職能目標(biāo)主要是通過市文化局的匯報(bào)材料加以考核。

3.市政府的評(píng)價(jià)考核

黃石市政府是黃石市文化局的主管機(jī)關(guān)，文化局人、財(cái)、物等主要?dú)w市政府管。黃石市政府對(duì)黃石市文化局的評(píng)價(jià)考核主要也是通過制定目標(biāo)責(zé)任來(lái)進(jìn)行。如，2011年黃石市政府對(duì)文化局制定的目標(biāo)責(zé)任是:“籌資285萬(wàn)元，建設(shè)農(nóng)家書屋 190個(gè);籌資258萬(wàn)元，為4個(gè)街道文化站、42個(gè)社區(qū)文化室配發(fā)文化器材設(shè)備。公共文化產(chǎn)品獲全國(guó)重大獎(jiǎng)項(xiàng)或在中央媒體播出不少于1部;文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值32億元，占GDP比重達(dá)到4%?！笔卸毮茇?zé)任目標(biāo)主要還是通過市文化局的匯報(bào)材料加以考核。

4.文化局對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)考核

除來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)黃石市文化局的評(píng)價(jià)考核外，文化局作為黃石市公共文化的主管機(jī)關(guān)，必須對(duì)本部、下屬單位及縣(市)區(qū)的公共文化建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。對(duì)文化局下屬公共文化機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)考核主要是通過與下屬單位簽訂目標(biāo)責(zé)任書的形式進(jìn)行。以2010年為例，黃石市文化局就與下屬圖書館、群藝館、博物館、大眾樂園以及電影發(fā)行放映公司等公共文化機(jī)構(gòu)簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。目標(biāo)責(zé)任書內(nèi)容一般包括:“工作目標(biāo)”、“共性目標(biāo)”和“考核與獎(jiǎng)懲”3部分，“工作目標(biāo)”確定該機(jī)構(gòu)應(yīng)完成的主要任。考核主要由文化局組織實(shí)施，根據(jù)年初制定的任務(wù)責(zé)任要求，通過年終結(jié)賬來(lái)考核，最后，結(jié)合考評(píng)結(jié)果兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰?？h(市)區(qū)文化局也是依照市文化局的考核模式對(duì)本系統(tǒng)下屬公共文化機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核的。

(二)文化局在公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核中發(fā)揮主導(dǎo)作用

根據(jù)《黃石市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)黃石市職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(黃政辦發(fā)［2003］93號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)的規(guī)定，黃石市文化局是黃石公共文化的主管機(jī)關(guān)，其重要職能就是“貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于文化藝術(shù)工作的路線、方針、政策;研究擬定全市文化藝術(shù)的政策措施和規(guī)范性文件，并監(jiān)督實(shí)施”?！锻ㄖ芬?guī)定黃石市文化局涉及公共文化建設(shè)的主要職能包括:“研究擬定全市文化藝術(shù)、新聞出版、版權(quán)、文化市場(chǎng)、文物工作的政策措施和規(guī)范性文件，并監(jiān)督實(shí)施”，以及“研究制定全市文化、新聞出版事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施;指導(dǎo)文化體制改革”等。因此，作為全市文化主管機(jī)關(guān)，黃石市文化局主要承擔(dān)全市公共文化評(píng)價(jià)考核任務(wù)。黃石市文化局一方面要應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)的評(píng)估考核，另一方面還要對(duì)局屬公共文化機(jī)構(gòu)以及縣(市)區(qū)公共文化建設(shè)進(jìn)行考核評(píng)估。這些年來(lái)，黃石市公共文化建設(shè)成績(jī)顯著，與市文化局在公共文化評(píng)估考核中發(fā)揮的積極作用分不開。

(三)定性與定量結(jié)合的評(píng)價(jià)考核模式初步確立

公共文化考核模式定性考核相對(duì)容易，定量考核相對(duì)困難。但是，黃石市文化局在考核過程中有效確立了定性與定量相結(jié)合的考核模式。以2008年黃石市文化局與市圖書館簽訂的目標(biāo)責(zé)任書為例，2008年市圖書館目標(biāo)責(zé)任書中確定的目標(biāo)任務(wù)分為“量化指標(biāo)任務(wù)”和“質(zhì)化指標(biāo)任務(wù)”2類?！傲炕笜?biāo)任務(wù)”確定了8項(xiàng)量化任務(wù)，包括:新增藏書不少于1萬(wàn)冊(cè)、年借閱書刊20萬(wàn)冊(cè)以上、開展各類讀書活動(dòng)30次、完成科技服務(wù)20項(xiàng);全年建立社區(qū)共享工程基層點(diǎn)4～5個(gè);全年舉辦、協(xié)辦各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)班2～4期等。“質(zhì)化指標(biāo)任務(wù)”內(nèi)容包括:綜合治理和計(jì)劃生育達(dá)標(biāo);組織學(xué)習(xí)有經(jīng)費(fèi)、有考勤記錄;加強(qiáng)政治思想工作，提高干部群眾政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì);認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院黨風(fēng)廉政建設(shè)等。

2011年市文化局規(guī)定縣(市)區(qū)文化主管部門職能目標(biāo)主要以量化考核為主，如:規(guī)定陽(yáng)新縣“文化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)國(guó)(省)標(biāo);建成100個(gè)農(nóng)家書屋;公共文化產(chǎn)品獲全國(guó)重大獎(jiǎng)項(xiàng)或在中央媒體播出不少于1部;文化產(chǎn)業(yè)增加值5億元，占GDP比重達(dá)到4%”。同時(shí)也對(duì)縣(市)區(qū)文化主管部門進(jìn)行定性指標(biāo)考核。

(四)充分發(fā)揮人大、政協(xié)職能以促進(jìn)公共文化建設(shè)

人大代表有權(quán)依法向人民代表大會(huì)提出議案、質(zhì)詢案及建議、批評(píng)、意見等，有權(quán)組織專題調(diào)查評(píng)議政府及職能部門的工作。人大代表平時(shí)生活在市民中間，加上民眾主動(dòng)向人大代表反映情況等，因此，人大代表的建議比較反映民意，也很好地發(fā)揮了監(jiān)督、建議職能。歷屆黃石市人大代表依法向市人大提出了諸多公共文化建議，文化局高度重視，采取積極措施及時(shí)答復(fù)人大代表的建議。如，2009年6月9日，文化局向市人大主任會(huì)議提交《市文化局關(guān)于市人大常委會(huì)組成人員對(duì)〈關(guān)于我市公共文化事業(yè)發(fā)展情況的報(bào)告〉的審議意見處理情況的報(bào)告》，就黃石市十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議并通過的《關(guān)于我市公共文化事業(yè)發(fā)展情況的報(bào)告》提出的3個(gè)方面意見作出了答復(fù)，該報(bào)告分“審議意見的處理情況”和“進(jìn)一步落實(shí)審議意見的打算”兩個(gè)部分，特別是第二部分具體提出了“進(jìn)一步強(qiáng)化政府發(fā)展公共文化事業(yè)的主導(dǎo)作用”、“加大投入，進(jìn)一步改善公共文化基礎(chǔ)設(shè)施”、“深化改革，進(jìn)一步加強(qiáng)文化專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)”3項(xiàng)措施，這3項(xiàng)措施對(duì)完善黃石市公共文化服務(wù)體系建設(shè)具有重要作用。又如，2011年6月，文化局就黃石市人大五次會(huì)議中代表提出的《關(guān)于在西塞山城區(qū)內(nèi)建設(shè)大型公共文體設(shè)施的建議》、《“西塞神舟會(huì)”非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、開發(fā)和利用的建議》以及《推動(dòng)發(fā)展我市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的建議》等作出了明確答復(fù)。文化局還對(duì)人大代表的建議的辦理情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，人大代表的建議有效促進(jìn)了黃石市公共文化建設(shè)的發(fā)展。

政協(xié)的基本職能主要是政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督。黃石市政協(xié)委員在公共文化建設(shè)過程中很好地發(fā)揮了參政議政與民主監(jiān)督作用。以黃石市十一屆政協(xié)五次會(huì)議為例，這次會(huì)議政協(xié)委員有關(guān)文化建設(shè)的提案共12件，如，《關(guān)于建立中國(guó)礦冶文化博物館(黃石)的提案》、《關(guān)于改善新生代農(nóng)民精神文化生活的提案》、《關(guān)于深化文藝院團(tuán)體制改革的提案》、《關(guān)于設(shè)立黃石文藝獎(jiǎng)的提案》、《關(guān)于將社文中心建設(shè)成我市文藝標(biāo)志工程的提案》和《關(guān)于建設(shè)鐵山區(qū)文化體育活動(dòng)中心的建議》等。黃石市文化局專門就政協(xié)委員的提案進(jìn)行了答復(fù)，專門下發(fā)了《關(guān)于做好市十二屆人大五次會(huì)議代表建議和市政協(xié)十一屆五次會(huì)議委員提案辦理工作的通知》、《關(guān)于做好市人大代表建議辦理工作任務(wù)表》和《關(guān)于做好市政協(xié)委員提案辦理工作任務(wù)表》等文件。上述僅就黃石市十二屆人大五次會(huì)議人大代表和政協(xié)十一屆五次會(huì)議政協(xié)委員的提案和建議及文化局答復(fù)情況作了簡(jiǎn)單羅列，實(shí)際上市文化局對(duì)歷屆人大代表和政協(xié)委員的提案和建議都作了及時(shí)答復(fù)。人大代表、政協(xié)委員的建議和提案對(duì)促進(jìn)黃石市公共文化建設(shè)起到了重要作用。

(五)多種民情熱線有效發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用

黃石市政府網(wǎng)開通了市長(zhǎng)信箱、市長(zhǎng)熱線、短信咨詢投訴等交流平臺(tái)，民眾對(duì)黃石市公共文化產(chǎn)品和服務(wù)訴求、監(jiān)督均可通過上述交流平臺(tái)與市領(lǐng)導(dǎo)直接交流。文化局官方網(wǎng)站也設(shè)有交流平臺(tái)方便市民與文化局領(lǐng)導(dǎo)交流。這些交流平臺(tái)有效發(fā)揮了市民對(duì)全市公共文化建設(shè)的監(jiān)督作用。如，2010年3月23日，某市民反映酷魚網(wǎng)吧和火鳥網(wǎng)吧有接納未成年人上網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)行為，文化局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，立即責(zé)成文化市場(chǎng)管理稽查部門進(jìn)行嚴(yán)厲查處。民情熱線的親民性、便民性為各級(jí)政府及公共文化機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握公共文化建設(shè)過程中發(fā)生的問題和了解群眾公共文化訴求發(fā)揮了積極作用。

二、黃石市公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系存在的不足

隨著黃石市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共文化評(píng)價(jià)考核體系在理論與實(shí)踐方面取得了一些成績(jī)，但從總體上看，尚處于起步階段，實(shí)踐中還存在諸多問題，其主要表現(xiàn)如下。

(一)公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核體系缺乏制度性保障

黃石市公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為法定或制度性依據(jù)。當(dāng)前，黃石市公共文化考核基本處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與指導(dǎo)。從法律性缺失來(lái)看，由于黃石市本級(jí)地方人大沒有制定法律法規(guī)的權(quán)力，因此，不可能制定公共文化考核方面的法律法規(guī)性文件。這樣，公共文化考核評(píng)估自然缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，評(píng)估的內(nèi)容設(shè)計(jì)和評(píng)估體系構(gòu)建基本由政府本身需要而定，缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成制度化。公共文化評(píng)估只是停留在較為抽象的原則層面，缺乏具體、可操作性的政策性指導(dǎo)，更沒有相關(guān)的法律、法規(guī)和政策作為制度性保障，可以說(shuō)，黃石市公共文化考核評(píng)估缺乏嚴(yán)格的科學(xué)性。這種公共文化考核缺乏法律性、制度性保障現(xiàn)象并非黃石市獨(dú)有，全國(guó)各地的公共文化考核評(píng)估基本都處于這種無(wú)法律保障、無(wú)制度規(guī)范的現(xiàn)狀。

黃石市缺乏制度性保障的公共文化考核評(píng)估的操作模式是:上級(jí)政府或公共文化機(jī)構(gòu)分派的考核任務(wù)一般通過下級(jí)政府部門或公共文化機(jī)構(gòu)上交匯報(bào)材料方式來(lái)完成;本級(jí)政府或公共文化機(jī)構(gòu)的考核評(píng)估主要通過制定目標(biāo)責(zé)任來(lái)考核;下級(jí)政府或公共文化機(jī)構(gòu)的考核主要通過檢查督導(dǎo)等方式來(lái)完成。這種自上而下的考核模式很難發(fā)現(xiàn)公共文化建設(shè)中的問題，更談不上以社會(huì)和公眾意愿作為公共文化考核衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)。這種公共文化考核主要注重短期行為，針對(duì)某項(xiàng)公共文化產(chǎn)品或服務(wù)的考核評(píng)估往往采取“搞運(yùn)動(dòng)”的方式進(jìn)行，組織者難以在這種公共文化考核評(píng)估中得到全面的信息反饋，甚至更像是為了應(yīng)付上級(jí)政府或上級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)的搪塞之舉。

公共文化考核缺乏制度性保障，自然不可能有科學(xué)的、戰(zhàn)略性的公共文化考核規(guī)劃，這不僅給下級(jí)單位造成負(fù)擔(dān)，甚至直接或間接損害了政府或公共文化機(jī)構(gòu)的形象。

(二)公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核主體體系不全面

黃石市公共文化考核評(píng)估注重政府及公共文化機(jī)構(gòu)自我評(píng)估，忽視了社會(huì)大眾、專家學(xué)者的社會(huì)性評(píng)價(jià)，因此，黃石市公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核主體體系不全面。

由政府及公共文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估發(fā)展到外部績(jī)效評(píng)估，由官方評(píng)價(jià)發(fā)展到民間評(píng)價(jià)，評(píng)估主體的多元化是公共文化績(jī)效評(píng)估的一大趨勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，除立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門外，公共文化績(jī)效評(píng)估的主體應(yīng)該包括專家學(xué)者和民眾。專家學(xué)者因?qū)W界本身的相對(duì)超脫地位和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)院派風(fēng)格，可能更為科學(xué)、全面、客觀地對(duì)公共文化進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，也能提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)性意見;民眾對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)最有發(fā)言權(quán)，對(duì)于公共文化服務(wù)的整體印象以及綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于政府及公共文化機(jī)構(gòu)開拓新的公共文化服務(wù)領(lǐng)域、了解民眾潛在公共文化需求具有直接意義。

黃石市現(xiàn)行運(yùn)作的公共文化評(píng)估模式，基本屬于自上而下的內(nèi)部評(píng)估模式。政府或公共文化機(jī)構(gòu)的內(nèi)部自我評(píng)估一般操作模式是:根據(jù)總體安排，或以部門為單位、或以系統(tǒng)為一體，通過自上而下的總結(jié)回顧等形式對(duì)本部門、本系統(tǒng)公共文化工作進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。內(nèi)部評(píng)估模式存在諸多弊病，主要體現(xiàn)在:一是下級(jí)機(jī)構(gòu)提供的材料因受自我欣賞、自我認(rèn)同等心理或利益驅(qū)動(dòng)因素影響，往往有利于自己，并著意隱瞞對(duì)自己不利的相關(guān)因素;二是上級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)也因人員不夠或缺乏相關(guān)知識(shí)，很難對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)提供的材料進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并且因下級(jí)機(jī)構(gòu)畢竟是自己管轄的單位，下級(jí)機(jī)構(gòu)公共文化評(píng)估不合格對(duì)自己也不是一件好事等原因，因此，這種自上而下的內(nèi)部考核評(píng)估難以得到客觀評(píng)判，其弊端顯而易見。

黃石市公共文化評(píng)估主體主要是政府及公共文化機(jī)構(gòu)，忽視了專家學(xué)者、社會(huì)大眾、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估作用，評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性值得懷疑。

(三)沒有建立科學(xué)的公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系

應(yīng)該說(shuō)，建立科學(xué)的公共文化評(píng)估指標(biāo)體系是一件十分困難的事情。從全國(guó)范圍看，還沒有哪一個(gè)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)已經(jīng)成功地構(gòu)建了科學(xué)的公共文化評(píng)估指標(biāo)體系，主要原因是政府績(jī)效評(píng)價(jià)很難量化，公共文化更難以量化，即使量化了的公共文化指標(biāo)，在實(shí)際生活中所產(chǎn)生的效果又不能完全通過量化指標(biāo)來(lái)加以詮釋。經(jīng)過多年的努力，黃石市文化局在構(gòu)建公共文化服務(wù)指標(biāo)體系方面做了一些探索，基本建立定性與定量相結(jié)合的考核模式，這種考核模式對(duì)于促進(jìn)黃石公共文化服務(wù)體系的逐步完善起到了很好作用。但是，黃石市文化局探索所形成的這種公共文化考核模式還存在許多不足之處。

一是量化指標(biāo)有些粗放，沒有相關(guān)制度來(lái)約束，公共文化機(jī)構(gòu)完全可以通過弄虛作假來(lái)應(yīng)付評(píng)估。如，《黃石市圖書館2008年目標(biāo)管理責(zé)任書》第一條規(guī)定:“保證財(cái)政購(gòu)書經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，全年新增藏書不少于1萬(wàn)冊(cè)，年借閱書刊20萬(wàn)冊(cè)次以上，開展各類讀書活動(dòng)30次，完成科技服務(wù)成果20項(xiàng)?！痹摋l款具備量化的基本條件，但是如何“保證財(cái)政購(gòu)書經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ谩睕]有相關(guān)機(jī)制來(lái)約束;“全年新增藏書不少于1萬(wàn)冊(cè)，年借閱書刊20萬(wàn)冊(cè)次以上，開展各類讀書活動(dòng)30次，完成科技服務(wù)成果20項(xiàng)”等量化指標(biāo)公共文化機(jī)構(gòu)完全可以通過弄虛作假來(lái)應(yīng)付。本課題組成員因研究需要，調(diào)研過黃石市圖書館，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，該圖書館一年完成20萬(wàn)冊(cè)書刊借閱量幾乎不可能。

二是質(zhì)化指標(biāo)與公共文化基本不相關(guān)。2008年黃石市圖書館擬定質(zhì)化指標(biāo)4項(xiàng)，包括:“1、綜合治理和計(jì)劃生育工作達(dá)標(biāo)，不發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的事件，計(jì)劃生育率100%;2、組織黨員、干部參加理論學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有學(xué)習(xí)計(jì)劃，有經(jīng)費(fèi)保障，有考勤記錄;3、加強(qiáng)政治思想工作，提高廣大干部職工的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì);4、認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)制度，黨風(fēng)廉政建設(shè)制度健全，領(lǐng)導(dǎo)班子成員無(wú)違法違紀(jì)事件發(fā)生，黨員干部黨風(fēng)廉潔自律意識(shí)明顯增強(qiáng)，全面落實(shí)市委、市政府提出的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任規(guī)定?！边@4項(xiàng)質(zhì)化指標(biāo)基本上與公共文化產(chǎn)品及服務(wù)關(guān)系不大，屬于一些黨政事務(wù)，因此，所定質(zhì)化指標(biāo)對(duì)于提高公共文化服務(wù)質(zhì)量作用不大。

(四)公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核信息開放度不高

公共文化考核評(píng)估開放化程度低，給考核評(píng)估帶來(lái)溝通和交流障礙。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府績(jī)效考核能夠取得快速發(fā)展，得益于信息化快速發(fā)展和政府管理的高度開放性。同理，公共文化考核評(píng)估要想取得良性發(fā)展，必須很好地利用信息技術(shù)以及開放公共文化考核評(píng)估。

黃石市現(xiàn)行公共文化考核評(píng)估在利用信息化技術(shù)和考核開放性方面尚存在一些不足:一是公共文化考核評(píng)估信息化程度不高。黃石市實(shí)際上沒有專門用于公共文化考核評(píng)估的信息技術(shù)平臺(tái)，黃石市政府門戶網(wǎng)站雖然開設(shè)有“市長(zhǎng)信箱”、“市長(zhǎng)熱線”、“短信咨詢投訴”等交流平臺(tái)，但這些交流平臺(tái)并非專門用于公共文化考核評(píng)估。黃石市文化局門戶網(wǎng)站雖然設(shè)有“局長(zhǎng)信箱”、“在線咨詢”、“舉報(bào)電話”、“監(jiān)督投訴”等交流平臺(tái)，但這些交流平臺(tái)很難用于公共文化產(chǎn)品和服務(wù)考核評(píng)估，特別是缺少公眾滿意度調(diào)查的信息技術(shù)相關(guān)平臺(tái)。

二是公共文化考核開放性不高。黃石市現(xiàn)行公共文化考核評(píng)估屬于系統(tǒng)內(nèi)部的評(píng)估，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的考核評(píng)估結(jié)果的公正性值得懷疑。對(duì)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)最有發(fā)言權(quán)的社會(huì)公眾被排除在外，這對(duì)公共文化考核評(píng)估無(wú)疑是一大損失。

三、黃石市建構(gòu)公眾導(dǎo)向的公共文化服務(wù)考核體系的路徑選擇

筆者認(rèn)為，公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾和學(xué)者都應(yīng)該在公共文化考核評(píng)估體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用，特別是社會(huì)公眾在公共文化考核評(píng)估體系中的作用應(yīng)該加以凸顯。黃石市應(yīng)該建構(gòu)公眾導(dǎo)向的政府及公共文化服務(wù)部門、民眾和專家學(xué)者共同構(gòu)成的“三元”公共文化服務(wù)評(píng)估考核體系，以促進(jìn)黃石市公共文化事業(yè)迅速發(fā)展。具體實(shí)現(xiàn)路徑如下:

(一)搭建公共文化服務(wù)管理制度平臺(tái)，促進(jìn)評(píng)估規(guī)范化、制度化

深入開展制度設(shè)計(jì)研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律、解決問題，這是推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的必然要求。只有深入開展制度設(shè)計(jì)研究，從具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)普遍規(guī)律，進(jìn)行符合文化自身發(fā)展要求的公共文化服務(wù)制度建設(shè)，才能更好地推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)再上新臺(tái)階。目前，黃石市創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)進(jìn)展順利，各級(jí)政府在公共文化硬件建設(shè)上投入力度很大，成果也非常顯著，但是，公共文化軟件建設(shè)力度有待進(jìn)一步提高，黃石市公共文化軟件建設(shè)最大的缺憾是沒有制定公共文化建設(shè)制度管理辦法。雖然黃石市人大常委會(huì)沒有制定法律法規(guī)的權(quán)限，但是，政府完全可以通過政府文件形式發(fā)布《黃石市公共文化服務(wù)促進(jìn)管理辦法》，使黃石市公共文化建設(shè)做到有章可循、有規(guī)可依，也使黃石市公共文化服務(wù)評(píng)估更加規(guī)范化、常態(tài)化。

黃石市公共文化服務(wù)體系制度設(shè)計(jì)課題組設(shè)計(jì)的《黃石市公共文化服務(wù)促進(jìn)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)包括:總則、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、服務(wù)供給、組織支撐、資金人才和技術(shù)保障措施、服務(wù)評(píng)估、激勵(lì)措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，共10章54條內(nèi)容。《辦法》從多個(gè)方面規(guī)范黃石市公共文化建設(shè)，如，“總則”規(guī)定:制定該辦法目的是“形成黃石市公共文化服務(wù)持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，保障人民群眾的基本文化需求、促進(jìn)公共文化服務(wù)繁榮和發(fā)展”;“服務(wù)評(píng)估”規(guī)定了7條公共文化評(píng)估方法，目的是建立起黃石市政府、文化行政部門、公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾共同構(gòu)成的公共文化工作考核長(zhǎng)效機(jī)制，使黃石市公共文化考核規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

(二)凸顯評(píng)估民主，建立多層級(jí)公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)考核主體體系

現(xiàn)行黃石市公共文化服務(wù)評(píng)估的民主化程度比較低，主要表現(xiàn)在:政府及公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估主體單一;公眾在評(píng)估中的作用無(wú)法發(fā)揮;評(píng)估專家沒有起到應(yīng)有的作用。因此，有必要建立公眾導(dǎo)向的“三元”公共文化服務(wù)評(píng)估考核體系，以凸顯評(píng)估考核民主化。

首先，要重視政府及公共文化服務(wù)部門內(nèi)部評(píng)估。高度集中的行政管理體制決定了政府在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建過程中的主導(dǎo)作用，政府最清楚對(duì)公共文化的投入，忽視政府在評(píng)估中的重要作用既不現(xiàn)實(shí)，也不明智，為此，本課題組設(shè)計(jì)《黃石市市屬相關(guān)部門公共文化事業(yè)的管理和工作職責(zé)》文件，對(duì)市屬相關(guān)部門公共文化職責(zé)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。公共文化服務(wù)部門對(duì)本部門所提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)最了解，無(wú)視公共文化服務(wù)部門內(nèi)部評(píng)估也不科學(xué)。本課題組設(shè)計(jì)《黃石市文化局直屬單位目標(biāo)管理實(shí)施辦法》文件，提出對(duì)文化局直屬單位實(shí)施質(zhì)化與量化相結(jié)合的管理辦法。設(shè)計(jì)上述兩個(gè)文件的目的，就是要重視政府自上而下的評(píng)估及公共文化服務(wù)部門自我評(píng)估在公共文化服務(wù)評(píng)估體系構(gòu)建中的重要作用。

其次，正確對(duì)待公眾在公共文化服務(wù)評(píng)估體系中的作用。作為公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的最終接受者，公眾最有資格對(duì)公共文化服務(wù)作出客觀評(píng)價(jià)，公眾對(duì)公共文化進(jìn)行評(píng)估也有利于政府及公共文化部門形成激勵(lì)機(jī)制，以更好地建立服務(wù)型政府。

再次，提高專家在公共文化服務(wù)評(píng)估中的地位。公共文化服務(wù)評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)工作，專家的學(xué)術(shù)專長(zhǎng)應(yīng)該在公共文化服務(wù)評(píng)估中得以體現(xiàn)。

建立多層級(jí)的公共文化服務(wù)評(píng)估主體體系有利于凸顯公共文化服務(wù)評(píng)估的民主性，保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。

(三)設(shè)計(jì)科學(xué)的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，保證評(píng)估考核結(jié)果的真實(shí)性

在確定公共文化服務(wù)評(píng)估目標(biāo)之后，制定科學(xué)的公共文化服務(wù)評(píng)估指標(biāo)就成為評(píng)估的關(guān)鍵。評(píng)估指標(biāo)科學(xué)與否，直接關(guān)涉評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、有效性與可操作性，從而對(duì)責(zé)任監(jiān)督、政策決策產(chǎn)生直接影響。

由于公共文化服務(wù)評(píng)估的基本指標(biāo)屬于社會(huì)學(xué)意義指標(biāo)，具有描述、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)功能，因此，必須遵循如下原則:首先，公共文化服務(wù)評(píng)估指標(biāo)與評(píng)估對(duì)象的戰(zhàn)略目標(biāo)要一致。政府文化機(jī)關(guān)、圖書館、博物館、文化館等公共文化服務(wù)部門已經(jīng)形成相當(dāng)成熟的管理體制以及發(fā)展目標(biāo)，評(píng)估目的是找出公共文化產(chǎn)品和服務(wù)現(xiàn)狀與政府及公共文化部門戰(zhàn)略目標(biāo)之間的差距，因此，評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)與公共文化服務(wù)部門戰(zhàn)略目標(biāo)相一致［1］145。其次，公共文化服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系本身應(yīng)具有可測(cè)性?？闪炕笜?biāo)容易測(cè)度，非可量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能用可操作的語(yǔ)言進(jìn)行描述性定義，以使設(shè)定內(nèi)容可以運(yùn)用現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)工具獲得明確結(jié)論，如，通過網(wǎng)絡(luò)或問卷調(diào)查可以比較容易地測(cè)量到公眾的滿意度。再次，評(píng)估指標(biāo)體系的整體性，要求公共文化評(píng)估指標(biāo)能夠全面、系統(tǒng)反應(yīng)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。就圖書館服務(wù)而言，重要指標(biāo)(如，財(cái)政投入、發(fā)展規(guī)模、社會(huì)參與、公眾滿意度等)不能遺漏。各項(xiàng)指標(biāo)在含義、統(tǒng)計(jì)口徑等方面要相接，以全面綜合衡量公共文化服務(wù)的整體水平［2］。最后，指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)具有可操作性。要根據(jù)不同評(píng)估對(duì)象的特定職能來(lái)確定評(píng)估指標(biāo);要根據(jù)實(shí)際需要和可能設(shè)定評(píng)估指標(biāo);盡量用量化指標(biāo)，不能量化的盡量使用“優(yōu)”、“良”、“中”、“差”等描述性詞語(yǔ)定性。

本課題組設(shè)計(jì)《黃石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、企業(yè)、學(xué)校的考評(píng)方案》文件，目的是通過設(shè)計(jì)科學(xué)的公共文化考核指標(biāo)體系以保證評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性?！饵S石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)縣(市)區(qū)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》分別從公共文化設(shè)施配套建設(shè)、公共文化服務(wù)供給和公共文化組織支撐3個(gè)方面規(guī)定黃石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)縣(市)區(qū)具體標(biāo)準(zhǔn)，“標(biāo)兵”、“先進(jìn)”、“達(dá)標(biāo)”的區(qū)別主要是量化指標(biāo)的區(qū)別。《黃石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》分別從文化設(shè)施建設(shè)、學(xué)習(xí)氛圍營(yíng)造、文體活動(dòng)開展和保障措施落實(shí)等4個(gè)方面確定黃石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)具體標(biāo)準(zhǔn)?！饵S石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)學(xué)校考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》從文化氛圍營(yíng)造、文體活動(dòng)開展和保障措施落實(shí)等方面規(guī)范黃石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)學(xué)?？荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)?！饵S石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)企業(yè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》分別從文體設(shè)施配備、文化氛圍營(yíng)造、員工文化素質(zhì)提高、文化經(jīng)濟(jì)融合以及保障措施落實(shí)等方面規(guī)定黃石市公共文化建設(shè)標(biāo)兵、先進(jìn)、達(dá)標(biāo)企業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。上述考評(píng)方案指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)合理，基本做到了質(zhì)化指標(biāo)與量化指標(biāo)相結(jié)合。

(四)運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新評(píng)估技術(shù)，提高公共文化服務(wù)評(píng)估考核的科學(xué)性

建立公共文化考評(píng)體系也是政府及公共文化機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，健全的考評(píng)體系有利于黃石市公共文化建設(shè)健康發(fā)展。技術(shù)創(chuàng)新是提高公共文化服務(wù)評(píng)估考核水平的有效途徑，也是公共文化服務(wù)評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能夠拓展公共服務(wù)型政府的發(fā)展空間，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，也必將提高公共文化服務(wù)評(píng)估效率。

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展超出人們想象，在迅速覆蓋中國(guó)城鎮(zhèn)的同時(shí)，也覆蓋了中國(guó)廣大鄉(xiāng)村。黃石市網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)目前已基本覆蓋全市城鄉(xiāng)，因此，利用信息網(wǎng)絡(luò)開展公共文化服務(wù)評(píng)估考核的條件基本成熟。政府及公共文化服務(wù)部門完全可以憑借互聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大技術(shù)支持，為公眾提供公共文化服務(wù)評(píng)估考核平臺(tái)?；巨k法是:在文化局官方網(wǎng)站開設(shè)“局長(zhǎng)信箱”、“咨詢建議”、“在線訪談”、“網(wǎng)上調(diào)查”、“民意征集”、“網(wǎng)上投訴”等欄目，及時(shí)了解民情民意，讓民眾對(duì)政府及公共文化服務(wù)部門提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行評(píng)估［3］68。

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用于公共文化服務(wù)評(píng)估將極大增強(qiáng)公眾影響政府及公共文化部門建設(shè)公共文化的力量，促使政府及公共文化部門朝著更有回應(yīng)力、更高效率、更負(fù)責(zé)任的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)評(píng)估的簡(jiǎn)便、透明、高效。

公共服務(wù)型政府的突出特征是以人為本，與此相適應(yīng)，公共文化服務(wù)評(píng)估體系建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)也必然是以人為本。從一定意義上講，只有建構(gòu)公眾導(dǎo)向的“三元”公共文化服務(wù)評(píng)估考核體系，才能更好地促進(jìn)黃石市公共文化服務(wù)體系的良性運(yùn)作。

［1］曹愛軍.公共文化服務(wù)的理論與實(shí)踐［M］.北京:科學(xué)出版社，2011.

［2］楊澤喜.建構(gòu)工具理性與價(jià)值理性契合的公共文化服務(wù)評(píng)估體系［J］.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(1).

［3］陳威.完備的公共文化服務(wù)體系研究［M］.深圳:深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)出版社，2010.