高速公路建設(shè)“麗攀模式”SWOT分析

□文/晏國(guó)菀 邱 越

（重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院 重慶）

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得尤其重要。特別是隨著西部大開發(fā)進(jìn)程的加快，道路基礎(chǔ)設(shè)施水平已經(jīng)難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活質(zhì)量日益提高的需求。BOT 融資模式在高速公路建設(shè)中的作用不斷凸顯，社會(huì)各界紛紛對(duì)該模式進(jìn)行探討，揚(yáng)長(zhǎng)避短，改進(jìn)出適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊的融資模式，并進(jìn)行推廣。本文就麗攀高速公路攀枝花段的融資模式（下文簡(jiǎn)稱“麗攀模式”）為例進(jìn)行SWOT 分析，為該模式的推廣提供理論支持，也是對(duì)傳統(tǒng)的BOT 融資模式的一次探索與創(chuàng)新。

一、“麗攀模式”概述

“麗攀模式”是攀枝花政府與四川麗攀高速公路有限責(zé)任公司基于傳統(tǒng)的BOT 融資模式，再結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)特色和人文地理環(huán)境，創(chuàng)新地提出的適宜當(dāng)?shù)馗咚俟方ㄔO(shè)的新型融資模式。具體思路如下：四川高速公路建設(shè)開發(fā)總公司出資設(shè)立四川麗攀高速公路有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“麗攀公司”），全面負(fù)責(zé)麗攀高速公路的投資、建設(shè)、特權(quán)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的營(yíng)運(yùn)管理以及期滿后的移交工作。政府作為麗攀高速公路征地拆遷工作的主體，出資4 億元承擔(dān)麗攀高速公路建設(shè)用地的征地拆遷工作，但是不占有其股份。這種政府出資拆遷但是不占有股份的融資模式是對(duì)傳統(tǒng)融資模式的一次創(chuàng)新和探索，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣猩桃Y、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大決心。

二、“麗攀模式”SWOT研究

（一）“麗攀模式”的優(yōu)勢(shì)分析

1、解決高速公路建設(shè)的資金缺口問(wèn)題。我國(guó)的高速公路建設(shè)現(xiàn)在正處于高速發(fā)展的時(shí)期，資金來(lái)源緊張，政府財(cái)政壓力較大。因此，采取“麗攀模式”吸引大量的民營(yíng)資本進(jìn)入，無(wú)疑是解決建設(shè)資金缺口問(wèn)題的良好途徑。采用這種投資方式發(fā)展高速公路建設(shè)事業(yè)，政府只需籌措和積累征地拆遷資金，合理地組織和安排，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)予以實(shí)施，就可以同時(shí)開發(fā)和建設(shè)多個(gè)項(xiàng)目。另外，“麗攀模式”還有利于政府調(diào)整資金的使用結(jié)構(gòu)，把民營(yíng)資金引導(dǎo)到高速公路的建設(shè)上，以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關(guān)系國(guó)際民生的重大項(xiàng)目，以解決經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)不足之間的矛盾。

2、調(diào)動(dòng)政府積極性，提高征地拆遷進(jìn)度。在傳統(tǒng)的BOT 建設(shè)模式中，政府工作存在投資效率低、管理效果差等問(wèn)題。具體表現(xiàn)為政府在項(xiàng)目中的協(xié)調(diào)配合工作缺乏有效的管理。政府各部門按照自己的方式參與項(xiàng)目建設(shè)工作，造成資源配置低下的局面。在“麗攀模式”中由攀枝花市出資4 億元用于并負(fù)責(zé)征地拆遷補(bǔ)償安置工作，政府出資不占股的投資模式，將觀念從“要我修理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙蘼贰?，最大限度地調(diào)動(dòng)了政府人員的積極性。市、區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)親臨一線，靠前指揮，及時(shí)解決有關(guān)矛盾和問(wèn)題，為工作的順利進(jìn)行提供了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量和組織保障。該工程創(chuàng)造了攀枝花市公路建設(shè)史上最短時(shí)間交地、最短時(shí)間進(jìn)駐和最短時(shí)間全面施工的記錄。

（二）“麗攀模式”的劣勢(shì)分析

1、地方政府對(duì)項(xiàng)目的影響力和控制力削弱。在“麗攀模式”下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)將全權(quán)交由“麗攀公司”去建設(shè)，減弱了攀枝花政府對(duì)項(xiàng)目的影響力和控制力。政府是公用事業(yè)投資主體和管理主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不完善的現(xiàn)階段，市場(chǎng)化勢(shì)必將公眾利益和政府利益對(duì)立起來(lái)，特別是在我國(guó)公共服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制尚未形成，政府對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化的特許經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制不完善的情況下，單純市場(chǎng)化會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。采用“麗攀模式”融資的項(xiàng)目對(duì)政府而言，相當(dāng)于讓渡了一定時(shí)期項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)。在這期間，就意味著失去了高速公路運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生的可觀的經(jīng)濟(jì)效益，而企業(yè)投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是以獲得利益為導(dǎo)向的，因此，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)一般高于原政府定價(jià)，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，易導(dǎo)致相關(guān)市場(chǎng)矛盾的發(fā)生。

2、項(xiàng)目運(yùn)作與管理的復(fù)雜化導(dǎo)致各利益方的尋租行為?！胞惻誓Ｊ健钡膶?shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及行業(yè)領(lǐng)域廣，牽涉許多相互關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目部門、項(xiàng)目投資者、項(xiàng)目建設(shè)者、貸款銀行等。在項(xiàng)目的確定、招投標(biāo)、建設(shè)資金的籌措、合同的談判、項(xiàng)目實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、收益計(jì)劃與分配、資產(chǎn)的監(jiān)督與評(píng)估、合同糾紛的解決以及相應(yīng)政策的制定等方面，都有其獨(dú)特的運(yùn)作方法和程序。高速公路具有明顯的公共性，其所有權(quán)屬于國(guó)家，但政府作為國(guó)家的代理人為了地方利益會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，從而發(fā)生逆向選擇，做出不利于國(guó)家資產(chǎn)保全的決策；社會(huì)投資人在有限的期間內(nèi)作為承擔(dān)高速公路建設(shè)經(jīng)營(yíng)者具備代理人的特征，在缺乏委托人有效監(jiān)管的情況下存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向風(fēng)險(xiǎn)。由于各參與方都會(huì)以各自的利益為重，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，就會(huì)容易使他們之間的利益沖突在所難免。

（三）“麗攀模式”的機(jī)遇分析

1、政府在發(fā)展公用事業(yè)領(lǐng)域的積極態(tài)度為“麗攀模式”提供了發(fā)展契機(jī)。我國(guó)當(dāng)前的工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為了滿足中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家更需要加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，特別是公路、鐵路、電力、水處理以及通訊項(xiàng)目的投資，需要國(guó)家每年投入千億元的人民幣，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，也要把很大一部分基礎(chǔ)設(shè)施以特權(quán)的方式交給私營(yíng)企業(yè)發(fā)展，國(guó)家的投資越少越好。這已是當(dāng)前各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展堅(jiān)定不移的方向，在未來(lái)的十年乃至二十年之間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和落后的基礎(chǔ)實(shí)施之間的矛盾，建設(shè)資金的巨大需求和資金短缺之間的矛盾仍將十分突出。傳統(tǒng)的BOT模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人往往具有局限性，比如要價(jià)過(guò)高和偏好發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。這種局限性阻礙了中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ν赓Y的使用，也影響了基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)的平衡。怎樣吸引民資到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去呢？在“麗攀模式”中，麗攀高速公路作為攀枝花市有史以來(lái)招商引資金額最大的交通建設(shè)項(xiàng)目，攀枝花市委、市政府對(duì)此“一號(hào)工程”高度重視，出資4 億元并負(fù)責(zé)征地拆遷補(bǔ)償安置工作，為吸引投資人對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了不小的籌碼。

2、投融資政策的積極變化為推廣“麗攀模式”打開方便之門。在制定融資政策的過(guò)程中，如果不很好地解決政府投資和各類私人部門之間的關(guān)系會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題。融資政策中所要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題在于民營(yíng)資本的投資。在全球私營(yíng)化趨勢(shì)日益風(fēng)行的形勢(shì)下，處理好公私雙方之間的伙伴關(guān)系，以求既能在融資和經(jīng)營(yíng)管理方面充分發(fā)揮私方的積極性，又能使公方在權(quán)利下放的同時(shí)繼續(xù)依法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國(guó)家投資體制的變化，原有的高度集中的投資管理體制已被打破。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資實(shí)行多元化策略，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)資本及外資參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，以解決基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng)、資金需求量大的問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件的出臺(tái)，再一次掀起了BOT 投資熱潮，政府對(duì)BOT 方式的重視以及投資商對(duì)BOT 方式的青睞，將使與“麗攀模式”相關(guān)的融資政策、投資環(huán)境等進(jìn)一步得到改善。

（四）“麗攀模式”的威脅分析

1、相關(guān)法規(guī)法律的不健全?！胞惻誓Ｊ健笔菍?duì)傳統(tǒng)BOT 模式的進(jìn)一步優(yōu)化。當(dāng)前，我國(guó)缺乏統(tǒng)一適用于BOT 投資的規(guī)范性立法文件，BOT 融資項(xiàng)目的立法尚待完善。BOT 融資項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)多，較其他投資項(xiàng)目應(yīng)更加謹(jǐn)慎嚴(yán)密，然而目前我國(guó)并沒(méi)有專門關(guān)于BOT 融資項(xiàng)目審批監(jiān)督的規(guī)定，只能依靠實(shí)施工程中政府的保證。但是政府的保證有一個(gè)度的問(wèn)題，政府保證過(guò)多會(huì)損害國(guó)家和人民的利益，政府保證過(guò)少又無(wú)法得到投資人的青睞。麗攀高速公路建設(shè)項(xiàng)目的兩次流標(biāo)現(xiàn)象，就充分說(shuō)明了政府保證對(duì)BOT 融資項(xiàng)目順利實(shí)施的重要性。只有擁有完善且獨(dú)立的BOT 融資方式的法律體系，才能真正改變單純依靠政府保證吸引投資人的方式，減少投資人承受的巨大政府風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)用“麗攀模式”的項(xiàng)目的投資所牽涉的資金量巨大，投資方往往需要一個(gè)安全的資金環(huán)境來(lái)保障其投資權(quán)益，此時(shí)，投資方一般會(huì)要求政府給予足夠的擔(dān)保來(lái)減少其不必要的投資風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于我國(guó)的《擔(dān)保法》的立法缺陷，使得急需資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府機(jī)構(gòu)不能是合格的保證人，與擁有資金卻因擔(dān)心資金安全而猶豫不決的投資方往往在此問(wèn)題上就難達(dá)成共識(shí)。目前，我國(guó)對(duì)外資和民營(yíng)資本投資建設(shè)的范圍規(guī)定過(guò)于狹窄，降低了這些資本投資的選擇性，這無(wú)疑也限制了部分投資者的興趣。

2、專業(yè)人才匱乏。“麗攀模式”的應(yīng)用涉及的專業(yè)包括金融、保險(xiǎn)、法律、資產(chǎn)評(píng)估與清算、工程技術(shù)等。在項(xiàng)目建設(shè)的資金籌措、合同談判、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)營(yíng)管理、收益計(jì)算與分配、資產(chǎn)的檢測(cè)、合同糾紛的解決以及相應(yīng)政策的制定等方面，都有一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和辦法，需要專業(yè)人才才能完成?！胞惻誓Ｊ健弊鳛橐环N新型的BOT 融資建設(shè)管理方式，需要有一批專門人才進(jìn)行實(shí)施，這些人員必須掌握豐富的法律、金融知識(shí)，熟悉BOT 融資方式的運(yùn)行規(guī)則或辦法，具備合同談判、項(xiàng)目實(shí)施、生產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等方面的能力。只有通過(guò)具有綜合素質(zhì)人員的共同努力，才能保證項(xiàng)目實(shí)施的成功。

三、結(jié)語(yǔ)

在“麗攀模式”中，攀枝花政府和麗攀公司各司其職，在保證質(zhì)量、安全的前提下，加快了工程進(jìn)度，控制了工程造價(jià)，實(shí)現(xiàn)了高速公路建設(shè)管理科學(xué)、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、優(yōu)質(zhì)高效、安全廉潔的目標(biāo)?！胞惻誓Ｊ健笔菍?duì)傳統(tǒng)BOT 融資模式的一次成功創(chuàng)新，它將有助于吸引更多的社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)建設(shè)中來(lái)，加快西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。

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