我國應急物資儲備體系優(yōu)化探析

姜小文，韓永飛

（安徽財經(jīng)大學 工商管理學院，安徽 蚌埠 233030）

最近一段時間，地震、洪水、雨雪冰凍災害以及重大公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件頻繁發(fā)生，嚴重威脅著人類的生命健康和財產(chǎn)安全，所造成的員工傷亡、市場經(jīng)濟損失和社會影響呈現(xiàn)持續(xù)提高的趨勢。因而做好應急物資的儲備是保障突發(fā)事件物資供應、提高突發(fā)事件應對效率、減少市場經(jīng)濟損失和員工傷亡的根基，也是決定著突發(fā)事件應急處置成功或者失誤的重要客觀的條件。

我國政府高度重視應急物資儲備，與此同時在應急物資儲備方面做了很多成績，已經(jīng)初步構(gòu)成了國、省、市三級政府應急物資儲備體系，然而在面對突發(fā)事件時仍然有著很多問題。很多事實已經(jīng)證明做好突發(fā)事件應急物資的儲備已成為現(xiàn)在政府部門和學術(shù)界非常關(guān)注的問題。

一、現(xiàn)在我國應急物資儲備發(fā)展狀況

1．全國應急物資儲備網(wǎng)絡已初步構(gòu)成

自從張北地區(qū)發(fā)生地震以來，我國民政部、財政部制定了《關(guān)于構(gòu)建中央級救災物資儲備制度規(guī)章的通知》，這標志著我國在全國的范圍內(nèi)構(gòu)建了明確清楚的救災物資儲備制度規(guī)章?，F(xiàn)在我國有10個中央級別的應對緊急事件儲備物資代儲部門機構(gòu)，它們分布在：河南省、湖南省、湖北省、廣西省、陜西省、黑龍江省、四川等?。▍^(qū)、市）、有天津市、遼寧省、安徽省的民政廳，在全國范圍內(nèi)已設(shè)立合肥市、哈爾濱市、鄭州市、南寧市、西安市、長沙市、武漢市、天津市、沈陽市、成都市10個中央應對緊急事件物資儲備中心；除此之外，在31個省市以及直轄市和新疆構(gòu)建兵團構(gòu)建了省級應對緊急事件物資儲備中心；251個地市構(gòu)建了地級儲備中心，占有全部地市的75．3%；1 079個縣構(gòu)建了縣級儲備中心，占有全部縣市的37．7%。我國應對緊急事件物資儲備的網(wǎng)絡已逐漸構(gòu)成。［1］39

2．救災應對組織性強

在我國，應對突發(fā)緊急事件管理任務的行政管轄機構(gòu)是國務院。在國務院總理的指揮下，緊急公共事件的應對管理任務由國務院常務會議和我國有關(guān)緊急公共事件應對緊急事件指揮機構(gòu)下達。一旦有大災難發(fā)生的時候，包含我國發(fā)展改革委員會、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部、財政部、衛(wèi)生部、中國人民銀行等眾多職能機構(gòu)，積極參與救援任務。

為保證在救災行動中各部門能平衡一致，我國已經(jīng)正式投入使用 “全國災情信息管理系統(tǒng)”。這個體系能對縣級以及以上的區(qū)域的災情危害實時監(jiān)管，在二十四小時內(nèi)提交災情危害評判報告并提出支援計劃，還能夠細致地記錄地方政府各項救災舉措。逐漸表明了我國救災快速反應“部隊”的作戰(zhàn)綜合能力。［1］39

二、我國應急物資儲備體系存在的問題

1．政府應急物資儲備管理體制有弊端

我國應急物資儲備管理體制不完善，其重要原因是應用以行政管理為基礎(chǔ)的垂直管理框架方式。一方面，從事項范圍看，我國應急事件管理制度表現(xiàn)出“分類管理、分級職責、屬地為主”的特征，就是在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，應用分類別、分部門的管理模式，在災情危害產(chǎn)生、發(fā)展、結(jié)束的不同時期，依據(jù)各職能部門的職能實行分時期管理。這樣，不同體系、不同災種的應對緊急事件儲備物資之間就會有著管理上各自為政、缺少互相平衡以及重復構(gòu)建等問題，減少了救災資本配置的合理性，又使應急物資的供應缺少及時性和行之有效性。

另一方面，從地域范圍來看，我國應對緊急事件物資儲備的主體主要是市級以上人民政府和易發(fā)、多發(fā)緊急事件區(qū)域的縣級人民政府，由于各級政府的實際狀況、規(guī)章制度、管控水平及管控的意識上是不一樣的，客觀上造成各地域之間應對緊急事件物資存儲的差異，以及無法統(tǒng)一平衡的狀況。［2］48

2．應急物資的存儲模式單一

從理論上講，應急物資存儲模式分類為實物存儲、合同存儲和生產(chǎn)綜合能力存儲三種?，F(xiàn)在，我國應急事件物資存儲以單一的實物存儲為主，合同存儲和生產(chǎn)綜合能力存儲所占有比率很小。在中央一級，《中央級救災存儲物資管控辦法》和《中央級防汛物資管控辦法》只要求了實物存儲這樣的模式，單一的存儲方式使物資存儲的數(shù)目、品種等方面非常比較匱乏。雖然一些地方使用政府存儲與合同存儲相結(jié)合的存儲方式，然而實際成效并不理想，由于雙方的職責義務不明確，無法對緊急事件實現(xiàn)快速反應，最后通常還要依靠各個政府部門做緊急采購。在有些使用生產(chǎn)綜合能力存儲的地方，也缺少相應的法律要求和標準，實踐過程中也有著多種多樣的方式，一些是訂立了緊急情況下的征用合約，還一些是簽訂緊急的供貨條約，因而無法統(tǒng)一要求，與此同時，對于這樣的生產(chǎn)綜合能力的協(xié)議存儲，行之有效的監(jiān)管舉措也相對缺少。因而能夠認為現(xiàn)時期這些合約存儲或生產(chǎn)綜合能力存儲還不能真正發(fā)揮功用。［2］48

3．應急物資存儲數(shù)目不足、品種單一

我國地域廣闊，人口眾多，發(fā)生各種緊急事件對于應對緊急事件物資的需要數(shù)目和品種很大。而我國現(xiàn)在應急物資存儲數(shù)目少，遠遠不能滿足大規(guī)模程度緊急事件的需要。一個典型的例子是汶川地震發(fā)生48小時后，中央救災物資存儲中心的應急物資已被調(diào)空，仍遠遠不能滿足災區(qū)相對應急物資的需要。［3］92

另一方面，從應急物資種類上看，依據(jù)用途不同可細致分類為防護用品、生命求助、生命支援、求援運載、臨時食宿、污染清除、動力燃料、工程設(shè)備、器材金融工具、照明設(shè)備、通訊廣播、交通運輸、工程材料等13類239種。而現(xiàn)在我國政府應對緊急事件物資存儲的品種還相對缺少，只是停留在帳篷、棉衣、棉被和少量的就生裝備，對其他品種的物品存儲較少甚至是空白，離緊急搶救、保障災民生活所需的應急物資需要還有很大的差距。［4］56

4．管理資金嚴重不足

應急物資存儲的費用費用成本支出重要包含應急物資的購置費用費用成本和管理兩種。中央級應急物資的購置費用由中央財政支出，有些省市相對應地由省級財政支出應急物資的購置費用，具體做法也不統(tǒng)一，還有些省市對此問題沒有明確的要求。在存儲管理問題上，中央級應急物資實行代儲制度，存儲管理依據(jù)上年實際存儲物資本額3%核定，是最低的比例。由于各地方市場經(jīng)濟發(fā)展水平有著差異以及其他特殊狀況，很多狀況下應急物資管理經(jīng)費不能到位，無力構(gòu)建倉儲中心和購置應急物資，致使各地方應對緊急事件物資存儲不足。

5．倉庫基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備比較落后

我國我國物資存儲中心很多是上個世紀50年代至70年代初構(gòu)建的，基礎(chǔ)設(shè)施相對比較薄弱，通過了幾十年的運行，很多設(shè)施設(shè)備已經(jīng)嚴重老化，滿足不了新時代對災區(qū)支援任務的高標準要求。最近一段時間，縱然我國投入很多資本用于設(shè)施設(shè)備的更新和改造，但倉儲中心機械設(shè)備的更新仍然相對較慢，比如極少應用科技含量非常高的機械設(shè)備，現(xiàn)代化管理技術(shù)的引入任務更是微不足道。后來構(gòu)建的10個中央級救災物資存儲倉儲中心，由于構(gòu)建資本基本由地方自籌，受到資本量的限制，倉儲中心的規(guī)模及構(gòu)建標準都不高，大部分應急物資存儲倉儲中心的配套設(shè)施均不完善。［1］41

三、我國應急物資儲備體系優(yōu)化建議

1．優(yōu)化政府應急物資存儲管理制度

為了優(yōu)化應對緊急事件物資存儲，提高應對緊急事件物資的使用效率，保障應急物資對于緊急事件的供給，需要構(gòu)建專門的應急物資管理機構(gòu)，在中央和地方之間、區(qū)域之間以及部門之間構(gòu)建互動機制，實現(xiàn)應急物資的一體化管理，保證存儲在各地方、各部門的應急物資能夠快速有序的運送到緊急事件發(fā)生地。相鄰區(qū)域也能夠依據(jù)應對緊急事件物資的相似程度，做聯(lián)合存儲，既節(jié)約資源又避免重復構(gòu)建和采購，當一個區(qū)域發(fā)生災情危害時能夠從相鄰區(qū)域緊急調(diào)用應急物資。［4］57

另一方面，使用信息技術(shù)在全國構(gòu)建統(tǒng)一的應急物資管理平臺，使應急物資管理部門能夠完全掌握政府、企業(yè)和慈善機構(gòu)所存儲的應急物資的數(shù)目、種類和所在位置，以及應急物資的更新狀況，并能夠及時掌握市場流通中應急物資的信息。通過信息管理平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)相對應急物資的高效管理。

2．構(gòu)建多元化的應急物資存儲模式

加快改變我國應急物資存儲模式單一化的狀況，促使應急物資存儲模式由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。在做政府實物存儲的同時，徹底發(fā)揮合約存儲和生產(chǎn)綜合能力存儲的長處，實現(xiàn)“兩個整合”，就是政府存儲與企業(yè)存儲整合、實物存儲和生產(chǎn)綜合能力存儲整合。除此之外應依據(jù)存儲物資的性質(zhì)選擇合適的存儲模式，對于儲存時間相對比較短的物資如食品、藥品，能夠做合約存儲和生產(chǎn)綜合能力存儲，對于像疫苗這樣的緊急物資，可做生產(chǎn)綜合能力存儲，通過與有關(guān)部門簽訂合約，以保障未來可能爆發(fā)疫情所需要的數(shù)目。在做合約存儲和生產(chǎn)綜合能力存儲時，要注意選擇那些信譽良好、實力較強的企業(yè)，并要依據(jù)市場行情和企業(yè)實際運營狀況定期更新合約。［2］49

3．充足應對緊急事件物資存儲數(shù)目和品種

要力爭財政部門的扶持，擴大資本投入，擴充倉儲中心容量，并采取政府招標采購的辦法，充實存儲物資，豐富物資種類，將急需的應急物資存儲到位。其次依據(jù)實際需要提高物資存儲的種類，尤其是要提高存在短缺和空白的品種，如臨時食宿、藥品、嬰兒食品、應對緊急事件發(fā)電機、照明設(shè)備、衛(wèi)生用品等物資的存儲。［3］94

4．構(gòu)建多渠道的資本來源

首先，中央政府要有專項資本用于應急物資儲備。中央財政每一年安排應對緊急事件救濟補助金，并持續(xù)提高資本的補助標準，逐步構(gòu)建起應急物資購置資本自然提高機制。地方政府應設(shè)立專門的應急物資存儲金，通過多種融資方式提升應急物資儲備的資本保障。其次，應動員社會力量如構(gòu)建災情危害救助基金會等形式，籌集資本處理應對緊急事件物資在購買、存儲、補貼等方面的不足。再次，對企業(yè)承儲的應急物資要實行合理的動態(tài)補貼核算制度。當存儲物資價格變動、貸款利率調(diào)整時，要適當調(diào)整補貼額度，切實保障存儲的利益和積極性。［2］49

5．提高應急物資倉儲設(shè)施設(shè)備的現(xiàn)代化水平

搞好倉儲中心構(gòu)建，提高倉儲中心容量。未來應急物資倉儲中心構(gòu)建要由平面中心向高層中心再到立體中心發(fā)展，由一般的水平儲存物資發(fā)展為立體儲存。因而為了適合未來趨勢，應急物資倉儲中心應引入現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備，實現(xiàn)倉儲作業(yè)的機械化和自動化。應用中心管理控制技術(shù)，構(gòu)建信息管理體系，通過計算機控制實現(xiàn)整個作業(yè)任務的可視化，既充分利用庫容空間，又提高工作效率。

四、結(jié)論

緊急事件擁有無法預測性，對公眾生命和財產(chǎn)安全、環(huán)境和社會職能有著重大威脅。擁有良好的應急物資的存儲和管理體系，能夠最大限度地減少緊急事件的影響，實現(xiàn)物資及時快速的供給。當務之急就是優(yōu)化應急物資儲備體系，保障資本來源，擴充應急物資存儲的數(shù)目和品種，提高倉儲設(shè)施設(shè)備的現(xiàn)代化水平，為緊急事件的支援任務提供保障。

［1］劉利民，王敏杰．我國應急物資儲備優(yōu)化問題初探［J］．物流科技，2009（2）．

［2］張紅．我國應急物資儲備制度的完善［J］．中國行政管理，2009（3）．

［3］張永領(lǐng)．中國政府應急物資的儲備模式研究［J］．經(jīng)濟與管理，2011，25（2）．

［4］張永領(lǐng)．我國應急物資儲備體系完善研究［J］．管理學刊，2010，23（6）．