支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政政策思考

文/吳太友

（山東省萊西市日莊鎮(zhèn)人民政府 山東·萊西）

支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政政策思考

文/吳太友

（山東省萊西市日莊鎮(zhèn)人民政府 山東·萊西）

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)被譽(yù)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一次深刻的農(nóng)村社會變革。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，資金是其成敗的關(guān)鍵性因素。本文闡述農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的資金投入形式，分析當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的資金困境，提出優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金政策層面的相關(guān)舉措。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；財政政策；資金困境；財政績效評價

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既是一個自然演化的過程，又是政府部門主動建構(gòu)的過程。在一定程度上，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類似于城中村改造和舊城改造。所不同的是，城中村改造、舊城改造是在商業(yè)價值溢價較多區(qū)域，當(dāng)?shù)刈舨挥贸袚?dān)改造的費用，反而會得到相當(dāng)可觀的溢價補(bǔ)貼。而對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)而言，往往發(fā)生在偏離城市中心較遠(yuǎn)的區(qū)域，很難靠土地運作來獲得資金支撐，資金的來源就成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要障礙。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的資金投入形式

目前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金來源以多元化投入為原則，即以各級財政、村集體積累資金投入為主體，以各級涉農(nóng)資金、單位幫扶投入為輔助，以村民自愿捐助、社會各界捐助為補(bǔ)充。資金來源形式基本包括各級政府來自轉(zhuǎn)移支付的財政列支項目、政府各部門扶持、農(nóng)村集體資源利用、村民自籌、社會捐助、社區(qū)結(jié)對等。其中，前四項是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的主要來源。

第一，各級政府對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入主要來自財政轉(zhuǎn)移支付中的涉農(nóng)專項資金。

例如，農(nóng)村危房改造資金、環(huán)境整治資金、垃圾污水處理資金、一事一議財政獎補(bǔ)資金以及“三通三改三化”工程，即路通水通電通、改水改廁改圈、主街路硬化亮化綠化的建設(shè)資金。

第二，政府各部門對口扶持是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的另一個重要資金來源。一般情況下，各級政府會安排相關(guān)的政府部門對口扶持示范村、點的新農(nóng)村建設(shè)包括農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，承擔(dān)對口扶持任務(wù)的政府部門會在財力、人力、物力等方面對扶持對象給予幫扶。

第三，農(nóng)村集體資源利用也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的來源之一。農(nóng)村集體資源主要包括屬于村集體所有的土地、林地、荒山等。村集體通過開發(fā)、招商、引資、對外出租等形式獲取收入，用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。但這項資金來源因村而異，各地并不均衡。集體資源豐富的村和集體資源貧瘠的村在此項資金來源上差異懸殊。

第四，村民自籌也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的來源之一。根據(jù)“一事一議”原則，村民自籌是通過村民投票決定的，因此涉及村民自身利益的建設(shè)項目如修路、鋪設(shè)自來水管道等籌集資金比較容易，而與村民自身利益關(guān)系不大的項目，如文化生活的建設(shè)等資金籌集就很困難。這種現(xiàn)象在短期內(nèi)也不可能改變，所以村民自籌只是目前解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的一個輔助手段。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入從長遠(yuǎn)發(fā)展來看還得通過制度的完善和創(chuàng)新得以實現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政資金困境

一是財政資金支持不充足。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需資金主要有住房建設(shè)資金、公共服務(wù)體系建設(shè)資金兩部分。對于住房建設(shè)資金來說，大部分地區(qū)除了少量政策補(bǔ)貼和為困難家庭提供幾萬元左右的政府貼息貸款等政策之外，住房建設(shè)資金全部由農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。政府補(bǔ)貼只占全部房款的3%～5%，起不到實質(zhì)性作用。而對于公共服務(wù)體系建設(shè)資金而言，一些地方財政部門的做法是安排年度預(yù)算，使財政投入制度化，同時整合原有行政村的各項涉農(nóng)資金，使部分社區(qū)建設(shè)勉強(qiáng)維持，如果大面積攤開根本無以為繼。對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的區(qū)域來說，持續(xù)的資金來源更是無從談起。

二是財政投入方式不科學(xué)。一方面財政資金投入大多側(cè)重于事后獎補(bǔ)政策，前期投入資金有限。基層政府對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入多采取以獎代補(bǔ)的形式，前期投入的缺乏使社區(qū)建設(shè)難以順利開展；另一方面財政資金投入大多采用直接投入方式，間接投入有限。財政部門支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金一般直接投向農(nóng)村社區(qū)，用于社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，不能很好地吸引社會資金，難以發(fā)揮財政資金的杠桿作用。而且大多數(shù)財政資金在資金量有限的情況下，采用“撒胡椒面式”的財政投入方式，財政政策支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)沒有明顯的著力點。

三是融資機(jī)制不夠靈活。表現(xiàn)在融資渠道單一、融資能力低、融資結(jié)構(gòu)不合理等方面。多數(shù)地方城建資金主要依靠土地運作或其他財政投入，地方政府融資平臺也主要面向大的國有商業(yè)銀行。一旦政策發(fā)生變化，就很容易出現(xiàn)融資難題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在財力十分緊張、銀行貸款又沒有出路的情況下多采取以地籌資、集資建設(shè)、借資建設(shè)三種模式。總而言之，還沒有走出一條充分運用市場機(jī)制籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的路子。

四是資金投入缺乏長效機(jī)制。長期以來，農(nóng)村建設(shè)的財政投入資金分散在農(nóng)林水利交通等各個政府部門用以支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)的各項生產(chǎn)，并通過各個政府部門下?lián)艿交鶎诱?。而在國家把建設(shè)農(nóng)村社區(qū)提升到政策高度以前，農(nóng)村建設(shè)的財政投入中并沒有針對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的資金。在實踐中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金通常是在農(nóng)業(yè)財政投入資金的專項資金中劃撥出一部分，資金多少由各地政府自行決定，并沒有明確規(guī)定。

三、優(yōu)化支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政政策思考

財政政策在優(yōu)化制度環(huán)境、干預(yù)市場失靈以及提供公共服務(wù)等方面對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要作用，可從以下方面優(yōu)化現(xiàn)有財政政策：

1、積極探索多元化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金籌措機(jī)制。建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，需要巨額的資金投入，單純的政府財政投入將難以實現(xiàn)，這就需要調(diào)動社會各界的積極性，共創(chuàng)多元參與的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制，逐步建立以財政投入為引導(dǎo)，以農(nóng)戶自籌為主導(dǎo)，以社會投入為輔助的多元化資金投入渠道。通過落實企業(yè)捐建新農(nóng)村稅前抵扣政策，鼓勵有實力的企業(yè)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵社會各界通過捐資捐物、投工投勞，支持和參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的道路橋梁綠化等純公益性項目可通過BT方式尋找投資商，建成后通過政府回購方式分年償還投資商本金并支付一定比例的投資回報。對水電管網(wǎng)、社區(qū)商業(yè)醫(yī)療設(shè)施等能夠產(chǎn)生收益的項目，可通過BOT方式，由投資商負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建成后允許投資商有一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營收回成本并有一定的回報。

2、不斷創(chuàng)新財政支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方式。要充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，采取政府采購項目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等多種辦法，保障農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金需求，提高財政資金使用。積極探索用土地?fù)Q社保、換就業(yè)、換住房、換固定收益的“四個置換”新模式加快了農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民的步伐。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓盤活建設(shè)資金，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)置換出的土地，可以以掛鉤指標(biāo)的形式，以縣（市）區(qū)為平臺，實行掛牌拍賣，拍賣收益除國家政策性收費外，其余全部返還擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。因城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地置換增加的土地級差收益，也主要用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，該方式既解決了社區(qū)建設(shè)資金短缺問題，又能為企業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地，實現(xiàn)了雙贏。加大涉農(nóng)項目資金的整合力度。按照“項目集中、資金整合、形成合力”的原則，將涉農(nóng)資金打捆使用，提高資金使用效益。積極發(fā)揮財政融資功能，建立資金籌措的市場機(jī)制。對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目，開辟行政審批綠色通道，簡化審批流程，免除審批過程中政府職權(quán)范圍內(nèi)的行政事業(yè)性收費、服務(wù)性收費。

3、推進(jìn)農(nóng)村金融改革。加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社。加大金融支農(nóng)力度，努力擴(kuò)大農(nóng)戶可抵押擔(dān)保范圍，實施農(nóng)房抵押、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，啟動農(nóng)房建設(shè)配套貸款。創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，探索開展利用五權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地權(quán)、林權(quán)和水面灘涂養(yǎng)殖權(quán)擔(dān)保抵押貸款方式，對參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、資信優(yōu)良的房地產(chǎn)開發(fā)和建筑施工企業(yè)優(yōu)先提供貸款，啟動新民居建設(shè)貸款，支持農(nóng)戶購買社區(qū)住房，進(jìn)一步支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

4、加強(qiáng)財政績效評價。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的方方面面都離不開財政資金的支持與引導(dǎo)，因此應(yīng)以財政資金的使用為線索，以財政支出的績效評價為途徑，探索建立一套完整的數(shù)據(jù)庫和指標(biāo)體系，對財政支農(nóng)支出進(jìn)行績效評價，并把評價結(jié)果予以及時公布，實行全程跟蹤、監(jiān)督。通過科學(xué)的績效管理提高資金使用效益，從而實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的長久發(fā)展。

［1］文小才，袁曉兵.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政政策研究.河南財政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2012.8.

［2］魏志甫.河南支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策研究.財會研究，2012.13.

［3］周曉.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財政困境與對策研究.行政與法，2012.10.

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收錄日期：2013年4月17日