農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及對策分析

郭婭娟

（濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 教育科學(xué)系，河南 濮陽 457000）

農(nóng)民工在城市就業(yè)過程中所面臨的個體風(fēng)險，會隨著群體隊伍的不斷壯大和就業(yè)空間的不斷擴展而逐漸演化成社會風(fēng)險，于是農(nóng)民工社會保障的制度化研究亟待深入。在此狀況下，有必要從非制度化和制度化兩方面對轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民工社會保障進行分析。

一、農(nóng)民工非制度化的社會保障現(xiàn)狀

非制度化社會保障主要是指個體勞動者利用個人、家庭成員、自發(fā)性關(guān)系組織等所掌握的資源來規(guī)避風(fēng)險的一種自主、互助式的社會保障方式。這種原始的較低層次的保障方式，在現(xiàn)代社會保障缺失的情況下，成為人們規(guī)避風(fēng)險的主要方式。

（一）個人保障

根據(jù)費先生的差序格局理論，農(nóng)民工的個人保障除了自身所提供的保障能力之外，就是以建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的家庭保障為中心，由親到疏、由近到遠向外延伸至各種親緣關(guān)系提供的保障，再往外延伸至各種鄉(xiāng)鄰、同鄉(xiāng)等地緣關(guān)系提供的保障，最后擴展到同學(xué)、朋友、同事等關(guān)系。在以家為中心的中國，家庭保障是個人保障的核心，雖然農(nóng)民工的家庭結(jié)構(gòu)日漸小型化，但因土地制度改革引起農(nóng)村集體經(jīng)濟在提供保障方面的功能衰敗的境況下，家庭保障仍是其重要的或是唯一的保障機制。

1．自身保障能力分析

農(nóng)民工的工資水平很低，除了應(yīng)付基本的生存所需之外，剩余很少。農(nóng)民工收入拋掉搜尋成本、非就業(yè)期間的花費以及家庭其它成員的花銷之外，有余錢進行儲蓄和購買商業(yè)保險的農(nóng)民工比例很小。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工城市就業(yè)中最苦惱的事情就是“城市生活成本太高”，在就業(yè)賺得收入作為生活保障的狀態(tài)下還倍感壓力大，在失業(yè)狀態(tài)下的生活保障更不用說了。而且農(nóng)民工一個人在城市就業(yè)生活，自身保障能力就較弱，若舉家生活在城市，生活消費需求更大，農(nóng)民工自身收入提供的保障能力就會更弱。

2．家庭保障能力分析

農(nóng)民工作為家庭保障責(zé)任的主要承擔(dān)者，其收入結(jié)余用于滿足家庭其它成員的保障需求，那么當(dāng)農(nóng)民工遭遇風(fēng)險需要保障時，家庭保障對其所起的保障功能怎樣呢？就農(nóng)民工的家庭保障來說，流動家庭比獨自一人提供的保障能力要強，體現(xiàn)在相互間的經(jīng)濟支持、生活互助和情感撫慰方面。但由于農(nóng)民工的較低收入支付較高的城市生活成本時能力有限，所以家庭整體流動比例較低，即使家庭流動，規(guī)模也較小。以流動家庭的家庭保障能力來分析，夫妻為主的二人流動家庭，相互間的保障能力較強，有助于增強相互間的情感交流、維護家庭穩(wěn)定和提升生活質(zhì)量。夫妻帶上子女的3～5人的流動家庭，可以為子女提供較好的生活、教育環(huán)境，但保障責(zé)任更大，如果舉家共同居住生活一起，由于生活需求增大，所以要比分開在單位集體居住的保障能力更弱。從農(nóng)村家庭的保障能力來分析，較低的農(nóng)業(yè)收入是無法支撐城市的生活花費的，所能提供的最大保障也就是在城市無法得到幫助時給予盡可能的扶持。而且由于計劃生育政策的長期實行，農(nóng)民工的家庭結(jié)構(gòu)朝著四、二、二或四、二、一的方向發(fā)展，農(nóng)民工的較低收入相對于龐大的家庭負擔(dān)來講所能提供的保障能力更顯微弱［1］101。另外教育投入的逐漸提高使得農(nóng)民工收入對子女的教育所能提供的保障能力非常有限，這制約了下一代的發(fā)展，從而影響到下一代農(nóng)民工保障能力的提升。

3．社會關(guān)系保障能力分析

農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)是為了追逐更高的經(jīng)濟收益，以此提高家庭保障的能力。但由于我國勞動力市場的不完善，存在嚴重的就業(yè)供求信息不對稱，缺乏相應(yīng)的信息搜集、甄別及發(fā)布機制，使得農(nóng)民工就業(yè)較大地依賴于自身已有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。所以社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)民工就業(yè)的主要途徑和重要的就業(yè)生存保障。而且在城市生活中遇到困難或風(fēng)險時，農(nóng)民工也主要依賴于社會關(guān)系，向有血緣關(guān)系的親人、親戚求助，再延伸至有地緣關(guān)系的鄉(xiāng)鄰、同鄉(xiāng)求助，而后會延伸至有業(yè)緣關(guān)系的同事、朋友，其中血緣關(guān)系仍是最重要的保障資源。在現(xiàn)代社會保障缺失的情況下，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對農(nóng)民工城市生活提供的保障功能是很重要的，雖然農(nóng)民工也逐漸意識到社會關(guān)系在規(guī)避社會風(fēng)險時的欠缺，但也是無奈之中的不得已選擇。

（二）職業(yè)福利

所謂職業(yè)福利就是職業(yè)或者就業(yè)機構(gòu)和用人單位提供福利。農(nóng)民工能否在城市生存的決定性因素就是住房問題。在城市房價持續(xù)翻漲的情況下，農(nóng)民工想要在城市購房簡直是天方夜譚，即使租賃住房，較低的收入也是無力長期支付租金的。因此，在農(nóng)民工就業(yè)過程中，最大的職業(yè)福利就是用工單位能夠提供免費住房，不同的職業(yè)、企業(yè)提供的住房條件不同，有的提供簡易工棚、有的提供集體宿舍、有的提供夫妻房等，但總體看來，農(nóng)民工居住面積較小，生活設(shè)施不健全，不同程度存在安全隱患。從農(nóng)民工的住房分析得出一些問題，第一，農(nóng)民工的住房保障不充分。住房與就業(yè)緊密聯(lián)系在一起，一旦失業(yè)，在城市連居住的地方就沒有，那么城市生存就成問題；第二，住房保障與推動農(nóng)民工城市化之間沒能形成良性機制。在住房保障不充分和房價居高的情況下，農(nóng)民工在城市是沒有購房期望的，他們把住房定位在農(nóng)村，基于收益成本的比較，他們會長期流動往返在城鄉(xiāng)之間，這樣就不利于農(nóng)民工城市化的推進。［1］103

（三）土地保障

土地保障作為一項非制度化的保障方式，對于農(nóng)民工來講，具有規(guī)避失業(yè)、提供就業(yè)、疾病、養(yǎng)老等多重功能，是農(nóng)民工現(xiàn)今依賴的最主要的保障方式。但是，在城市化過程中，農(nóng)民工失地問題凸顯，即使不失地，在土地收益有限的情況下，土地保障功能如何呢？

1．農(nóng)民工失地問題凸顯

土地保障的功能發(fā)揮是以擁有土地使用權(quán)為前提的，一旦失去土地，那么其功能也就隨之消失了。近些年，由于城市化進程的推進及農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，一些農(nóng)民工失地問題出現(xiàn)，至于農(nóng)民工失地的具體數(shù)量很難統(tǒng)計，單從日漸增長的農(nóng)民工失地糾紛案件上訪頻率來看，也足以說明失地問題的凸顯。特別是農(nóng)業(yè)稅免除和增加農(nóng)業(yè)補貼之后，土地收益的增加，使得收入較低的農(nóng)民工開始重視土地使用權(quán)所帶來的收益，因此，開始爭取自身對土地的使用權(quán)。［2］287其實，土地保障功能取決于土地收益的大小，與土地本身的經(jīng)營權(quán)沒關(guān)系。

2．土地收益與保障功能分析

土地保障功能的發(fā)揮主要表現(xiàn)在農(nóng)民工城市就業(yè)中遭遇到各種社會風(fēng)險時能夠規(guī)避分散風(fēng)險、提供生活保障，那么保障能力的大小就取決于他們占有土地使用權(quán)產(chǎn)生的收益多少。而在農(nóng)耕地數(shù)量逐漸減少和人口數(shù)量逐漸增加的情況下，人均土地占有量逐漸下降，土地經(jīng)營規(guī)模漸小，邊際收益逐漸遞減，從而土地收益所起的保障功能越來越弱。就土地規(guī)避失業(yè)風(fēng)險的功能而言，農(nóng)民工在城市失業(yè)后可回歸土地尋求保障，即使回鄉(xiāng)農(nóng)民工通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，增加土地收益，在有限的土地上所能增收的空間也很小，況且外出農(nóng)民工農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗積累較少，很難對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有所突破。而對新生代農(nóng)民工來講，根本就沒從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以即使失業(yè)他們也不會回歸土地，因而土地保障功能對他們來講所起的就業(yè)保障作用更是有限。

非制度化的社會保障雖可滿足農(nóng)民工特定時期的一些保障需求，但其保障能力較低。農(nóng)民工之所以候鳥般地往返于城鄉(xiāng)之間就是因為城市和農(nóng)村都沒能向其提供一項完善的社會保障系統(tǒng)。在非制度化保障無法化解就業(yè)風(fēng)險時，政府作為制度建設(shè)的主體，就應(yīng)積極主動地構(gòu)建制度化的社會保障。

二、農(nóng)民工制度化社會保障的現(xiàn)狀

對農(nóng)民工而言，制度化的社會保障主要體現(xiàn)在兩個方面：從戶籍管理來看，他們在農(nóng)村社會保障制度的覆蓋下；從就業(yè)狀況來看，農(nóng)民工需求在城鎮(zhèn)的社會保障制度正在改革探索中。

（一）農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀及功能分析

按照二元社會管理體制，農(nóng)民工的戶籍在農(nóng)村，理應(yīng)受到農(nóng)村社會保障制度的覆蓋，因此有必要對農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀及保障功能進行分析。

伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，集體經(jīng)濟的保障功能逐漸衰敗，農(nóng)村保障只能依賴于家庭保障，但家庭保障在規(guī)避農(nóng)民工就業(yè)風(fēng)險時功能很弱，因此，建立農(nóng)村社會保障制度迫在眉睫，而且我國從1986年起也開始了對包括養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療、社會救助等項目的農(nóng)村社會保障制度的探索和改革。但在改革探索階段，保障體系仍不健全。保障項目不完全、推進過程不合理，適應(yīng)性較差，保障效益較小。

農(nóng)村社會保障管理混亂，嚴重削弱保障功能。農(nóng)村社會保障缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)，使得各級政府和部門基于利益驅(qū)動在社會保障管理和決策上各自為政、條塊分割、交叉管理、矛盾重重。而且社?；鸸芾聿灰?guī)范、水平低，加上缺乏法律保障，難以實現(xiàn)基金管理的安全性和收益性。另外還有的地區(qū)，把社會保障建設(shè)作為考核基層干部績效的主要指標，這就使得行政性的強攤硬派，一旦考核指標變化，原有政策措施就會半途而廢，嚴重影響農(nóng)村社會保障制度的可持續(xù)性建設(shè)。

農(nóng)村社會保障的覆蓋面小，目前農(nóng)村以醫(yī)療、養(yǎng)老為重點的社會保障主要在部分發(fā)達地區(qū)實行，而農(nóng)民工所在地大多是中西部地區(qū)，這些地區(qū)大部分沒有實行。即使參加農(nóng)村社會保障的農(nóng)民工，現(xiàn)行的保障水平在規(guī)避化解就業(yè)風(fēng)險時也是軟弱無力的。由此可見，農(nóng)村社會保障對農(nóng)民工群體來講，其保障功能非常有限。

（二）農(nóng)民工社會保障制度現(xiàn)狀及功能分析

農(nóng)民工社會保障制度的探索實行最早是廣東省，而后在農(nóng)民工就業(yè)集中的各省市也陸續(xù)制定出一系列有關(guān)農(nóng)民工社會保障的方法和規(guī)定，并且農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)成為政府進行社會管理的一項的重要任務(wù)。在農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)中，也探索出了比較成熟的保障模式且起到了一定作用，但也不同程度地存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在：制度建設(shè)的定位不準確，農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)是一項系統(tǒng)性、綜合性、持續(xù)性的制度建設(shè)工程，不應(yīng)把它當(dāng)作臨時性的一個方案來做，而更多地應(yīng)從全局出發(fā)，站在整合全國社會保障資源的角度考慮，不僅要解決農(nóng)民工城市生活社會保障的缺失問題，也要實現(xiàn)與城鄉(xiāng)社保的良好對接；制度建設(shè)與目標群體不適應(yīng)，農(nóng)民工群體具有繳費能力弱、流動性強等鮮明特點，所以在制定農(nóng)民工社會保障制度時必須考慮到這些因素?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險和工傷、醫(yī)療保險的效果不同，就源于制度的不適應(yīng)，養(yǎng)老保險賬戶轉(zhuǎn)移困難，沒有照顧到農(nóng)民工流動性強的特點是其推廣難的原因；社會保障體系不完善，現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保障制度尤其注重養(yǎng)老保險建設(shè)，而對農(nóng)民工的社會救助和社會福利保障項目的建設(shè)較少，且在執(zhí)行中也存在一些問題。其實就農(nóng)民工對保障項目的需求度而言，就業(yè)和子女教育方面的救助福利需求更強烈，所以，政府在推進社會保障制度建設(shè)時更應(yīng)從社會救助的角度加強對農(nóng)民工的社會保障服務(wù)。

三、構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度的對策

農(nóng)民工社會保障制度的構(gòu)建必須與農(nóng)民工群體所具有的收入低、繳費能力弱、流動性強等特點相適應(yīng)，而在社會保障制度建設(shè)中社會保障模式的構(gòu)建是其難點，并且農(nóng)民工社會保障模式的構(gòu)建應(yīng)考慮理論性、實踐性、靈活性、可持續(xù)性，又要兼顧到社會公平、制度目標及較強的可操作性。鑒于此，農(nóng)民工社會保障模式的構(gòu)建著眼于以下方面：

1．個人發(fā)展賬戶

目前，基于對社會保障發(fā)展趨勢、現(xiàn)狀及農(nóng)民工就業(yè)方式等因素考慮，對于農(nóng)民工一生必需的保障項目應(yīng)建立個人發(fā)展賬戶。包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的個人發(fā)展賬戶的所有權(quán)和收益權(quán)歸勞動者所用，政府對賬戶基金進行管理和運作。為加強此賬戶的靈活性、適用性及安全性，賬戶實行分項設(shè)計、綜合管理、統(tǒng)一使用，以適應(yīng)不同生命階段的需要。而且為加強個人發(fā)展賬戶與城鄉(xiāng)社會保障的對接，可將社會統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分都劃到個人發(fā)展賬戶。當(dāng)農(nóng)民工對未來有穩(wěn)定預(yù)期時，可直接從個人發(fā)展賬戶劃撥地方統(tǒng)籌，這有利于農(nóng)民工權(quán)益的維護和社會保障制度的構(gòu)建。

2．工傷保險制度

目前，現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保障模式中關(guān)于工傷保險項目的設(shè)計，大多主張建立企業(yè)繳費負全責(zé)的工傷職業(yè)病的保險制度。由于農(nóng)民工從事行業(yè)工傷風(fēng)險的性質(zhì)不同，企業(yè)必須根據(jù)風(fēng)險強度為其繳納不同的工傷保險費用，而且受就業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)性質(zhì)等因素影響，農(nóng)民工遭遇工傷事故的頻率較高，以致農(nóng)民工對工傷保險項目的需求強度大 ，這就要求政府必須出臺和執(zhí)行這一制度，同時，政府必須加強對企業(yè)的監(jiān)管，對于不繳納工傷保險且發(fā)生工傷事故的企業(yè)，政府必須強化懲罰力度，以起到警示作用。［3］28

3．最低生活保障制度

現(xiàn)階段，農(nóng)民工的最低社會生活保障主要依賴于土地保障和家庭保障這種模式。這種保障模式在一定程度上緩解了勞資沖突、社會矛盾，彌補了現(xiàn)代社會保障制度的不足，但同時這種保障模式使得農(nóng)民工沒有隔斷與土地的緊密聯(lián)系而延緩了城市化進程。對此問題的討論關(guān)鍵不是在于是否取消現(xiàn)行模式，而是如何實現(xiàn)這一制度與城市最低生活保障制度的對接。隨著戶籍制度改革的推進，農(nóng)民工變換身份的門檻降低，這時農(nóng)民工可自主選擇，轉(zhuǎn)成城市戶口的農(nóng)民工可享受城市的最低生活保障制度，回歸農(nóng)村的可享有土地帶來的保障。

4．整合失業(yè)保險和社會救助制度

失業(yè)問題是農(nóng)民工在城市就業(yè)面臨的最大風(fēng)險。因為農(nóng)民工失業(yè)后就失去了收入來源，這會危及他們在城市的基本生存問題，在沒有一定的轉(zhuǎn)移資金支持和可依賴的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下，他們只能離開城市回歸農(nóng)村去尋求土地、家庭帶來的基本生活保障。如何解決農(nóng)民工在特殊情況下的保障問題成為政府當(dāng)前重要任務(wù)。政府應(yīng)發(fā)揮其公共職能，在農(nóng)民工遭遇暫時失業(yè)時提供維持其城市基本生存的社會救助，使其能夠依賴社會救助資金支撐到尋找新的工作。而且，政府也應(yīng)發(fā)揮組織作用，牽頭個人和企業(yè)建立基本的失業(yè)保險，雖資金不多但足以起到一定的保障作用。

［1］楊桂宏．農(nóng)民工就業(yè)與社會保障問題研究［M］．吉林：吉林大學(xué)出版社，2010．

［2］趙陽，胡建峰，金文成．關(guān)于農(nóng)民工的土地承包政策問題［R／OL］／／中國農(nóng)工調(diào)研報告．（2006－04－29）．http：／／www．cec－ceda．org．cn／1dgx／info／contert．php？id＝904．

［3］徐流瑞．農(nóng)民工社會保障制度的探討［D］．合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012．