淺析行政訴訟法受案范圍的現(xiàn)狀及困境＊

呂源品

（西北政法大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710122）

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》通過(guò)至今已有24個(gè)年頭，如今，當(dāng)我們重新審視《行政訴訟法》時(shí)，修改便成了一個(gè)不容回避的問(wèn)題。其中，行政訴訟的受案范圍過(guò)窄，尋求法律救濟(jì)的門(mén)檻過(guò)高，成為其所附的時(shí)代缺陷的印記之一。那么是否增大受案范圍就能畢其功于一役，解決現(xiàn)存的難題？針對(duì)改造受案范圍的種種設(shè)想能在多大程度上解決現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，這都是需要我們關(guān)注和考量的。

1 我國(guó)行政訴訟受案范圍及立法狀況

行政訴訟受案范圍，又稱“法院的主管范圍”，目前我國(guó)的通說(shuō)觀點(diǎn)是“行政審判權(quán)范圍”，或者“可訴行為范圍”［1］。

1.1 對(duì)受案范圍總體規(guī)定

根據(jù)中華人民共和國(guó)《行政訴訟法》第二條相關(guān)規(guī)定，就國(guó)家機(jī)關(guān)而言，法院對(duì)其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力擁有審查權(quán)；就公民、法人或其他組織而言，對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服時(shí)，可向法院起訴，以尋得司法救濟(jì)。

立法者為了讓對(duì)行政訴訟這一訴訟形式并不十分熟悉的國(guó)民能夠比較清楚地了解和運(yùn)用此法，在《行政訴訟法》第11條第1款具體列舉了關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民的財(cái)產(chǎn)、限制人身自由，以及關(guān)于合法頒發(fā)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)等各類(lèi)情況加以說(shuō)明，體現(xiàn)了法律制度的人性化。

1.2 立法狀況

我國(guó)行政訴訟法對(duì)受案范圍做了較為嚴(yán)格的限制，第11條和第12條分別以肯定性列舉和否定性列舉規(guī)定了受案范圍。最高人民法院2000年的解釋中對(duì)《行政訴訟法》第12條未曾提到的方面和概念進(jìn)行補(bǔ)充完善。此外還有最高人民法院做出的批復(fù)，如最高人民法院關(guān)于“少年收容教養(yǎng)”是否屬于行政訴訟受案范圍的答復(fù)（1998年8月15日〔1998〕行他字第3號(hào)）。最高人民法院所批復(fù)的事項(xiàng)和內(nèi)容，某種程度上反映著下級(jí)法院在審判實(shí)踐中所遇到的困難。

通過(guò)最高人民法院的答復(fù)，《行政訴訟法》的受案范圍實(shí)際上突破了第11條和第12條的規(guī)定。

2 我國(guó)行政訴訟受案范圍的困境

2.1 立法技術(shù)上的困境

我國(guó)《行政訴訟法》采取概括式和列舉式的方式，雖然第2條做出了相關(guān)的規(guī)定，然而容易被誤解為僅是具有指導(dǎo)作用的原則規(guī)定。這樣的立法方式存在著無(wú)法窮盡所有行政行為的明顯弊端，一些新型案件能否進(jìn)入行政訴訟就成為盲區(qū)。

如2000年12月28日，正在武漢大學(xué)就讀的博士生黃淵虎將兩紙?jiān)V狀遞交到武漢市武昌區(qū)人民法院，一張要求法院讓被告武漢大學(xué)發(fā)給原告錄取通知書(shū)，并補(bǔ)辦注冊(cè)手續(xù)，取得博士學(xué)籍。一張要求法院讓被告武漢大學(xué)賠償其物質(zhì)精神損失費(fèi)共計(jì)貳拾余萬(wàn)元。這在武大建校史上還是第一次學(xué)生將母校作為被告送上法庭。

我國(guó)行政訴訟法關(guān)于人民法院對(duì)于受理侵犯公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等的公權(quán)力機(jī)關(guān)有具體的規(guī)定。但第11條第1款第4項(xiàng)有關(guān)許可證的規(guī)定似乎又超出了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，這樣就存在著立法矛盾。導(dǎo)致法院在受理此案件時(shí)無(wú)法依法公正辦理。本案按照相關(guān)規(guī)定，有關(guān)“申請(qǐng)?jiān)S可證和執(zhí)照”的條款并沒(méi)有把法院的受案范圍限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，那么，如果錄取通知書(shū)和注冊(cè)登記學(xué)籍屬于許可證和執(zhí)照的范圍，法院應(yīng)當(dāng)受理此案。換言之我們完全可以依據(jù)不同的條款得出不同的結(jié)論，這不僅僅給司法實(shí)踐帶來(lái)困境，更是立法上的不足。

2.2 內(nèi)容上的困境

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過(guò)窄，許多行政案件進(jìn)不了法院。這不僅僅來(lái)自于司法實(shí)踐本身，更來(lái)自于訴訟內(nèi)容的困境關(guān)聯(lián)。2011年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬(wàn)件，同比上升5.1%，是行訴法實(shí)施22年來(lái)受案數(shù)最多的一年。

2.2.1 排除了抽象行政行為的可訴性

抽象行政行為是針對(duì)普遍對(duì)象做出的，具有反復(fù)性，適用范圍廣泛，因而產(chǎn)生的影響也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。將抽象行政行為排除在司法審查之外，可能造成同一抽象行為的多次侵權(quán)，增加社會(huì)的訴訟成本，經(jīng)濟(jì)上很不合理。

2.2.2 內(nèi)部行政行為游走在司法之外

《行政訴訟法》第12條相關(guān)規(guī)定，將行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外，實(shí)踐中往往把如公務(wù)員招錄考試等歸于內(nèi)部行政行為的范疇。公務(wù)員考試第一名，卻被各種理由拒錄，“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”的招錄事件屢禁不止，使得公民的合法權(quán)益得不到保障。

2.2.3 忽視對(duì)法律規(guī)定之外公權(quán)力主體行為的監(jiān)督

《行政訴訟法》規(guī)定可訴行政行為不僅包括行政主體的行為，還包括受委托組織的行為，此外還有大量公權(quán)力主體對(duì)其成員做出的各種具有公權(quán)力性質(zhì)的法律行為，很難通過(guò)其他法律加以調(diào)整，例如足協(xié)籃協(xié)這樣的協(xié)會(huì)組織的行為。在目前中國(guó)的司法環(huán)境中，司法機(jī)關(guān)不能保持足夠的能動(dòng)空間和開(kāi)放式的態(tài)度，多數(shù)情況下只能固守于條文的具體規(guī)定，導(dǎo)致政府之外的其他公權(quán)力主體行為得不到有效的監(jiān)督。

2.3 公檢法司人員自身法律知識(shí)欠缺

我國(guó)司法人員在司法實(shí)踐中，由于自身法律知識(shí)的欠缺，在受理案件時(shí)未能履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對(duì)公民的實(shí)質(zhì)性利益造成損害。

如高校女生李某被社會(huì)青年王某騷擾恐嚇，李某到公安局報(bào)案，請(qǐng)求公安局對(duì)王某采取措施，對(duì)其人身權(quán)予以保護(hù)，公安局對(duì)其陳述不以為然，并告知應(yīng)由學(xué)校負(fù)責(zé)。次日李某遭王某硫酸毀容，王某畏罪潛逃，李某找不到責(zé)任承擔(dān)人，隨后將公安局訴上法庭，法庭認(rèn)為王某系故意傷害罪，人身權(quán)損害與公安局無(wú)關(guān)，不予受理。

此案中人民法院應(yīng)當(dāng)受理案件，《行政訴訟法》第11條規(guī)定，“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，屬人民法院受理的具體行政行為。本案中公安局拒絕保護(hù)造成受害人身心的傷害和損失，是一種嚴(yán)重的失職行為，法院辦案人員應(yīng)受理此案。

時(shí)至今日，有些司法人員甚至連司法考試都沒(méi)有通過(guò)，一些法院辦案人員在受理各類(lèi)行政案件時(shí)都分不清案件類(lèi)型，當(dāng)然不可能給公民一個(gè)公正的判決。

3 關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的思考

擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍已經(jīng)成為學(xué)界的一種共識(shí)，但是“擴(kuò)大范圍”不等于范圍無(wú)限，不等于當(dāng)事人可以將任何行政行為、任何行政爭(zhēng)議都可以訴至法院。既然不能都“擴(kuò)大”進(jìn)去，就有一個(gè)范圍界定問(wèn)題。為此，可以對(duì)受案范圍進(jìn)行以下幾方面的完善：

一是對(duì)受案范圍的立法方式采取概括式列舉和肯定性排除的方式。應(yīng)當(dāng)從行政訴訟立法的目的出發(fā)，更加合理科學(xué)地界定行政訴訟各條款的實(shí)施［2］。

二是擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。將部分抽象行政行為納入受案范圍。例如，像“限購(gòu)”和“實(shí)名制”這樣的“紅頭文件”都屬于抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)將其納入行政訴訟的受案范圍；對(duì)于直接侵害公民實(shí)質(zhì)性權(quán)利的行政行為，將其納入受案范圍。

至于內(nèi)部行政行為，若涉及公務(wù)員本人基本權(quán)利時(shí)，即應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。如在公務(wù)員招錄中，方世榮教授的觀點(diǎn)很有代表性：“關(guān)于初任公務(wù)員報(bào)考錄用以及公務(wù)員被辭退、開(kāi)除等涉及公務(wù)員身份喪失的爭(zhēng)議，應(yīng)納入受案范圍。以公務(wù)員報(bào)考錄用為例，當(dāng)事人此時(shí)通常還未進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)列，作為普通公民與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)可訴。”［3］此外，其他公權(quán)力主體的管理行為因其與行政行為極為接近，我們有必要區(qū)別具體問(wèn)題，逐步將訴訟的范圍擴(kuò)大，將這類(lèi)公權(quán)力納入到訴訟的程序中。

《行政訴訟法》受案范圍的問(wèn)題本質(zhì)上不是理論問(wèn)題，而是實(shí)踐問(wèn)題。立法者設(shè)計(jì)法律條文時(shí)，考慮更多的不應(yīng)該是如何符合權(quán)威的理論，而應(yīng)該是如何滿足實(shí)踐需要的問(wèn)題。這點(diǎn)是法治國(guó)家的基本要求。

［1］馬懷德.中國(guó)行政訴訟法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2012.

［2］張玲.論行政訴訟受案范圍之重構(gòu)［J］.行政與法，2005，（7）：40-42.

［3］方世榮.論我國(guó)行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn)［J］.行政法學(xué)研究，2012，（3）：13-16.