農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析

□文/陳萬森

（安徽省臨泉縣委黨校 安徽·臨泉）

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵和背景

（一）土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵。土地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實際上就是農(nóng)戶對所擁有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。在我國現(xiàn)行的土地制度中，以物權(quán)對象的土地流轉(zhuǎn)形式包括土地轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等，即以土地使用權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)；以債權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)的形式有土地轉(zhuǎn)包、土地租賃、土地入股等，即以土地經(jīng)營權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是地權(quán)中使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。只有對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵給予明確的界定和對這一內(nèi)涵有透徹的理解，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，才能從根本上保證農(nóng)民切身的利益。

（二）土地流轉(zhuǎn)問題的產(chǎn)生背景。家庭承包經(jīng)營責任制的實行，使農(nóng)村經(jīng)濟獲得了迅速的發(fā)展。但隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降，部分農(nóng)產(chǎn)品市場疲軟，價格低迷，出現(xiàn)了為增加收入農(nóng)村部分勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力大規(guī)?？鐓^(qū)域流動的新情況。加之，分散經(jīng)營土地的成本居高不下，造成農(nóng)民土地負擔過重，使農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象日益加劇，家庭承包責任制的負向效應已顯露出來。

二、實行土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

（一）土地的“三權(quán)分離”為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎。家庭承包經(jīng)營制的推行實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離。而正是這種“三權(quán)分離”的土地制度為“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”奠定了堅定的基礎。土地的發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，根據(jù)《中華人民共和憲法》第十條的規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，一方面承包集體土地體現(xiàn)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一種權(quán)力；另一方面農(nóng)民放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)利益在農(nóng)民身上的一種體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國家保護承包方的土地經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。同時，國家保護承包為依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢姡邪鼞敉耆梢栽趫猿滞恋丶w所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，開展土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分離”的農(nóng)村土地制度是中國特色土地制度的創(chuàng)新，它較好地實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，是現(xiàn)階段正確處理穩(wěn)定土地承包制與開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關系的原則。

（二）實行土地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟的客觀要求。在市場經(jīng)濟的競爭環(huán)境下，比較效益或機會成本是資源和生產(chǎn)要素流動與配置的首要原則。在比較效益和機會成本的引導下，通過要素的不斷流動和資源的重新優(yōu)化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，實行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和市場經(jīng)濟的客觀要求。

在傳統(tǒng)的計劃體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地由集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民作為集體成員參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的收入由集體統(tǒng)一評工計分來決定，農(nóng)民不具有自行配置生產(chǎn)要素的權(quán)利，不能根據(jù)比較效益或機會成本的原則來安排自己的勞動時間或流動到更適合的就業(yè)領域。家庭承包制的推行，使農(nóng)民在很大程度上具有了自行配置生產(chǎn)要素、安排勞動時間、選擇適當就業(yè)領域的權(quán)利。在比較效益原則導向下，一部分勞動力和勞動時間向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而為土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

（三）土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。生產(chǎn)關系必須符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，農(nóng)村的土地制度必須符合農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，使許多農(nóng)民有了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)以外的就業(yè)渠道和收入來源。一部分農(nóng)民在農(nóng)業(yè)稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開始自發(fā)地把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別的農(nóng)民耕種。農(nóng)民首創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)的最初動因就是為了解決耕地拋荒和粗放經(jīng)營的問題。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的規(guī)?；?jīng)營，更是進一步推動了土地流轉(zhuǎn)的進行。

三、實行土地流轉(zhuǎn)有力地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

（一）土地流轉(zhuǎn)較好地解決了土地拋荒和粗放經(jīng)營的問題，促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。人多地少是我國的基本國情，家庭分散經(jīng)營更導致了土地經(jīng)營的小規(guī)模化，形成對現(xiàn)行土地制度合理性的最大挑戰(zhàn)。通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場，使土地的經(jīng)營規(guī)模得以不斷擴大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經(jīng)營的問題，有力地促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，提高了土地規(guī)?；图s化經(jīng)營的水平，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。

（二）土地流轉(zhuǎn)進一步促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，推進了農(nóng)村城市化和現(xiàn)代化發(fā)展。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的建立，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，提高了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化水平，促進了農(nóng)村勞動力的分工分業(yè)，使經(jīng)商打工辦企業(yè)的人能安心工作，解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，進一步促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，推動了城市化和現(xiàn)代化進程。

（三）土地流轉(zhuǎn)有利于增強農(nóng)業(yè)市場主體的活力，提高農(nóng)業(yè)市場化水平。土地流轉(zhuǎn)有助于培育一大批新型農(nóng)民以規(guī)?；?jīng)營參與市場競爭；有助于各類工商企業(yè)介入農(nóng)業(yè)領域，增強農(nóng)業(yè)市場主體的活力和抵御市場風險的能力；有利于提高農(nóng)業(yè)科技的應用和推廣水平，并且以現(xiàn)代企業(yè)理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)；有利于催生和培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展各類農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度。通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)在更廣闊的空間內(nèi)聚集各種要素，推進科技創(chuàng)新和技術進步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

（四）土地流轉(zhuǎn)有利于土地價值的顯性化，切實保護農(nóng)民土地承包的收益權(quán)。在穩(wěn)定承包關系的前提下，通過市場機制，推行土地承包經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)的同時，取得了一定的轉(zhuǎn)讓收入，從而使農(nóng)民對土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的價值得到充分體現(xiàn)，實現(xiàn)土地的增值，增加農(nóng)民收入，保護了農(nóng)民的切身利益。

四、必須堅持合理有效地促進土地流轉(zhuǎn)

（一）充分利用土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力，促進土地流轉(zhuǎn)。一是正確處理土地流轉(zhuǎn)各方的經(jīng)濟利益關系，盡量滿足各方的利益要求和收益預期；二是要積極推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，鼓勵工商企業(yè)、個體經(jīng)營大戶、外商投資農(nóng)業(yè)，建設公司式的農(nóng)業(yè)和莊園式的農(nóng)業(yè)，以獲得規(guī)模經(jīng)營效益。土地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)民進入市場，有效參與市場競爭的重要經(jīng)營形式，而當前真正有能力進行規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的則大部分是一些涉農(nóng)企業(yè)和個體經(jīng)營大戶，這就要求在推進土地流轉(zhuǎn)的過程中一方面要照顧經(jīng)營者的利益；另一方面也要照顧農(nóng)戶的利益，做到有償流轉(zhuǎn)、以法規(guī)范、因地制宜、科學有序。

（二）深化農(nóng)村土地承包制度改革，促進農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。實施家庭承包經(jīng)營，穩(wěn)定土地承包關系是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的一項基本政策和經(jīng)營制度，必須長期堅持。但是，在目前市場經(jīng)濟的條件下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制需要進一步深化與完善。具體思路是:強化集體的土地所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。一是在外流勞動力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包；二是將土地這一基本的生產(chǎn)要素商品化。家庭承包責任制實施以來，農(nóng)村土地在很大程度上有著生產(chǎn)資料和社會福利保障的雙重性質(zhì)，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經(jīng)濟的條件下，農(nóng)民被推向了市場，土地的這一雙重性質(zhì)應該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。

（三）實事求是，與時俱進。根據(jù)變化了的環(huán)境與條件不斷進行土地經(jīng)營制度和流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新，積極培育農(nóng)村土地市場，加速土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)也是一種資源，只有通過不斷流動才能實現(xiàn)最優(yōu)組合。要形成以縣為單位的統(tǒng)一、規(guī)范、公平的土地使用權(quán)交易市場。首先，要明確土地使用的主體和客體?，F(xiàn)階段使用權(quán)主體為農(nóng)戶，也可以是非法人組織如家庭農(nóng)場或聯(lián)戶生產(chǎn)組織，也可以是法人組織如農(nóng)業(yè)企業(yè)或投資農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)?？腕w為獨立的包含使用權(quán)的土地；其次，要打破土地的社區(qū)界限和行政壁壘，允許土地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)流動。在土地轉(zhuǎn)包、競標和拍賣中，社區(qū)內(nèi)外的人員享有同等權(quán)利，允許跨地域買賣和承包土地，鼓勵跨地區(qū)聯(lián)片經(jīng)營土地。另外，在有條件的市、縣建立土地保險公司等中介機構(gòu)，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理，處理出讓人和受讓人的土地糾紛。與此同時，積極進行土地經(jīng)營制度和流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新。針對當前農(nóng)村存在的耕地粗放經(jīng)營、棄田拋荒嚴重、農(nóng)產(chǎn)品市場價格低迷、農(nóng)民收入增長緩慢等現(xiàn)狀，只有積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營體制，才能進一步解放生產(chǎn)力，發(fā)揮土地更大的效益。

（四）制定相關政策法規(guī)，確保農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，要認真執(zhí)行現(xiàn)行土地制度，按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。一定要做到確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。對農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)，要在政策上給予鼓勵和支持的同時，對流轉(zhuǎn)的辦法、程序、合同關系的變更、相關的制約都要做出明確的規(guī)定。要制定鼓勵農(nóng)村勞動力外出打工或務工經(jīng)商的政策，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的步伐，促進農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展。另外，土地流轉(zhuǎn)要保持其原有的農(nóng)業(yè)用途。土地流轉(zhuǎn)的目的是為了改變農(nóng)業(yè)的落后狀況，如果流轉(zhuǎn)的土地改變農(nóng)業(yè)用途，那無疑有害于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，影響國計民生。因此，要杜絕借土地流轉(zhuǎn)之機，吞食耕地的現(xiàn)象，確保農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。