從草場承包到草場整合——沙灣縣草場承包制度研究

袁燾

(石河子大學(xué)政法學(xué)院，新疆 石河子 832000)

一、沙灣縣草場承包制度的實(shí)施狀況

自1985年起，塔城沙灣縣實(shí)行草場家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已有28年。目前，沙灣縣存在的草場承包方式主要有兩種:承包到戶和村集體承包。承包到戶的方式是將草場承包給具體的牧戶，以牧戶為單位劃定具體的草場面積。這一承包方式主要存在于傳統(tǒng)的牧業(yè)村。村集體承包的模式是指草場分包到村一級，就不再向下分包，由村集體經(jīng)濟(jì)組織承包大片草場供全村的牧戶進(jìn)行放牧，這種承包模式在半農(nóng)半牧的村莊比較常見。由于承包方式的不同，筆者分別在傳統(tǒng)牧業(yè)村和半農(nóng)半牧村莊進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，傳統(tǒng)牧業(yè)村以托普鐵熱克村為例，半農(nóng)半牧的村莊以肯阿根村為例，對沙灣縣家庭承包制度的實(shí)施狀況進(jìn)行考察。

(一)傳統(tǒng)牧業(yè)村——以托普鐵熱克村為例

托普鐵熱克村是沙灣縣的一個(gè)傳統(tǒng)的牧業(yè)村，全村共140戶，620多人，全部是哈薩克族，全村共有約253000畝草場。1984年，托普鐵熱克村開始推行草場家庭承包制度，將原屬公社的牲畜、草場按照人頭分給牧戶。1998年，隨著人口的增加，托普鐵熱克村對全村承包的草場進(jìn)行了調(diào)整，每戶分得約2000畝草場。這次調(diào)整后實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，牧戶的承包草場相對固定下來，新增人口不再分得草場。

托普鐵熱克村實(shí)行草場家庭承包制度后，牧戶擁有了草場的使用權(quán)，可以對自己承包的草場進(jìn)行專屬放牧。但是，在草場分包劃界時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織只是按照樹樁、石頭等當(dāng)時(shí)較為顯著的標(biāo)志劃分各戶承包草場之間的界限，隨著時(shí)間的推移，作為各戶之間草場的原有劃界標(biāo)志可能消失，由此容易產(chǎn)生草場權(quán)屬爭議、串牧等問題。托普鐵熱克村的草場分為春秋草場、夏草場和冬草場，不同時(shí)期的草場分別有相對固定放牧地點(diǎn)，轉(zhuǎn)場的時(shí)間根據(jù)當(dāng)年的牧草生長情況確定。

(二)半農(nóng)半牧村——以肯阿根村為例

肯阿根村是沙灣縣的一個(gè)半農(nóng)半牧村，全村共有150戶(其中哈薩克族占110戶，回族21戶，漢族19戶)，共700多人。全村擁有草場27000多畝，羊2600多只，牛600多頭，馬300多匹。1984年，肯阿根村開始推行家庭承包制度，分包草場。分包采用的是抓鬮的方式，每戶按照抓鬮確定春秋草場、夏草場和冬草場具體的區(qū)位與邊界。分包后，村里并沒有把草場承包證發(fā)放給牧民，而是留在村委會(huì)。村上漢族主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，少數(shù)民族中有專門從事放牧的(約占少數(shù)民族總戶數(shù)的40%)，也有既從事放牧又同時(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的(約占總戶數(shù)的60%)。越來越多的牧民開始承包農(nóng)地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

不論是實(shí)行承包到戶的傳統(tǒng)牧業(yè)村，還是實(shí)行村集體承包的半農(nóng)半牧村莊，承包制度下，村莊內(nèi)部草場的產(chǎn)權(quán)都具有模糊性。傳統(tǒng)的牧業(yè)村內(nèi)，由于沒有清晰的邊界和有效的邊界阻隔，任何一個(gè)牧民都有可能成為侵權(quán)者，也有可能成為被侵權(quán)者。在半農(nóng)半牧的村莊，草場由集體承包歸村民使用，村內(nèi)的草場作為村公共資源的形式被利用，由于沒有關(guān)于草場使用管理的制度，極易產(chǎn)生過度放牧和“搭便車”的現(xiàn)象。如上所述，家庭承包制度在沙灣縣的牧區(qū)并沒有得到落實(shí)，或者沒有得到很好地落實(shí)。

二、草場整合的出現(xiàn)

沙灣縣家庭承包制度施行后，按照制度設(shè)計(jì)，草場由牧戶承包，并獨(dú)立經(jīng)營。但在調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中家庭承包制度下，牧區(qū)出現(xiàn)經(jīng)營的變化，例如，傳統(tǒng)的牧業(yè)村莊存在草場轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，不論是傳統(tǒng)牧業(yè)村還是半農(nóng)半牧的村莊普遍存在羊倌的制度等。這構(gòu)成了筆者所指的“草場整合”——在草場家庭承包的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，推動(dòng)草場使用權(quán)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大牧場經(jīng)營模式。［1］

(一)整合方式

1.草場流轉(zhuǎn)。草場流轉(zhuǎn)是指擁有草場承包經(jīng)營權(quán)的牧戶將草場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他牧戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留草場承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓草場使用權(quán)。流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓、合作、租賃等方式。目前，在沙灣縣傳統(tǒng)牧業(yè)村主要的草場流轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)包。以托普鐵熱克村為例，該村有50多人外出打工，主要從事餐飲、運(yùn)輸、零售等行業(yè)，這其中很多家庭不再進(jìn)行牧業(yè)生產(chǎn)，而是將自己承包的草場按照一千畝1000到3000元不等的價(jià)格轉(zhuǎn)包給自己的親戚和朋友，有的則是無償?shù)慕挥捎H友使用。

2.羊倌制度［2］。隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，一些原牧民開始從事非牧行業(yè)，有的放棄了牧業(yè)生產(chǎn)，將草場轉(zhuǎn)包出去，并將牲畜賣掉，還有一些人在從事其他非牧行業(yè)的同時(shí)還保有草場和牲畜，他們將自己的牲畜交給職業(yè)的放牧人飼養(yǎng)，同時(shí)也將自己的草場交給羊倌使用，實(shí)質(zhì)上向羊倌讓渡了草場的使用權(quán)。在一個(gè)村莊里，一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的羊倌可能接受幾戶村民的委托，其放牧的牲畜可以達(dá)到幾百只，同時(shí)放牧的草場面積也相應(yīng)擴(kuò)大。羊倌與托養(yǎng)牧戶之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了委托關(guān)系，他們之間的權(quán)利義務(wù)都是口頭約定的，羊倌有放牧的義務(wù)，需要保證牲畜的正常生長，對于牲畜損失需要承擔(dān)賠償責(zé)任，同時(shí)也約定了牲畜非因羊倌的過錯(cuò)死亡的如病死，羊倌可以免責(zé)。羊倌承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)也享有獲得報(bào)酬的權(quán)利，一只羊的代牧價(jià)格為10元/月，一頭牛為50元/月。

(二)整合內(nèi)容

隨著草場的流轉(zhuǎn)和羊倌制度的運(yùn)用，草場整合現(xiàn)象在沙灣縣各傳統(tǒng)牧業(yè)村和半農(nóng)半牧村出現(xiàn)并有不斷發(fā)展的趨勢，不論是草場流轉(zhuǎn)還是羊倌制度，最終都會(huì)產(chǎn)生草場積聚的效果。牧戶通過轉(zhuǎn)包將自己承包草場的使用權(quán)讓渡給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他牧戶，接受轉(zhuǎn)包的牧戶擁有的草場面積將會(huì)增加，同樣，牧戶將牲畜交給羊倌代牧，并允許羊倌使用其草場的制度也事實(shí)上增加了羊倌的草場使用權(quán)，羊倌可以在更大的草場上進(jìn)行放牧活動(dòng)，這就是草場的整合，出讓草場使用權(quán)的牧戶為被整合牧戶，獲得草場使用權(quán)的為整合牧戶。

三、草場整合出現(xiàn)的原因

(一)草場家庭承包制度存在的問題

家庭承包制度施行后，在牧區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織將草場分包給牧民，牧民得到了草場的承包經(jīng)營權(quán)，在承包草場上自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，這極大地激發(fā)了牧民的生產(chǎn)積極性，對沙灣縣畜牧業(yè)的發(fā)展起了較大的推動(dòng)作用。但是，家庭承包制度也存在諸多問題，這些問題成為草場整合出現(xiàn)的直接原因。

1.制度本身存在的問題－分戶經(jīng)營與傳統(tǒng)輪牧制度的矛盾。草場使用的最優(yōu)狀態(tài)是既滿足牲畜的飼草需求，又能保持草場的生產(chǎn)能力。哈薩克族牧民從游牧?xí)r期開始，各歷史時(shí)期的牧業(yè)生產(chǎn)都采用散養(yǎng)放牧的模式。這種畜牧業(yè)散養(yǎng)放牧是當(dāng)?shù)鼐用裨谧陨碣Y源稟賦條件下，在與自然長期的博弈中所形成的最優(yōu)決策。［3］由于氣候、水分、土壤、生產(chǎn)要素投入等因素的區(qū)別，草場的生產(chǎn)力遠(yuǎn)低于耕地，散養(yǎng)放牧需要較大面積的草場才能實(shí)現(xiàn)正常的轉(zhuǎn)場輪牧。當(dāng)在農(nóng)區(qū)取得巨大成功的家庭承包制被生搬硬套到牧區(qū)時(shí)，草場的經(jīng)營范圍局限在了每家每戶，形成了若干狹小的放牧場，無法進(jìn)行適度的休牧、輪牧。根據(jù)有經(jīng)驗(yàn)的牧戶介紹，一個(gè)純牧戶(沒有其他非牧收入的牧戶)需要至少飼養(yǎng)100－150只羊才能滿足家庭的正常開支，但是家庭承包的草場不能滿足這些羊的飼草供給，為維持生計(jì)，牧戶并不會(huì)減少羊的數(shù)量，他們最直接的選擇只能是在承包草場范圍內(nèi)超載放牧或者使用他人的草場。

草場承包制度形成的分戶經(jīng)營與傳統(tǒng)的輪牧制度的矛盾加速了草原的退化、沙化。草場承包到戶后，牧民常年在自己承包的草場放牧，草場的利用強(qiáng)度過大，草場無法得到休養(yǎng)和恢復(fù)，加劇了草場退化、沙化的速度，使草場生態(tài)惡化與牧民生活貧困循環(huán)上演，這決定了草場承包經(jīng)營制度被變革的命運(yùn)。

2.制度推行中存在的問題——家庭承包制度沒有得到落實(shí)

按照家庭承包制度的制度設(shè)計(jì)，草場承包制度應(yīng)該包括以下內(nèi)容:第一，草場承包到戶，草場的使用權(quán)被承包到牧民家庭;第二，通過勘定草場邊界，落實(shí)牧民使用權(quán)，并頒發(fā)相應(yīng)的使用權(quán)證書。但是在現(xiàn)實(shí)中，草場承包制度的設(shè)計(jì)并沒有得到落實(shí)，草場承包制度在沙灣縣牧區(qū)呈現(xiàn)出兩種情況，在草場承包制度落實(shí)比較好的村，草場被分到戶，但由于原始界限不清，圍欄成本高等原因，承包后的草場并沒有被有效的分割開來，跨界放牧的情況很多，草場的使用權(quán)仍然屬于模糊狀態(tài);在草場承包制度落實(shí)較差的村，草場承包僅僅停留在紙面上，村內(nèi)的草場仍然由全體村民共同使用，形成承包制度的空置。

(二)傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的回歸

草場家庭承包制度作為正式的產(chǎn)權(quán)制度在牧區(qū)實(shí)施后產(chǎn)生了一系列的問題，牧民試圖通過改變經(jīng)營方式以減少這些問題造成的不良后果，來維護(hù)自身的利益。在這一過程中，牧民選擇新的經(jīng)營方式時(shí)會(huì)受到諸多因素的影響，其中最關(guān)鍵的因素是利益因素。理性的牧民在選擇經(jīng)營方式時(shí)考慮的利益因素應(yīng)該包括現(xiàn)有成本、現(xiàn)有利益和預(yù)期成本、預(yù)期利益。正常情況下，現(xiàn)有成本高、現(xiàn)有利益低是牧民采用新經(jīng)營方式的原因，在新的經(jīng)營方式預(yù)期成本低，預(yù)期收益高的情況下，牧民會(huì)采用新的經(jīng)營方式，反之，則不愿采用新的經(jīng)營方式。但是，在實(shí)際進(jìn)行選擇時(shí)這并不是絕對的，“人們對以頻率為基礎(chǔ)的概率進(jìn)行準(zhǔn)確估計(jì)的能力非常有限。他們對近期事件的重視程度往往要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對很久以后發(fā)生的事件的重視程度”。［4］預(yù)期的成本投入可以很容易的計(jì)算，而預(yù)期的收益具有不確定性，所以相比較預(yù)期利益更大但不確定的經(jīng)營方式，牧民在選擇經(jīng)營方式時(shí)更愿意選擇預(yù)期利益比較確定的經(jīng)營方式，即使后者的收益比前者低。這樣就出現(xiàn)了選擇困境:現(xiàn)有的經(jīng)營方式必須變革，而預(yù)期利益的不確定性使得牧民不愿采用高收益但高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營方式。所以，牧民在采用新的經(jīng)營方式時(shí)，往往對以前的經(jīng)營方式加以借鑒，在傳統(tǒng)的經(jīng)營方式里找尋解決現(xiàn)有問題的方法，因?yàn)橐郧暗慕?jīng)營方式經(jīng)過了實(shí)踐，預(yù)期利益相對確定。

現(xiàn)有的草場流轉(zhuǎn)和羊倌制度等草場整合方式在很大程度上是傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的回歸。在游牧?xí)r期，傳統(tǒng)的阿吾勒制度下就存在合伙放牧、捎帶放牧和雇工放牧的放牧方式。1.合伙放牧。聚居或游牧于共同牧場的若干牧戶將各自的牲畜集合起來，進(jìn)行輪流放牧或分工放牧。輪流放牧是指按照時(shí)間的順序(具體的輪換周期有上下午、日、月、季度)，各牧戶分別承擔(dān)放牧的職責(zé);分工放牧有兩種不同的類型，其一是按照牲畜的種類進(jìn)行分工，一部分牧戶專門負(fù)責(zé)放羊，一部分牧戶專門負(fù)責(zé)放牛，一部分則負(fù)責(zé)放馬，還有一種是按照不同的放牧環(huán)節(jié)進(jìn)行分工，一部分負(fù)責(zé)放牧，一部分負(fù)責(zé)打草，一部分負(fù)責(zé)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。合伙放牧，一方面體現(xiàn)了哈薩克牧民之間對勞動(dòng)力的分配、調(diào)節(jié);另一方面體現(xiàn)了哈薩克牧民之間的互助合作精神。［5］2.捎帶放牧。捎帶放牧是指牧戶除放養(yǎng)自己的牲畜外，還接受其他牧戶的委托，捎帶放養(yǎng)委托牧戶的牲畜，捎帶放牧的委托人一般都付給受托人一定的報(bào)酬，一般以實(shí)物(一定數(shù)量的牲畜或者茶葉、糧食、布匹等生活用品)為主。受托人與委托人一般是親戚或鄰居的關(guān)系。3.雇工放牧。一戶牧民或若干牧戶共同雇傭一名牧工放牧，按照牲畜比重和放牧?xí)r間，付給牧工一定數(shù)目的實(shí)物(一般是牲畜)或貨幣作為工資。

上述這些放牧方式是在草場歸牧主私人所有的產(chǎn)權(quán)制度下存在的，是在牧民長期實(shí)踐下形成的，能夠在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)條件下提高牧民的收益，被牧民廣泛接受和采用。所以，面對家庭承包制度分戶經(jīng)營產(chǎn)生的問題，牧戶優(yōu)先的作出借鑒傳統(tǒng)經(jīng)營方式的選擇。當(dāng)這些制度被家庭承包制度下草場使用權(quán)私有的牧民采用時(shí)，客觀上就產(chǎn)生草場整合的現(xiàn)象。

(三)收益競爭的結(jié)果

根據(jù)調(diào)研，沙灣縣村與村之間的界限是比較明確的。我們以村莊為對象，做一個(gè)利益模型:一個(gè)村莊內(nèi)草場的產(chǎn)出是一定的，所以整個(gè)村莊牧業(yè)生產(chǎn)的收益也是一定的，村莊內(nèi)的牧戶為在總收益下爭取得到更多的份額，將進(jìn)行收益競爭。

草場家庭承包制度下，產(chǎn)權(quán)界限不清晰，牧民超載放牧比較嚴(yán)重，草場的產(chǎn)草量逐年下降。即使是超載放牧，單位草場每年能夠供給的牲畜逐年減少，牲畜是牧戶收入的直接來源，所以牧戶收入也會(huì)減少。換句話說，一個(gè)村莊內(nèi)，草場是公共資源，理性牧民不斷地增加自己的牲畜數(shù)量以增加收益，但這一公共資源能夠供給的牲畜逐年減少，這個(gè)村莊整體的總收益就會(huì)減少，一部分牧民的收益必定也會(huì)減少。這種情況下會(huì)出現(xiàn)下列情形:首先，收益減少的部分牧戶為維持家庭支出，自主或被迫退出牧業(yè)生產(chǎn)，從事農(nóng)業(yè)、第二、三產(chǎn)業(yè)等收入比畜牧業(yè)高的行業(yè);其次，收益減少，但不愿意退出牧業(yè)生產(chǎn)的牧民，為維持家庭收入，他們通過草場流轉(zhuǎn)和羊倌制度擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模來增加收益。后一部分牧民與收入沒受影響的牧民一起構(gòu)成了現(xiàn)在沙灣縣牧業(yè)村、半農(nóng)半牧村的牧民主體。退出牧業(yè)生產(chǎn)的牧民通過各種方式讓出了草場，草場最終整合到了利益競爭后剩余的牧民主體手中。

四、結(jié)語

草場是牧區(qū)最重要的生產(chǎn)資料，是牧業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素，是牧區(qū)其他資源配置的依托和基礎(chǔ)。同時(shí)，它也具有無法替代的生態(tài)平衡功能。近幾十年來，沙灣縣牧區(qū)草場出現(xiàn)了草質(zhì)下降、草類減少甚至草場荒漠化等草場退化現(xiàn)象，草場的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，其原因很多，直接原因是草場的不合理使用，根源是草場產(chǎn)權(quán)制度的不合理。沙灣縣草場整合的出現(xiàn)是家庭承包制度下牧區(qū)存在的問題及其他一系列因素共同影響產(chǎn)生的結(jié)果，它的出現(xiàn)為解決牧區(qū)問題提供了可能。草場整合后，草場面積擴(kuò)大，為牲畜正常輪牧提供了可能，這樣既有利于提高牲畜品質(zhì)，也有利于草場生態(tài)的保護(hù)。但是這一切都必須建立進(jìn)一步了解和分析沙灣縣草場整合的原因的基礎(chǔ)上，關(guān)于這一課題的研究還需進(jìn)一步深入。

［1］劉建利.草場整合中牧民權(quán)利及經(jīng)濟(jì)關(guān)系分析［J］.商業(yè)時(shí)代，2008(22):66.

［2］柴浩放.草原資源治理中的集體行動(dòng)［M］.中國農(nóng)業(yè)出版社，2011，(6):3.

［3］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.三聯(lián)書店，2000:308.

［4］牛克林.新疆哈薩克族習(xí)慣法研究［D］.烏魯木齊:新疆大學(xué)，2010:23.

［5］柴浩放.草場資源治理中的集體行動(dòng)研究——來自寧夏鹽池?cái)?shù)個(gè)村莊的觀察［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2011(6).

［6］范遠(yuǎn)江.西藏草場產(chǎn)權(quán)制度變遷研究［M］.成都:四川大學(xué)出版社，2009(12).