政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其防范

□文/唐海歌

（宿遷學(xué)院 江蘇·宿遷）

李克強(qiáng)2013年7月31日主持國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)成為會議重點(diǎn)內(nèi)容。會議表示：“要放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)?！边@為轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務(wù)方式明確了方向，也給社會組織的發(fā)展帶來了新的契機(jī)。政府購買公共服務(wù)，從上世紀(jì)中期以來，作為全球公共治理變革的核心，已經(jīng)在世界各國被廣泛實(shí)踐。20世紀(jì)八十年代以來，西方發(fā)達(dá)國家先后掀起了政府改革浪潮，在這場改革中，以公共服務(wù)購買取代傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給成為各國的普遍選擇。我國在上世紀(jì)九十年代開始引入政府購買公共服務(wù)制度，十多年來，這一制度發(fā)展迅速，上海、無錫等多個城市將其視為“十一五”期間最重要的制度創(chuàng)新加以大力推進(jìn)。這一大勢所趨的政府治理方式轉(zhuǎn)型需科學(xué)規(guī)劃，明辨具體路徑，以免在實(shí)踐中出現(xiàn)南轅北轍的走形。

一、政府購買公共服務(wù)的重要意義

所謂公共服務(wù)購買，就是把原來由政府直接提供的部分社會服務(wù)，通過合同出租、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式轉(zhuǎn)交給私營公司、非政府組織或者其他社會法人團(tuán)體，由這些團(tuán)體按照合同要求和“成本-效益”最優(yōu)方式為公民提供公共服務(wù)，政府則承擔(dān)財(cái)政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績效考評的責(zé)任。我國正處在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會急劇轉(zhuǎn)型期，推進(jìn)這一政府治理方式具有重要意義。

（一）政府購買公共服務(wù)是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。當(dāng)前是我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，這對行政管理體制改革提出了新的要求，建設(shè)服務(wù)型政府是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容和根本要求。服務(wù)型政府是相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下中國傳統(tǒng)管制型政府的一個新概念，它是一個以公共利益為目標(biāo)，以公眾的客觀需求為尺度，努力為全社會提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府，建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。隨著社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的需求不斷增加，而政府受自身財(cái)力與能力的限制，決定了社會公共需求的不斷增加與政府有限的公共服務(wù)供給能力之間存在巨大矛盾，其深層次原因是政府提供公共服務(wù)的缺乏和不足。政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。而政府通過購買公共服務(wù)，能更好地滿足人民群眾日益增長的需求，有利于推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

（二）政府購買公共服務(wù)有利于提高政府公共服務(wù)供給水平。一般而言，政府購買公共服務(wù)是通過營利組織和非營利組織兩個渠道進(jìn)行，社會組織以其專業(yè)性、公開性、競爭性等特點(diǎn)有著政府以及作為其延伸的企事業(yè)單位或組織所不具備的優(yōu)勢。他們是公共服務(wù)的專業(yè)生產(chǎn)者，具有高素質(zhì)的專業(yè)人才，同時由于他們身處市場之中，對于社會公眾需要什么樣的公共服務(wù)保持暢通的信息渠道。為了市場競爭的需要，他們會使專業(yè)技術(shù)始終保持一定的領(lǐng)先優(yōu)勢。此外，社會等組織所提供的服務(wù)一般都有多種類型和模式，這種多樣化、差異化的公共服務(wù)，滿足了現(xiàn)代社會公眾的多元化需求，這些政府自身是難以做到的。美國民營化大師薩瓦斯認(rèn)為：政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差，其原因并不是政府部門雇員的素質(zhì)比私營部門雇員差。問題的實(shí)質(zhì)不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。在提供低成本、高質(zhì)量的服務(wù)方面，競爭往往優(yōu)于壟斷，而大多數(shù)政府活動又毫無疑問以壟斷的方式組織和運(yùn)營。所以，從現(xiàn)代社會治理的角度，提高政府公共服務(wù)水平社會組織的建設(shè)性參與不可或缺。

（三）政府購買公共服務(wù)有助于公共財(cái)政效力最大化。美國學(xué)者希爾克概括總結(jié)了來自美國、德國、加拿大、澳大利亞和丹麥等國的100多項(xiàng)公共服務(wù)市場化的獨(dú)立研究成果，所覆蓋的公共服務(wù)范圍包括軍事基地的輔助服務(wù)、財(cái)產(chǎn)評估、療養(yǎng)院的運(yùn)營、道路養(yǎng)護(hù)、拖車服務(wù)、郵政服務(wù)、林地管理、天氣預(yù)報(bào)等，通過對比研究發(fā)現(xiàn)，通過公共服務(wù)的市場化、社會化的方式，可以實(shí)現(xiàn)從20%到50%不等的成本節(jié)約。而傳統(tǒng)的管制型政府具有壟斷性、官僚主義、效率低下等缺陷，政府包辦各種公共服務(wù)往往事倍功半，在公共財(cái)政支出激增的同時仍然很難提供讓公眾滿意的公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)，可以利用市場競爭的優(yōu)勢，最大限度地調(diào)動社會各方面的積極性，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，使有限的公共財(cái)政資金效力最大化，提高公共財(cái)政使用效率。

二、我國政府購買公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

政府購買公共服務(wù)制度在我國已經(jīng)運(yùn)行十多年，但是這項(xiàng)制度在運(yùn)作中還是存在一些風(fēng)險(xiǎn)，成為制約政府購買公共服務(wù)制度發(fā)展的瓶頸。

（一）政府部門公共服務(wù)意識淡薄。受傳統(tǒng)管制型治理方式的影響，政府缺乏現(xiàn)代公共服務(wù)理念，政府既是公共服務(wù)的提供者又是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量明顯落后于公眾的現(xiàn)實(shí)需求。同時，政府對公共服務(wù)投入的增長速度落后于總體財(cái)政支出增長速度，政府部門購買公共服務(wù)相當(dāng)一部分屬于走形式，一些地方和部門甚至把政府購買公共服務(wù)看成是政府向社會甩包袱的“好”方法，將人民意見大、提供有難度的公共服務(wù)向社會一推了之，造成公眾無法獲得高質(zhì)量的服務(wù)。

（二）公共服務(wù)購買缺乏相應(yīng)的法律制度保障。我國自引入公共服務(wù)購買制度以來，在購買實(shí)踐發(fā)展的同時，政府也紛紛出臺政策文件指導(dǎo)購買工作。2002年衛(wèi)生部等《關(guān)于加快發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)意見的通知》指出，社區(qū)預(yù)防保健等公共衛(wèi)生服務(wù)，可采取政府購買公共服務(wù)的方式，較早在中央層面上提倡了政府購買公共服務(wù)的做法。2005年無錫市出臺《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》，這是首部指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的地方性政策；2006年《財(cái)政部關(guān)于開展政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》首次在國家層面上直接對政府購買公共服務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)。到2009年底，數(shù)十個地方政府出臺了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┺k法。這些政策雖然有所創(chuàng)新，但一般都是針對某個領(lǐng)域的公共服務(wù)購買，缺乏一部專門的法律。政府購買公共服務(wù)是一種政府提供公共服務(wù)的新模式，要求有較為完善的法律制度保障，以實(shí)現(xiàn)在使公共利益最大化的同時，市場機(jī)制能有效運(yùn)行，營利和非營利組織的利益得到保障，從而促使他們有生產(chǎn)高質(zhì)量公共服務(wù)的內(nèi)在動力。

（三）公共服務(wù)購買競爭性不足。實(shí)踐中盡管這一制度發(fā)展迅速，但它卻沒有完全遵循其倡導(dǎo)者所提倡的“競爭”路線，相反存在市場競爭不充分，公共管理學(xué)上稱之為政府購買服務(wù)行為“內(nèi)部化”亦或“非競爭性購買”，意指政府購買部門和社會組織之間事先是溝通好的，并不是一個充分的市場競爭關(guān)系，存在機(jī)會主義、低效、供應(yīng)商壟斷等種種風(fēng)險(xiǎn)，因而導(dǎo)致尋租行為時常發(fā)生，阻礙了政府與社會組織之間的良性互動?；蛟S正如斯萊克所指出的，政府購買公共服務(wù)不像是出于對經(jīng)濟(jì)理性的信仰，而更像一種象征性的政治行為，它并不追求競爭和低成本，而只用來“表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來，它并不侵占私人市場，變得越來越小、越來越有效”。

（四）監(jiān)管評價(jià)體系缺失。政府購買公共服務(wù)的績效評價(jià)主要包括：一是購買公共服務(wù)的效率評價(jià)，即投入一定數(shù)量的財(cái)政資金能否購買到最大量、最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；二是購買公共服務(wù)的效果評價(jià)，即公眾對政府購買服務(wù)的滿意度如何。在實(shí)際操作中，一方面由于一些公共服務(wù)的質(zhì)量量化困難以及成本與價(jià)格難以計(jì)算；另一方面由于大部分政府在評估承包方服務(wù)時采用的還是傳統(tǒng)的行政方法，如不定期檢查等，因此還沒有形成一套可以保證服務(wù)質(zhì)量和對所購買的服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督和科學(xué)評估的辦法。同時，缺少獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制。公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，經(jīng)營者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營者與監(jiān)督管理者之間存在著信息不對稱，需要獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)評估信息的真實(shí)性和保證競爭的公正性。

三、我國政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

針對政府購買公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識和管理，樹立服務(wù)型政府的理念，把政府購買公共服務(wù)納入法制化、規(guī)范化軌道，建立全面的信息公開制度，建立多元監(jiān)督評價(jià)體系是防范上述風(fēng)險(xiǎn)的必要路徑選擇。

（一）樹立服務(wù)型政府的理念。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)首先要解決政府在提供公共服務(wù)、履行服務(wù)職責(zé)上的觀念轉(zhuǎn)變，樹立服務(wù)型政府的理念：一是為社會公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是政府必須履行的職責(zé)；二是政府提供公共服務(wù)的方式必須轉(zhuǎn)變。要逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由政府“直接提供、直接管理”變?yōu)椤罢徺I公共服務(wù)、實(shí)施監(jiān)管”。將政府部門的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面；三是政府提供公共服務(wù)要重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉(zhuǎn)向效益性投入，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，使政府能為人民群眾提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù)。

（二）把政府購買公共服務(wù)納入法制化、規(guī)范化軌道。政府購買社會組織公共服務(wù)，具體完善的法律規(guī)范是行動的基礎(chǔ)。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，首先要改變這一購買制度無法可依的局面，制定專門的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，把政府購買公共服務(wù)納入法制化、規(guī)范化軌道，只有在法律上確定政府購買公共服務(wù)，這一制度才可能在現(xiàn)實(shí)中持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐中可以通過修訂《政府采購法》來實(shí)現(xiàn)將政府購買公共服務(wù)納入其中的目的，根據(jù)公共服務(wù)性質(zhì)在法律上確定哪些適于購買，以及購買程序、監(jiān)督機(jī)制、績效評估、糾紛解決機(jī)制等；同時，在法律上明確作為服務(wù)對象的公民的監(jiān)督權(quán)、投訴權(quán)，避免該機(jī)制偏離其原本目標(biāo)，甚至出現(xiàn)腐敗。

（三）建立全面的信息公開制度。當(dāng)前我國政府在公共服務(wù)購買的實(shí)踐中普遍存在“競爭性不足”的現(xiàn)象，導(dǎo)致購買服務(wù)沒有達(dá)到預(yù)期目的。要克服這一困境，必須公開購買服務(wù)的信息，建立全面的信息公開制度。政府購買公共服務(wù)除了涉及公眾切身利益，還有一個重要特點(diǎn)是，它使用的是公共財(cái)政資金，因此政府購買公共服務(wù)過程中所產(chǎn)生的一切信息，都應(yīng)納入政府信息的范疇并適用政府信息公開法律制度。公開的信息應(yīng)當(dāng)包括：購買前的決策依據(jù)、預(yù)算資金和審批程序，公共服務(wù)目錄；購買中的招投標(biāo)程序，購買合同的主體資質(zhì)和合同文本；購買后的合同履行、監(jiān)督評估等。這些信息應(yīng)當(dāng)由政府依職權(quán)或依公眾申請向社會公開，成為公眾知政、參政、監(jiān)督政府權(quán)力的有力保障。

（四）建立多元監(jiān)督評價(jià)體系。對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管和評價(jià)，是改進(jìn)和加強(qiáng)政府管理職能的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是順利推進(jìn)政府購買服務(wù)體制改革的重要路徑。為保證政府購買公共服務(wù)恰當(dāng)實(shí)現(xiàn)，在購買公共服務(wù)項(xiàng)目的過程中，要進(jìn)行跟蹤評估，建立服務(wù)項(xiàng)目的動態(tài)監(jiān)管辦法，因此必須建立多元監(jiān)督評價(jià)體系。

監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。首先要建立獨(dú)立、專業(yè)、多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督包括幾個層面：第一，獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如會計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)的監(jiān)督具有兩方面優(yōu)勢：一是具有客觀性和公正性。獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)技術(shù)性更強(qiáng)、更客觀中立；二是它們擁有專業(yè)人才，更具有專業(yè)性和科學(xué)性。第二，社會公眾監(jiān)督。社會公眾是公共服務(wù)的直接受益者，作為利害相關(guān)的公共服務(wù)享受者，其最能表達(dá)和評估公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。在公共服務(wù)提供的環(huán)節(jié)上，公眾必然形成滿意度高低的感想，形成直觀和可靠的評判。因此，政府不僅要直接監(jiān)管公共服務(wù)的全過程，而且還要引導(dǎo)社會公眾尤其是服務(wù)對象對公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過社會監(jiān)督確保合同約定的服務(wù)內(nèi)容落到實(shí)處。第三，媒體監(jiān)督。媒體監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督的一個平臺與渠道，應(yīng)該在法律上保障媒體監(jiān)督的地位。在內(nèi)部監(jiān)督方面，可分為兩個層面，一是財(cái)政部門對財(cái)政購買資金使用的監(jiān)督；二是購買服務(wù)的部門對服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。

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