政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑探析

王 飛

(四川警察學(xué)院警察管理系，四川瀘州，646000)

“政府購買服務(wù)”源自于西方國家，在歐美國家更多是稱為購買服務(wù)合同和合同外包，在香港地區(qū)則稱為社會福利服務(wù)資助，在我國大陸地區(qū)才稱作政府購買服務(wù)。20世紀(jì)70年代開始，由于西方國家公共政策失靈、公共產(chǎn)品供給低效和行政機(jī)關(guān)過度膨脹等問題，引發(fā)了全世界范圍的以公共選題理論和新公共管理理論為主導(dǎo)的行政改革浪潮。在這種行政改革背景下，政府購買服務(wù)便產(chǎn)生并發(fā)展起來。

一、政府購買服務(wù)概況與政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，在我國大陸地區(qū)的上海、北京和深圳等地采取了政府購買服務(wù)供給公共服務(wù)，我國大陸地區(qū)的政府購買服務(wù)源自于政府嘗試改變行政成本過高與行政效率過低的狀況。雖然政府購買服務(wù)實(shí)踐已經(jīng)推廣了一段時(shí)間，但是從全國范圍看，當(dāng)前政府購買服務(wù)實(shí)施范圍仍然十分有限，比較成功的案例不是很多。當(dāng)然政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的實(shí)踐比較晚，到目前尚不足十年。

(一)政府購買服務(wù)的內(nèi)涵

在研究政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)之前，首先得弄清楚政府購買服務(wù)的內(nèi)涵與本質(zhì)究竟是什么。學(xué)界普遍認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)就是營利或非營利組織參與公共服務(wù)供給，政府付費(fèi)，營利或非營利組織生產(chǎn)和提供公共服務(wù)。但是對于其內(nèi)涵的具體表述，則主要形成了四種較典型的理解。

第一種，強(qiáng)調(diào)購買服務(wù)流程角度的觀點(diǎn)——政府必須按照既定標(biāo)準(zhǔn)，對所購買的公共服務(wù)進(jìn)行評估之后才可付費(fèi)。政府購買服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用。［1］

第二種，突出實(shí)現(xiàn)政府供給公共服務(wù)財(cái)政效力最大化。政府購買公共服務(wù)是指政府部門為了履行為社會公眾服務(wù)的職能，通過政府財(cái)政向相應(yīng)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)直接購買并實(shí)現(xiàn)財(cái)政效力最大化的行為。［2］

第三種，從公私伙伴關(guān)系角度理解的觀點(diǎn)。公共服務(wù)購買是政府公共部門與私人部門之間簽訂購買協(xié)議，由政府出資將涉及公共服務(wù)的具體事項(xiàng)承包給私人部門的行為。［3］

第四種，從政府在整個(gè)政府購買服務(wù)流程中所應(yīng)扮演角色的角度來認(rèn)定的觀點(diǎn)。此觀點(diǎn)認(rèn)為，政府購買服務(wù)包含如下元素:政府購買服務(wù)的委托主體是政府，受托者是營利、非營利組織或其他政府部門等各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)為一種通過政府財(cái)政支付全部或部分費(fèi)用的契約化購買行為;政府以履行服務(wù)社會公眾的責(zé)任與職能為目的，并承擔(dān)財(cái)政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督及績效考評的責(zé)任。［4］

其中，第一種觀點(diǎn)明確提出公共服務(wù)直接由社會服務(wù)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，政府按照政府購買服務(wù)規(guī)定的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)進(jìn)行評估，嚴(yán)格依據(jù)評估結(jié)果支付資金，此觀點(diǎn)著重要求執(zhí)行政府購買公共服務(wù)流程。第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)依然是服務(wù)公眾，但其強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化。在此需厘清:盡管政府購買服務(wù)追求低成本高效率，但是實(shí)現(xiàn)財(cái)政效力最大化絕非政府購買服務(wù)的落腳點(diǎn)。第三種觀點(diǎn)過于片面地理解政府購買服務(wù)就是公共部門與私人部門間通過協(xié)議供給公共服務(wù)，政府不僅限于向私人部門購買服務(wù)，也可向社會組織購買服務(wù)。第四種觀點(diǎn)較為全面:第一，明確要求公共服務(wù)的生產(chǎn)者由政府向營利、非營利組織等各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變;第二，點(diǎn)明了政府與服務(wù)生產(chǎn)者間的“委托—代理”的契約關(guān)系;第三，強(qiáng)調(diào)了政府在整個(gè)流程中應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督和績效考評的職責(zé)。因此，基于以上三方面的原因，筆者持此觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，“政府購買服務(wù)”本質(zhì)上在一定范圍內(nèi)(即政府僅向私人部門購買公共服務(wù)時(shí)的情形)屬于市場化路徑，因?yàn)槎呔?，要擺脫由政府對公共物品大包大攬的局面，由全能型的管家向安排者轉(zhuǎn)變，在具體的生產(chǎn)過程中應(yīng)該充分借助市場機(jī)制。誠然，兩者存在一定差異:當(dāng)政府向社會組織或其他非市場主體購買公共服務(wù)時(shí)，二者便不再有聯(lián)系;另外，政府購買服務(wù)提供的服務(wù)客體僅限于無形的公共服務(wù)，市場化工具則均適用于公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。

(二)政府購買服務(wù)的狀況與問題

1.政府購買服務(wù)的狀況

當(dāng)前，已有的政府購買的領(lǐng)域涉及有公共教育、公共衛(wèi)生和疾病的預(yù)防與治療、扶貧幫困、養(yǎng)老助殘服務(wù)、社區(qū)管理包括社區(qū)的發(fā)展和矯正、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、政策咨詢等方面。［5］我國政府購買服務(wù)的范圍主要集中于以上部分，且主要是由地方政府在推廣，尚未在國家層面進(jìn)行全面推行，而美國則在聯(lián)邦與地方層面均大幅度地進(jìn)行了推廣。在美國合同外包的領(lǐng)域包括高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場、監(jiān)獄等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。［6］較之于美國等發(fā)達(dá)國家，我國政府購買服務(wù)的內(nèi)容范圍比較少，購買力度比較低，尚有進(jìn)一步拓展的空間。

2.政府購買服務(wù)的問題

由于我國政府購買服務(wù)實(shí)踐仍處于初級階段，主要的實(shí)踐推廣地方為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，而且主要是向民間組織和社會組織購買養(yǎng)老與社區(qū)等方面的服務(wù)。從我國政府購買服務(wù)方式供給的公共服務(wù)所占公共服務(wù)的比例來看，政府購買公共服務(wù)供給的服務(wù)僅為所有公共服務(wù)供給的一小部分;從我國政府購買服務(wù)的服務(wù)生產(chǎn)者來看，政府向企業(yè)所購買的數(shù)量與規(guī)模均遠(yuǎn)超過向民間組織和社會組織購買服務(wù)的數(shù)量與規(guī)模。隨著政府購買服務(wù)實(shí)踐的不斷深入，購買目錄不明晰、買賣雙方權(quán)責(zé)不清、公共服務(wù)市場發(fā)育困難等問題也漸漸浮出水面，暴露出了購買過程不規(guī)范、監(jiān)督缺乏、責(zé)任流于形式等問題，極大地限制了公共服務(wù)購買開展的領(lǐng)域和規(guī)模。［7］政府購買制度化程度整體較低且缺少持續(xù)性;對于購買主體方式的競爭性而言，政府購買呈現(xiàn)出“內(nèi)部化”特征和形式性購買，社會組織成為政府部門的延伸;從購買主客體間的獨(dú)立性來看，雙方是一種“關(guān)聯(lián)交易”，二者之間存在著非獨(dú)立、不平等的關(guān)系;服務(wù)評價(jià)和監(jiān)督體系缺失，服務(wù)成本難以控制。［8］我國政府購買服務(wù)存在以上種種問題，歸根結(jié)底還是由于各個(gè)實(shí)施政府購買服務(wù)的地方未能制定完善的購買服務(wù)的制度，并嚴(yán)格按照制度推行政府購買服務(wù)。作為政府購買服務(wù)一部分的政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)同樣存在一些問題。

3.政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的問題

我國政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的初衷主要是通過購買公益性崗位和培訓(xùn)成果，解決部分下崗工人等的就業(yè)問題。下崗失業(yè)職工經(jīng)過培訓(xùn)達(dá)到上崗要求，考核合格后，所需培訓(xùn)費(fèi)由政府支出，其實(shí)質(zhì)是由政府出錢對下崗失業(yè)職工參加培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，鼓勵他們通過培訓(xùn)掌握一技之長，提高就業(yè)競爭力，盡早實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。［9］當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，我國就業(yè)難問題仍十分嚴(yán)峻，在此情形下，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給對象已經(jīng)不能再局限于下崗工人，作為早已受到社會廣泛關(guān)注的農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生群體也應(yīng)作為政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給對象。

各地政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)主要有傳統(tǒng)型政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑和憑單制路徑兩種。在傳統(tǒng)型路徑中，政府部門是委托者，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是代理者，由于二者之間的信息不對稱，容易出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”與“逆向選擇”，進(jìn)而影響培訓(xùn)效果;政府部門對于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)難以監(jiān)管，很難達(dá)到預(yù)期培訓(xùn)效果，即便達(dá)到預(yù)期效果，農(nóng)民工技能得到大幅提升，傳統(tǒng)模式仍不可避免地存在針對性較差的固有缺陷;憑單制路徑也存在一些問題:第一，很多地方出現(xiàn)了“供給方缺陷”的窘?jīng)r;第二，即便是憑單制路徑能夠大幅度提高培訓(xùn)質(zhì)量，此路徑仍然存在與就業(yè)脫鉤的情況，所以此培訓(xùn)路徑存在針對性與實(shí)用性不強(qiáng)的問題，難以有效解決農(nóng)民工就業(yè)問題;另外，這兩種政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑均存在缺乏培訓(xùn)資金，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不能得到有效保障的問題。［10］政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，主要存在就業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量不高、就業(yè)培訓(xùn)針對性與實(shí)用性不強(qiáng)、就業(yè)培訓(xùn)供給不足和就業(yè)培訓(xùn)資金欠缺等問題。

二、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的屬性

就業(yè)培訓(xùn)主要有引導(dǎo)性培訓(xùn)、基本就業(yè)技能培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)，基于公共產(chǎn)品理論分析，引導(dǎo)性培訓(xùn)與基本就業(yè)技能培訓(xùn)均屬于公共產(chǎn)品屬性，專業(yè)技能培訓(xùn)應(yīng)屬于私人產(chǎn)品。

(一)就業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)涵

雖然，已有不少學(xué)者使用過“就業(yè)培訓(xùn)”這一概念，但是，很少有學(xué)者對“就業(yè)培訓(xùn)”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述，通常情況是混同使用“就業(yè)培訓(xùn)”和“職業(yè)培訓(xùn)”兩個(gè)概念。即使這兩個(gè)概念都有憑借培訓(xùn)方式提高被培訓(xùn)者就業(yè)能力的含義，但二者的側(cè)重點(diǎn)卻有不同:“就業(yè)培訓(xùn)”旨在通過對被培訓(xùn)者進(jìn)行培訓(xùn)，提升其就業(yè)能力，以增加其人力資本儲量為途徑，最終能使其順利就業(yè)，即就業(yè)培訓(xùn)主要是為了解決就業(yè)問題展開的培訓(xùn);然而，“職業(yè)培訓(xùn)”則是偏重于對在職者進(jìn)行在崗培訓(xùn)以幫助其職業(yè)規(guī)劃、發(fā)展進(jìn)行的培訓(xùn)。

筆者認(rèn)為，“就業(yè)培訓(xùn)”旨在使就業(yè)困難群體能夠順利就業(yè)，政府、市場與社會各方主體以促進(jìn)就業(yè)為目的，以提升就業(yè)困難群體的就業(yè)技能為途徑而進(jìn)行的培訓(xùn)。就業(yè)培訓(xùn)主要分有引導(dǎo)性培訓(xùn)與就業(yè)技能培訓(xùn)兩大類。其中，引導(dǎo)性培訓(xùn)主要是對培訓(xùn)對象進(jìn)行城市生活常識、法律知識與基本權(quán)益維護(hù)等方面的培訓(xùn);就業(yè)技能培訓(xùn)是指根據(jù)國家以及不同行業(yè)、不同工種、不同崗位對從業(yè)人員基本技能和技術(shù)操作規(guī)程的要求，安排培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)置培訓(xùn)課程，對具備相應(yīng)條件并有創(chuàng)業(yè)意向的農(nóng)民工開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。［11］

(二)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)——準(zhǔn)公共物品屬性

就業(yè)培訓(xùn)主要分為引導(dǎo)性培訓(xùn)和技能培訓(xùn)兩大類，其中，引導(dǎo)性培訓(xùn)主要是基礎(chǔ)知識方面的培訓(xùn)，技能培訓(xùn)則是基本技能培訓(xùn)與專業(yè)技能培訓(xùn)。

公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(它們的消費(fèi)是非競爭性的)，而排除任何個(gè)人對它分享都要花費(fèi)巨大成本(它們是非排他性的)。［12］公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物，非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能排除在對該物品的消費(fèi)之外;這些特征使得對公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這些物品的積極性。［13］綜上觀之，實(shí)際上僅有極少的物品能同時(shí)滿足非排他性和非競爭性的條件，絕大多數(shù)公共物品都是屬于僅僅具備非排他性而無非競爭性或具備非競爭性而無非排他性的準(zhǔn)公共物品。

大部分就業(yè)培訓(xùn)屬于準(zhǔn)公共物品，但是，不同類型就業(yè)培訓(xùn)的屬性有所差異。農(nóng)業(yè)技術(shù)具有利益外溢性準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，基礎(chǔ)知識培訓(xùn)是擁擠性公共產(chǎn)品，專業(yè)技能培訓(xùn)是私人產(chǎn)品。［14］此外，曼尼認(rèn)為，國防、基礎(chǔ)研究和反貧困是最重要的公共產(chǎn)品［15］。《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》指出每一個(gè)政府的核心使命之一便是保護(hù)弱勢群體。［16］廣大農(nóng)民工群體作為主要的貧困群體和弱勢群體之一，就業(yè)培訓(xùn)作為提升農(nóng)民工就業(yè)技能，增加其人力資本儲備的重要途徑，也是政府反貧困和保護(hù)弱勢群體的重要舉措之一。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2012年12月發(fā)布的調(diào)研報(bào)告指出，我國2010年的基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到0.61，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國際警戒線，可見，我國當(dāng)前的貧富差距非常大。［17］劉尚希認(rèn)為，貧富差距是財(cái)產(chǎn)差距，更是能力差距;通過基本公共服務(wù)的均等化，極力擴(kuò)大公共消費(fèi)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的平等化，尤其對于處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工及其子女，給予同等的市民待遇，是縮小貧富差距的重要初始條件;社會群體之間的能力差距縮小了，社會貧富差距縮小才有希望。［18］政府發(fā)放補(bǔ)貼給貧困者僅是“授人以魚”而已;實(shí)際上，通過就業(yè)培訓(xùn)提高貧困者的就業(yè)技能來對貧困者“授人以漁”方乃長遠(yuǎn)之計(jì)，此舉可通過解決貧困者能力貧困問題，縮小能力差距，進(jìn)而縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。由此可見，反貧困作為公共產(chǎn)品，是解決作為弱勢群體的農(nóng)民工能力貧困的重要舉措，政府向農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)是改變他們貧困的主要方式之一，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品。

基于以上分析，從公共物品理論和政府反貧困的視角來看，農(nóng)民工專業(yè)技能培訓(xùn)屬于私人物品，而針對農(nóng)民工的引導(dǎo)性培訓(xùn)和基本就業(yè)技能培訓(xùn)應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品。

三、政府購買服務(wù)路徑供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的合理性分析

作為公共部門的政府具有為社會公眾供給公共物品的職責(zé)，對于準(zhǔn)公共物品的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的供給責(zé)任;政府供給公共物品并非必然由政府生產(chǎn)和直接提供公共物品，依據(jù)政府職能定位，政府在公共服務(wù)供給過程中應(yīng)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，而具有一系列優(yōu)勢的公共服務(wù)供給新方式——政府購買服務(wù)路徑，恰好契合了政府職能轉(zhuǎn)變，因而采取政府購買服務(wù)路徑供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)具有合理性。

(一)政府供給公共物品的職能定位

公共物品的供給依次經(jīng)歷了政府壟斷式的直接供給模式、政府—市場的二元供給模式、政府—市場—社會的多元供給模式三個(gè)發(fā)展過程。在政府壟斷式的直接供給公共物品模式中，極易出現(xiàn)效率低、質(zhì)量差、虧損與投資不足、回應(yīng)性差和易浪費(fèi)公共資源等諸多問題。在政府—市場供給公共物品模式中，政府適當(dāng)讓渡部分社會管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)職能與供給職能相分離，把生產(chǎn)職能交還于市場，政府通過購買服務(wù)的途徑向社會公眾供給公共服務(wù)。公共服務(wù)市場化供給理論，實(shí)質(zhì)上是主張政府從生產(chǎn)者的角色分離出來，更多地成為“授權(quán)者”，其主要職責(zé)在于選擇提供哪些公共服務(wù)，確定它們的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，安排并確定生產(chǎn)者，確定公共服務(wù)的供給方式，對生產(chǎn)組織進(jìn)行監(jiān)督和評估，對公共服務(wù)的效果承擔(dān)最終責(zé)任。［19］政府—市場—社會的多元供給模式供給公共物品主要是基于對于公共物品供給可能會出現(xiàn)政府失敗、市場失靈和志愿失靈的情形，而通過政府、市場和社會多元主體合作供給公共物品則較為有效。

“傳統(tǒng)政府治理中的一個(gè)誤區(qū)是忽視服務(wù)提供和生產(chǎn)間的區(qū)別，即錯誤地認(rèn)為如果政府放棄了服務(wù)生產(chǎn)者的功能，他自然就放棄了服務(wù)提供者的角色;而新公共管理理論認(rèn)為，對那些屬于政府‘天職’的公共服務(wù)，政府應(yīng)該是一個(gè)安排者，決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或水平，怎樣付費(fèi)等問題。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會機(jī)構(gòu)來完成。”［20］政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳;直接提供服務(wù)就是劃槳，而政府并不擅長于劃槳。［21］因此，從政府的職責(zé)來看，加強(qiáng)對農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)培訓(xùn)，提高公共就業(yè)培訓(xùn)的效果，是當(dāng)務(wù)之急。［22］由于我國政府職能定位于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”和農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)屬于準(zhǔn)公共物品，因此，我國政府具有為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的職責(zé)，政府在供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)過程中，應(yīng)扮演安排者、授權(quán)者、監(jiān)管者和付費(fèi)者的角色而非生產(chǎn)者角色。

(二)政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑的合理性

政府要履行為農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義理念。政府在供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)過程中，采取政府購買服務(wù)路徑恰好能契合政府應(yīng)扮演好安排者、授權(quán)者、監(jiān)管者和付費(fèi)者的角色職能定位。

一方面，政府購買服務(wù)路徑可以實(shí)現(xiàn)政府職能合理定位與轉(zhuǎn)變。政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)政府生產(chǎn)與提供職能的分離，通過政府購買服務(wù)，政府由公共服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的規(guī)劃者、購買者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)了社會權(quán)力的回歸和政府角色的轉(zhuǎn)換。［23］在政府購買服務(wù)中，政府的主要職責(zé)不再是負(fù)責(zé)生產(chǎn)具體的服務(wù)與設(shè)施，但在起草合約協(xié)議，確定服務(wù)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、服務(wù)質(zhì)量條款和條件，制定績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確定服務(wù)定價(jià)模式等方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任;發(fā)揮市場機(jī)制中的競爭機(jī)制，可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)低成本高效益?？偟恼f來，公共服務(wù)改革應(yīng)以市場化為取向，尋求公共機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。［24］另一方面，政府購買服務(wù)路徑作為新型的公共服務(wù)供給方式具有一定的優(yōu)勢。政府購買公共服務(wù)不僅能夠降低政府工作成本，提高服務(wù)質(zhì)量，特別是提高專業(yè)化服務(wù)水平，提高公民法制觀念，而且能夠促進(jìn)良政和司法體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公民理解、接受、配合各項(xiàng)政策法規(guī)和政府工作，形成和諧穩(wěn)定的社會氛圍，同時(shí)還為非政府非營利組織的發(fā)展提供政策、資金、環(huán)境等方面的支持，促進(jìn)市場和民間組織的發(fā)展，為社會建設(shè)提供有益的保障，是一項(xiàng)多贏的選擇。［25］在目前貧富差距不斷拉大和農(nóng)民工就業(yè)能力低下的狀況中，政府力圖在短期內(nèi)提高他們的就業(yè)能力的最優(yōu)路徑則是就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)性培訓(xùn)與基本就業(yè)技能培訓(xùn)屬于準(zhǔn)公共服務(wù)，政府便具有供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的職責(zé);另外，政府購買服務(wù)路徑作為公共服務(wù)供給新方式也具有一定優(yōu)勢。所以，我國政府采用政府購買服務(wù)路徑向農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)具有必要性和一定的合理性。

四、政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的具體路徑及發(fā)展趨勢

自政府向農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)以來，形成傳統(tǒng)路徑與憑單制路徑這兩種具體的政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑?；谛鹿补芾砝碚摗⑿鹿卜?wù)理論和多中心治理理論對政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的分析，市場化方向、社會化方向和多元化方向?qū)⒊蔀檎徺I農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑發(fā)展的趨勢。

(一)現(xiàn)行政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)具體路徑

從2004年政府實(shí)施“陽光工程”開始，政府已經(jīng)組織實(shí)施了近十年的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工程，在這些政府為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)的實(shí)踐中，主要形成了兩種具體的政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑。

1.傳統(tǒng)路徑

自“陽光工程”伊始，政府就開始向農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。最初的供給方式主要依靠官辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對農(nóng)民工進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，在這種政府既是農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的安排者又是生產(chǎn)者的模式下，難以達(dá)到預(yù)期培訓(xùn)目標(biāo)。2008年出現(xiàn)的“貴州培訓(xùn)窩案”更是把政府獨(dú)自開展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的模式推到風(fēng)口浪尖。此后，政府探索出傳統(tǒng)路徑，即:政府向非官辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(主要是民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu))招標(biāo)，當(dāng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中標(biāo)之后，政府與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間簽訂培訓(xùn)合同，由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織農(nóng)民工進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，當(dāng)培訓(xùn)結(jié)束之后，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按照合同要求對受訓(xùn)農(nóng)民工進(jìn)行考核，農(nóng)民工經(jīng)考核合格之后，政府再根據(jù)培訓(xùn)合同相關(guān)條款向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)支付培訓(xùn)費(fèi)用。在傳統(tǒng)路徑中，政府與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間是一種契約關(guān)系，政府作為委托者，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為代理者代理政府向農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。

2.憑單制路徑

憑單制路徑實(shí)質(zhì)就是政府借助就業(yè)培訓(xùn)券這個(gè)工具向農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。其具體操作流程為:首先由政府將培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)制作成具有一定面額的培訓(xùn)券，滿足條件的農(nóng)民工持相關(guān)證件到政府部門領(lǐng)取培訓(xùn)券，持券的農(nóng)民工根據(jù)自身狀況與就業(yè)市場的情況，自主地選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與培訓(xùn)專業(yè)參加培訓(xùn)，由所選培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織農(nóng)民工進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，在培訓(xùn)結(jié)束時(shí)，農(nóng)民工經(jīng)過相關(guān)考核后將培訓(xùn)券交付于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以沖抵培訓(xùn)費(fèi)用，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)到相關(guān)的政府部門把培訓(xùn)券兌換成培訓(xùn)資金。

在這兩種路徑中，政府主要扮演監(jiān)督者、考評者和付費(fèi)者角色，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的直接生產(chǎn)者，如前文所述，這兩種供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的路徑均存在一定的弊端。

(二)政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)具體路徑發(fā)展趨勢

就政府購買服務(wù)路徑提供農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)而言，要取得較好的效果，需要不斷豐富、完善政府購買服務(wù)的具體路徑，市場化工具和社會化工具均是較好選擇，今后，政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的具體路徑應(yīng)該會朝著以下方向發(fā)展。

1.市場化方向

政府可以探索采取市場化工具中民營化、合同外包、用者付費(fèi)、補(bǔ)助、特許經(jīng)營和憑單制等工具為農(nóng)民工供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的具體路徑。當(dāng)前這兩種政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)路徑分別屬于民營化和憑單制工具，二者均存缺陷，需要進(jìn)一步改進(jìn)、完善。政府可以摸索合同外包、用者付費(fèi)、補(bǔ)助和特許經(jīng)營的方式供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，單一地使用某一方式不可避免地存在一些缺陷，此時(shí)，可以同時(shí)使用集中市場化工具共同供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，以便取得更好的培訓(xùn)效果。

2.社會化方向

對于社會化方向，政府可以探尋以公共政策制定作為視角，探究如何在農(nóng)民工參與政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)中建立就業(yè)培訓(xùn)利益表達(dá)機(jī)制，以及構(gòu)建何種路徑完善監(jiān)督機(jī)制;借助行政聽證的途徑，選定政府應(yīng)該購買何種具體就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)和確定購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件;憑借構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)供給中的公私合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮非營利組織這個(gè)第三部門機(jī)制的功能，規(guī)避政府失敗和市場失靈可能產(chǎn)生的政府購買服務(wù)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。非營利組織具有公共服務(wù)提供的質(zhì)量優(yōu)勢，相對于政府而言，非營利組織在公共服務(wù)提供中的優(yōu)勢并不限于我們所理解的民營化的成本節(jié)約，而在于其內(nèi)在的公共服務(wù)質(zhì)量，它能很好地彌補(bǔ)政府在很多服務(wù)領(lǐng)域供給能力不足的問題，對于政府面臨的日益復(fù)雜多元的公共服務(wù)需求而言，推動政府向非營利組織購買公共服務(wù)，是有效改善公共服務(wù)供給的重要手段。［26］

3.多元化方向

由于在政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的過程中，有政府失敗和市場失靈的風(fēng)險(xiǎn)，因此，單獨(dú)采用市場化工具或者社會化供給均有失靈的風(fēng)險(xiǎn)。市場化方式極易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，而非營利組織供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)也會出現(xiàn)失靈，諸如，非營利組織自身能力不強(qiáng)，活力不足，服務(wù)意識和服務(wù)的專業(yè)水平過低，組織結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化程度有待提高，過度依附于政府，欠缺社會公信力等種種問題存在。政府、市場和非營利組織單獨(dú)供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)難以滿足農(nóng)民工的需求，要實(shí)現(xiàn)高效優(yōu)質(zhì)的供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，需要政府、市場與社會組織多元合作供給。因此，政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)會出現(xiàn)政府、市場和社會多元化發(fā)展的局面。

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》要求，我國將增加中央和省級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任;將強(qiáng)化省級政府在教育、就業(yè)、社會保險(xiǎn)、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。依據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，探尋政府購買服務(wù)新路徑。政府購買服務(wù)路徑供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)有其合理性，但是，我國政府購買服務(wù)的實(shí)踐與理論均處于探索階段，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要是歐美國家的合同外包以及香港的福利供給制度，因而，我國在創(chuàng)新政府購買(農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn))服務(wù)路徑的過程中需要不斷探索。

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