我國環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀

□文/武亞迪 鄭思海，2

（1.河北金融學(xué)院；2.河北省科技金融重點實驗室 河北·保定）

今年連續(xù)的霧霾天氣讓國人越發(fā)感到環(huán)境污染治理的緊迫性，更加強烈地認(rèn)識到在黨的十八大會議中，胡錦濤提出的加強生態(tài)文明建設(shè)的必要性。改革開放30余年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)事業(yè)逐步推進(jìn)，但由于資源不合理開發(fā)利用而導(dǎo)致的環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。我國環(huán)境審計存在著主體單一、績效審計不全面等現(xiàn)實問題。深入開展環(huán)境審計，監(jiān)督治理環(huán)境污染，履行政府職責(zé)，是審計機關(guān)響應(yīng)十八大報告中關(guān)于加大環(huán)境保護(hù)力度、加強生態(tài)文明制度建設(shè)的要求。

一、環(huán)境審計的由來

“環(huán)境污染危害”的話題隨著1962年美國作家萊切爾·卡特《寂寞的春天》一書的面世，引起了人們的重視，從那時起，審計也便關(guān)注政府部門及企事業(yè)單位的環(huán)境管理責(zé)任。產(chǎn)生于20世紀(jì)七十年代的環(huán)境審計，最早出現(xiàn)于企業(yè)內(nèi)部審計。環(huán)境審計是順應(yīng)環(huán)境建設(shè)、污染治理的要求應(yīng)運而生的，并基于可持續(xù)發(fā)展的需求逐步發(fā)展，深入開展環(huán)境審計是審計工作的必然要求，也是科學(xué)發(fā)展道路中不可或缺的一環(huán)，于我國現(xiàn)時情況而言，更是響應(yīng)十八大報告，突出“生態(tài)文明建設(shè)”工作，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)之計。

二、我國環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀

我國雖然十分重視環(huán)境保護(hù)問題，但存在人均資源占有量少等先天不足的環(huán)境壓力，加之以資源破壞換取經(jīng)濟(jì)增長更對我國生態(tài)資源施以重壓。我國環(huán)境保護(hù)與治理起步晚，環(huán)境審計仍在以借鑒其他國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)展。針對我國國情，為防止空氣污染、土地及森林資源遭到破壞，國家頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，有了相應(yīng)的機構(gòu)及制度建設(shè)。1983年國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，把環(huán)境保護(hù)作為我國的一項基本國策；1994年環(huán)境審計的構(gòu)想首次在《中國二十一世紀(jì)議程》中被提出；2005年劉家義提出了“我國今后的環(huán)境審計應(yīng)逐步加大對重點區(qū)域、重大環(huán)境項目的審計力度，拓寬審計范圍，積極探索環(huán)境效益審計”等。但我國環(huán)境審計對象單一、審計類型單純依靠財務(wù)收支審計、審計思路保守?？傮w而言，我國環(huán)境審計方法、制度的深度與廣度均沒有成熟。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第二十六條的規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”，我國環(huán)境審計可劃分為生態(tài)環(huán)境建設(shè)審計和環(huán)境污染治理審計兩個方面。環(huán)境審計是生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益審計的良好方式。近年來，我國在環(huán)境保護(hù)方面的投入也主要集中在這兩方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù):“三北”和長江中下游防護(hù)林建設(shè)、退耕還林退牧還草工程等；環(huán)境污染治理:“三河三湖”、“一?！蔽鬯幚韽S建設(shè)工程、三峽庫區(qū)水南水北調(diào)污染治理工程等。在以政府為單一審計主體的現(xiàn)狀下，對環(huán)境保護(hù)制度的合理、有效性審計以環(huán)境保護(hù)資金為抓手展開，環(huán)境效益審計工作還處于初級階段，而企業(yè)內(nèi)部審計和民間審計雖已涉足環(huán)境審計領(lǐng)域，但要想達(dá)到其他國家的審計實踐程度還有一段很長的路要走。

在我國現(xiàn)實條件下，環(huán)境審計還存在著制約其發(fā)展的因素，主要包括:

（一）公民環(huán)境意識不強。我國現(xiàn)階段處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢已嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。而我國“重經(jīng)濟(jì)增長，輕環(huán)境保護(hù)”的觀念很難轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)如今環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)增長，單純依靠行政手段保護(hù)環(huán)境的傾向依舊存在。離開經(jīng)濟(jì)發(fā)展講環(huán)保，是緣木求魚；離開環(huán)保談經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是竭澤而漁。環(huán)境審計意識缺欠，片面追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，成為一些地方政府和企業(yè)忽視環(huán)境保護(hù)的借口。

（二）環(huán)境績效審計薄弱。從宏觀政策講，政府審計主要是對環(huán)保資金的使用進(jìn)行財務(wù)審計，沒有全面開展環(huán)境效益審計。近幾年，開展的環(huán)境審計項目一般都將環(huán)境保護(hù)專項資金設(shè)為審計主線，以財務(wù)審計為基礎(chǔ)。與其他國家相比，我國在對環(huán)境保護(hù)專項資金使用效益的評價、對國際公約的履行和政府環(huán)境政策審計監(jiān)督等方面，基本上是空白。實際上，效益審計中對于環(huán)保資金是否達(dá)到預(yù)期使用效果很難對其進(jìn)行定性、定量的測評，單純的依靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并不能完全真實地看出資金使用效果。

（三）審計工作主體單一。無論是國家還是地方，環(huán)境審計目前主要還是政府審計，在微觀上，內(nèi)部審計部門和會計師事務(wù)所等民間審計組織參與度較低。企業(yè)受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，對環(huán)境審計關(guān)心程度低，客觀上導(dǎo)致了企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計的市場難以形成。而在政府審計機關(guān)內(nèi)部，因為環(huán)境審計項目范圍拓展難度大，無法保證環(huán)境審計質(zhì)量，事前監(jiān)督的效益被嚴(yán)重削弱，加上政府制定的環(huán)境審計準(zhǔn)則不完善，導(dǎo)致了審計的高風(fēng)險。審計主體的單一性使得審計力量和監(jiān)督薄弱，資源整合落后于環(huán)境審計需要，從而限制環(huán)境審計的發(fā)展。

（四）缺少立法支持，理論依據(jù)不足。目前，我國已頒布了6部環(huán)境保護(hù)法律，13部與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法律以及395項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，雖然基本形成了環(huán)境審計及法律法規(guī)監(jiān)督體系，但是卻缺乏具體的實施指導(dǎo)和評估標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)政策法規(guī)的建設(shè)滯后，使得審計人員常常因無法可依而處于被動的尷尬位置。同時，我國環(huán)境審計理論研究基本處于學(xué)習(xí)階段，審計理論工作者的重要任務(wù)便是結(jié)合我國國情開展符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境審計理論研究。

（五）無專業(yè)人員隊伍作保障。環(huán)境審計工作涉及面廣，專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性要求強，涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、工程學(xué)等方面的知識，這就需要配備一支由復(fù)合型專業(yè)人員組成的環(huán)境保護(hù)審計隊伍。它的技術(shù)性與專業(yè)性，不同于一般的財會收支審計和經(jīng)濟(jì)效益審計，我國現(xiàn)有的審計人員多為財會、審計或經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人員，具備的工作技能不全面，在一定程度上限制了環(huán)境審計工作的開展。

三、深入開展環(huán)境審計的相關(guān)建議

深入開展環(huán)境審計，是履行審計機關(guān)監(jiān)督職能的需要；是落實科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要；也是加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、節(jié)約資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機制的需要。根據(jù)我國環(huán)境審計發(fā)展的滯后現(xiàn)狀，提出以下建議:

（一）加大生態(tài)文明制度建設(shè)的宣傳，提高對環(huán)境審計工作重要性的認(rèn)識。針對我國環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境堪憂的狀況，各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略方針，加大環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，提高公民的環(huán)保意識和審計人員對環(huán)境審計工作重要性的認(rèn)識，有效地開展環(huán)境審計工作，履行監(jiān)督職能，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。我們要不斷改革創(chuàng)新，樹立正確的環(huán)境審計理念，貫徹落實資源與環(huán)境基本國策，推動生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

（二）加強環(huán)境績效審計研究。開展環(huán)境績效審計是加強環(huán)境管理的大趨勢，但是，目前我國績效審計還處于萌芽狀態(tài)，效果和效率都不理想。因此，推廣環(huán)境審計應(yīng)開展環(huán)保資金績效審計，審查各級財政及主管部門是否及時將環(huán)保資金撥付給使用單位、審查被審單位環(huán)保資金的利用是否有效率；在已開展的治理項目審計基礎(chǔ)上，做好后續(xù)審計工作，將重點放在相關(guān)項目的使用情況上；探索建立新的政府績效考核綠色GDP，充分反映我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實水平；在開展環(huán)境績效審計的同時，樹立企業(yè)社會責(zé)任，二者相互促進(jìn)。

（三）構(gòu)建多元環(huán)境審計工作格局。為了增強環(huán)境審計的廣度與深度，提高審計質(zhì)量，實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，可構(gòu)建多元環(huán)境審計工作格局。扶持民間審計，發(fā)展內(nèi)部審計，不能單靠一個部門，而應(yīng)展開三位立體式審計主體格局。在審計機關(guān)內(nèi)部，要求環(huán)境審計與財政審計、投資審計、金融審計、企業(yè)審計、外資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧。開展合作審計，不同區(qū)域、地域可跨地區(qū)合作，提高準(zhǔn)確性。

（四）推動環(huán)境審計立法，加強理論研究。環(huán)境審計是利用審計手段檢查、監(jiān)督和評價環(huán)境的行政執(zhí)法行為，環(huán)境審計在有法可依的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將審計法規(guī)與環(huán)保法規(guī)相結(jié)合。在突出審計監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，還應(yīng)完善環(huán)境審計的法律依據(jù)，進(jìn)一步建立環(huán)境會計核算體系。審計人員應(yīng)認(rèn)真總結(jié)審計經(jīng)驗加強理論研究，在實踐的基礎(chǔ)上，完成體驗與升華的轉(zhuǎn)變，立足國情，整合環(huán)境審計與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。

（五）加強環(huán)境審計隊伍建設(shè)。首先，各省、市、區(qū)審計機關(guān)要完善專門從事環(huán)境審計的工作機構(gòu)，明確工作職責(zé)，根據(jù)我國現(xiàn)實國情需要，配備專職環(huán)境審計人員，并不斷提高其綜合素質(zhì)和專業(yè)水平；其次，審計機關(guān)可采用“引入”與“培訓(xùn)”相結(jié)合的方式，引入具備資源、環(huán)境專業(yè)的人員，不斷擴(kuò)大審計隊伍；還可以開展環(huán)境審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐步建立起對環(huán)境保護(hù)和審計工作有保障的專業(yè)審計隊伍；再次，審計機構(gòu)可聘請在資源環(huán)保領(lǐng)域具有豐富理論功底和實踐經(jīng)驗的外部專家，通過對環(huán)境審計專項項目和日常審計工作的指導(dǎo)，彌補審計專業(yè)隊伍中存在的技術(shù)不足。

（六）因地制宜突出環(huán)境審計的工作重點。各級審計機關(guān)要抓住資源環(huán)境領(lǐng)域的重點項目，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的十六字方針，結(jié)合十八大報告的相關(guān)要求，重點從以下方面開展審計:

1、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，加強土地、海洋、礦產(chǎn)、森林等重要資源審計。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，我們要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，促進(jìn)國家土地有償使用制度和耕地保護(hù)政策的貫徹落實，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

2、全面促進(jìn)資源節(jié)約，加強節(jié)能減排審計，對企業(yè)執(zhí)行國家節(jié)能減排相關(guān)政策及采取具體措施進(jìn)行專項審計調(diào)查，重點掌握企業(yè)節(jié)能減排的工作成效，查找原因，提出建議。

3、擴(kuò)大自然生態(tài)系統(tǒng)，加大環(huán)境保護(hù)力度，加強生態(tài)資源審計，關(guān)注重點生態(tài)建設(shè)工程和生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)保護(hù)，特別要關(guān)注水土流失、土地荒漠化、生物多樣性減少等破壞生態(tài)環(huán)境較為嚴(yán)重的問題。對水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護(hù)等方面的審計，重點關(guān)注環(huán)保資金的投入、管理和使用情況，揭露影響人民群眾身體健康的環(huán)境問題。

［1］十八大代表大會報告及相關(guān)記者招待會發(fā)言稿.

［2］張慶龍.政府審計.格致出版社、上海人民出版社，2010.

［3］蔡春，陳曉媛等.環(huán)境審計論.中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

［4］唐滔智，羅莉.以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)環(huán)境審計的發(fā)展.云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009.6.

［5］石雪梅.我國環(huán)境審計研究與分析.財會通訊，2012.12.

［6］黃旭全.服務(wù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)積極開展環(huán)境審計.廣西財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2010.8.

［7］夏江華.嘉興市審計學(xué)會《環(huán)境績效審計研究》課題.