中國應(yīng)對WTO資源出口爭端的措施研究——基于資源出口限制措施的雙重視角分析

張金鐵

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

2009年，美國、歐盟、墨西哥等國家和地區(qū)以中國對鋁礬土、焦炭等9種原材料的出口限制措施違反WTO義務(wù)為由將中國訴至WTO，我們稱該案為原材料出口限制措施爭端案。2012年1月30日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)作出上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，否定了中國在該案援引GATT第20條的權(quán)利，這宣告了中國的失利。2012年3月，美國、歐盟與日本就中國在稀土出口中采取的限制措施又將中國訴至WTO，這是繼中歐焦炭糾紛、原材料出口限制措施爭端之后，中國面臨的又一個(gè)資源出口貿(mào)易爭端。上述所有案件的焦點(diǎn)都在于怎樣看待中國的資源出口限制措施。

一、中國視角下的資源出口限制措施

盡管在原材料案中的失利是客觀存在的，但從中國的角度來看，中國政府在原材料案、稀土爭端中的出口限制措施是有足夠合法、合理根據(jù)的。從在資源開采、出口方面制定并實(shí)施的政策來看，中國是基于相同的原因?qū)υ牧?、稀土的出口進(jìn)行限制，以稀土爭端為例，中國政府的理由可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析:

(一)保護(hù)有限稀土資源的必要性

中國稀土儲量約占世界總儲量的23%，是稀土資源較為豐富的國家之一。但由于多年來中國在稀土開采、出口數(shù)量上都位列世界第一位，并且在稀土資源開采過程中一直有嚴(yán)重的過度開采問題，目前國內(nèi)主要稀土礦區(qū)資源都在加速衰減:包頭稀土主要礦區(qū)資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲采比由20年前的50降至目前的15。［1］從保護(hù)稀土資源的角度來看，限制稀土資源的開發(fā)、降低出口數(shù)量是必要的。

(二)保護(hù)國內(nèi)環(huán)境與人民健康的緊迫性

稀土的開采會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，尤其是在稀土開采、分離技術(shù)比較落后的情況下，對植被、地表水、地下水都有著嚴(yán)重的影響。雖然近年來中國對稀土開采技術(shù)、設(shè)備都進(jìn)行了革新，推動(dòng)利用原地浸礦等高效綠色采選礦技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備改造現(xiàn)有稀土礦山，但稀土開采過程中仍會有環(huán)境污染的伴隨性發(fā)生。在國內(nèi)部分過度開采的稀土礦區(qū)，水土流失、山體滑坡等現(xiàn)象廣泛存在，這嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳?cái)產(chǎn)安全。因此，從保護(hù)國內(nèi)環(huán)境與人民健康的緊迫性角度來看，限制稀土資源的開發(fā)、降低出口數(shù)量也是必要的。

(三)限制出口政策有充足的法律依據(jù)

對原材料與稀土資源的出口限制措施，中國政府都是依據(jù)《對外貿(mào)易法》的規(guī)定制定的。依據(jù)《對外貿(mào)易法》第十六條的規(guī)定，“為保護(hù)人的健康或者安全，保護(hù)動(dòng)物、植物的生命或者健康，保護(hù)環(huán)境，需要限制或者禁止進(jìn)口或者出口的”，“國內(nèi)供應(yīng)短缺或者為有效保護(hù)可能用竭的自然資源，需要限制或者禁止出口的”，國家是可以禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口的。所以單純從國內(nèi)法律依據(jù)的角度來看，中國對稀土出口進(jìn)行限制是合法的。

二、WTO視角下的資源出口限制措施

中國在原材料案中失利，說明從WTO的視角來看，中國對原材料、稀土資源的出口限制措施是不符合WTO相關(guān)規(guī)定的。結(jié)合WTO在原材料案中的相關(guān)報(bào)告，爭端解決機(jī)構(gòu)主要從以下幾點(diǎn)分析了中國的資源出口限制措施:

(一)資源出口限制措施是否符合中國加入WTO的承諾

在原材料案中，美國、歐盟等認(rèn)為，中國限制原材料出口的政策與政策的依據(jù)《對外貿(mào)易法》都違反了中國加入WTO的承諾。《中國加入工作組報(bào)告書》第162段規(guī)定，中國“只有在被GATT規(guī)定證明為合理的情況下，才實(shí)行出口限制和許可程序”;第165段承諾“自加入時(shí)起，將每年就現(xiàn)存對出口產(chǎn)品實(shí)行的非自動(dòng)許可限制向WTO作出通知，并將予以取消，除非這些措施在《WTO協(xié)定》或議定書(草案)項(xiàng)下被證明為合理”。但是GATT第11.1條規(guī)定:“任何締約國除征收稅捐或其他費(fèi)用以外，不得設(shè)立或維持配額、進(jìn)出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入、或向其他締約國領(lǐng)土輸出或銷售出口產(chǎn)品。”中國認(rèn)為，本國的《關(guān)稅實(shí)施方案》《出口許可證管理貨物目錄》每年度都是變更的，因此，提出對原材料出口的數(shù)量限制措施符合GATT第11.2條(a)款的例外規(guī)范。①China-Measures Related to Exportation of Various Raw Materials，WT/DS394/R，WT/DS395/R，WT/DS398/R，paras.7.224-225。對于中國的這一抗辯，因?yàn)镚ATT11.2條(a)款規(guī)定了取消數(shù)量限制的例外條件“為防止或緩和輸出締約國的糧食或其他必需品的嚴(yán)重缺乏而臨時(shí)實(shí)施的禁止出口或限制出口”，所以專家組認(rèn)為，原材料案中中國并不滿足“嚴(yán)重缺乏”這一條件，對原材料的限制出口措施也沒有顯示出任何的“臨時(shí)”性。并且專家組認(rèn)為，“根據(jù)《中國入世議定書》的措辭，中國并不被允許援引1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條的一般例外條款來使其不符合WTO規(guī)則的出口關(guān)稅得以正當(dāng)化”［2］?？偟膩砜?，中國在抗辯時(shí)雖然援引了GATT第11.2條(a)款，但明顯在政策制定初期考慮相對不足，這也導(dǎo)致中國在面對原材料的WTO糾紛時(shí)應(yīng)對不足。

(二)資源出口限制措施是否符合GATT第20條(g)款

中國的限制出口措施是否符合GATT第20條的規(guī)定，是中國能否在稀土出口案中勝利的關(guān)鍵。早在原材料案中，中國就以出口限制措施符合GATT第20條(b)款“為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施”與(g)款“與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施”為由進(jìn)行抗辯。為成功抗辯，中國需證明以下幾點(diǎn):“(1)實(shí)施出口數(shù)量限制的這些原材料屬于可用竭的自然資源;(2)出口數(shù)量限制與保護(hù)這些可用竭的自然資源有關(guān);(3)與國內(nèi)限制生產(chǎn)或消費(fèi)同時(shí)實(shí)施;(4)符合GATT第20條序言的規(guī)定，即不構(gòu)成‘武斷、不正當(dāng)?shù)钠缫暬驅(qū)H貿(mào)易造成變相的限制’?！保?］

原材料案的專家組在對GATT第20條(g)款的分析中，就是主要圍繞“可用竭自然資源”“與……相關(guān)”“國內(nèi)外措施一同有效實(shí)施”“序言”四個(gè)方面進(jìn)行的，專家組裁定中國對原材料的出口限制措施除了符合第一點(diǎn)外，其他的三個(gè)方面都不能提供有效證明。［4］最后，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告總體上否認(rèn)了中國援引GATT第20條的權(quán)利，認(rèn)為中國已經(jīng)放棄了為“推進(jìn)基本的非貿(mào)易相關(guān)利益，例如資源保護(hù)和公共健康”以征收出口稅的權(quán)利。［5］

可以確定的是，如果在稀土案件中中國依然沿襲原材料案的國內(nèi)政策，那么該案前景也是不容樂觀的。稀土案件中中國利用GATT的一般例外條款，也無非是援引第20條(g)款的規(guī)定，此時(shí)仍要面臨上述4個(gè)待證明要素。在這4個(gè)要素中，國內(nèi)稀土政策的制定與實(shí)施成為最關(guān)鍵的一點(diǎn)。中國吸取了原材料案的失敗教訓(xùn)，在稀土出口政策被訴至WTO后就開始重視國內(nèi)政策與實(shí)施:2012年7月26日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》，推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，促進(jìn)稀土行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展;對稀土行業(yè)的企業(yè)采取準(zhǔn)入制，由企業(yè)申報(bào)，經(jīng)省級工業(yè)和信息化主管部門核實(shí)、專家復(fù)核、現(xiàn)場核查以及網(wǎng)上公示等步驟，先后批準(zhǔn)公布了三批共35家企業(yè)作為稀土行業(yè)的準(zhǔn)入企業(yè);2012年12月31日，國土資源部發(fā)布了2013年度稀土礦開采總量控制指標(biāo)(第一批)，稀土礦開采總量控制指標(biāo)為46900噸，其中離子型稀土礦指標(biāo)8950噸，巖礦型輕稀土礦指標(biāo)37950噸。有了可行的國內(nèi)政策，可以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)稀土開采工作的有效管理，這就讓中國有足夠的論據(jù)來證明稀土出口數(shù)量限制及其國內(nèi)開采政策的實(shí)施是與“保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的”，同時(shí)也可以證明“國內(nèi)外政策一同有效實(shí)施”。在原材料案中，專家組并未具體分析中國的限制出口措施是否符合GATT第20條序言的規(guī)定，即是否構(gòu)成“武斷、不正當(dāng)?shù)钠缫暬驅(qū)H貿(mào)易造成變相的限制”，因?yàn)榍叭齻€(gè)要素可以作為第四個(gè)要素的前提條件，而當(dāng)時(shí)在專家組看來，中國是能有效證明第二、第三項(xiàng)的。

三、中國應(yīng)對WTO資源出口爭端的改進(jìn)措施

中國在原材料案中的失利，并不能證明中國有關(guān)資源出口限制措施的政策是錯(cuò)誤的，只能證明中國的政策不符合WTO的“游戲規(guī)則”。這樣看來，中國完全有能力改進(jìn)應(yīng)對WTO資源出口爭端的措施，適應(yīng)WTO的“游戲規(guī)則”。

(一)建立統(tǒng)一、全面的自然資源保護(hù)體系

世界資源枯竭的事實(shí)是不能回避的，許多國家出于本國長期發(fā)展的考慮，都對國內(nèi)的資源開采、利用以及出口采取一定保護(hù)措施:美國雖有豐富的礦產(chǎn)資源，但還是確立了權(quán)利金、紅利以及租金為主體的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度并制定了“全球開放式”資源戰(zhàn)略，減小本國資源開發(fā)力度，通過進(jìn)口以及海外投資、開發(fā)方式來滿足本國的資源消耗。由于國土面積狹小，日本礦產(chǎn)資源極其缺乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴進(jìn)口，盡管如此，日本還是制定了礦產(chǎn)資源儲備戰(zhàn)略，在1983年就將稀有金屬納入到儲備戰(zhàn)略之中，儲備的品種涉及鉻、鎢、鉬、鎳、鈷、錳、釩七種，對部分極其重要的稀有礦產(chǎn)資源，日本大量地儲存在海中以保障后世的使用。對于中國來說，雖然資源總量、種類都比較豐富，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快、資源利用效率低并且承擔(dān)了較多的“超WTO義務(wù)”，每年都有大量的資源出口，因此，在資源保護(hù)問題上，中國絕對不能掉以輕心。

1.實(shí)現(xiàn)中央與地方資源保護(hù)政策的統(tǒng)一

出于一直以來高消耗、高能耗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，中國將無可避免地陷入資源匱乏的困境當(dāng)中。因此，從現(xiàn)在開始中國就應(yīng)當(dāng)考慮建立統(tǒng)一、全面的自然資源保護(hù)體系。筆者認(rèn)為，建立統(tǒng)一、全面的自然資源保護(hù)體系關(guān)鍵在于確保中央資源保護(hù)政策在地方的執(zhí)行力。由于礦產(chǎn)資源開采大都屬于暴利行業(yè)，對地方稅收與財(cái)政有相當(dāng)大的支撐作用，所以許多地方政府對礦產(chǎn)資源過度開采采取支持的態(tài)度，缺乏長久開采、保護(hù)資源的戰(zhàn)略規(guī)劃，甚至對一些違規(guī)、違法開采資源的小企業(yè)，部分地方政府采取默許的態(tài)度，中央有關(guān)資源保護(hù)的政策難以在各地落到實(shí)處，許多地方企業(yè)出于成本的考慮并不能完全采用符合標(biāo)準(zhǔn)的開采技術(shù)與設(shè)施。就原材料案來說，中國限制了多種原材料的出口數(shù)量，但對地方的資源開采、消費(fèi)并沒有做到嚴(yán)格限制，這也成為中國在該案失利的原因之一。

2.盡快出臺自然資源保護(hù)法

第一部保護(hù)自然資源的單行法——《中華人民共和國森林法》出臺后，中國的自然資源保護(hù)法制建設(shè)工作就一直處在高速發(fā)展的道路上。目前中國已經(jīng)有20多部保護(hù)自然資源的單行法，與相關(guān)法規(guī)、規(guī)章構(gòu)建了一個(gè)立體化的自然資源保護(hù)法體系，這一體系也極大促進(jìn)了中國自然資源保護(hù)的進(jìn)程。

但是，綜觀當(dāng)前我國自然資源保護(hù)法體系，仍是缺少一個(gè)可以作為基本法律的自然資源保護(hù)法。雖然《環(huán)境保護(hù)法》將自然資源的保護(hù)納入到該法涵蓋的范圍，但明顯的，我國自然資源缺乏專屬性的法律保護(hù)。另外，各地方政府、部門制定法規(guī)、規(guī)章都是基于本地或本部門的利益考量，利益沖突導(dǎo)致不同法規(guī)、規(guī)章之間的沖突現(xiàn)象廣泛存在，這導(dǎo)致我國的自然資源保護(hù)法體系并沒有形成一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。

要解決自然資源保護(hù)法體系的現(xiàn)存問題，最重要的一點(diǎn)是要盡快出臺自然資源保護(hù)法，并將其納入到基本法律的范疇。將自然資源保護(hù)法作為整個(gè)自然資源保護(hù)法體系的基礎(chǔ)，所有的法規(guī)、規(guī)章都要服從于該法，減少不同法規(guī)、規(guī)章之間的沖突，實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)法體系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

(二)提升自然資源保護(hù)領(lǐng)域適應(yīng)WTO的能力

我國限制原材料與稀土資源的出口，目的是保護(hù)環(huán)境以及自然資源，卻受到了歐美國家在WTO框架下的法律挑戰(zhàn)，原因“不在于WTO規(guī)則反對各成員方采取稀缺資源保護(hù)措施，而是在于WTO規(guī)則對各成員方采取的稀缺資源出口限制措施設(shè)置了前提條件”［3］。從規(guī)則制定的立場出發(fā)，WTO規(guī)則的目的是保護(hù)自然資源，這是毫無疑問的，這為中國適應(yīng)WTO規(guī)則提供了可能性。目前中國承擔(dān)的更多的是“超WTO義務(wù)”，這對中國貿(mào)易管理水平是一個(gè)巨大考量，［6］從原材料案中國的失利與稀土案中我們所面臨的局面看，在自然資源保護(hù)領(lǐng)域提升中國適應(yīng)WTO的能力是必要的。

1.資源保護(hù)法規(guī)的制定要符合WTO規(guī)則

從我國《對外貿(mào)易法》與WTO規(guī)則的對比分析來看，該法有關(guān)限制國內(nèi)資源開采、消費(fèi)的規(guī)定的確與WTO規(guī)則存在一定的出入，因此，原材料案的失利是意料之中的。從原材料案與稀土案的過程來看，中國的應(yīng)對表現(xiàn)是相對慌亂的，可見，在政策制定初期，我們并未有效考慮WTO規(guī)則。

目前中國加入WTO已進(jìn)入第二個(gè)十年，國內(nèi)法律、政策與WTO接軌已經(jīng)是必要的了，否則就要面臨大量的貿(mào)易爭端。當(dāng)然，一個(gè)國家在WTO訴訟的過程即是其逐漸適應(yīng)并符合WTO規(guī)則的過程，我國即處于這一過程中。對于中國來說，原材料案、稀土案等貿(mào)易爭端并非全無益處，至少中國可以利用訴訟的過程來打一個(gè)“時(shí)間差”，為國內(nèi)政策的調(diào)整爭取一個(gè)過渡時(shí)間，這是各國利用WTO規(guī)則的一貫做法，無可厚非。從時(shí)代發(fā)展的角度看，國家主權(quán)與法治主權(quán)都有必要被賦予新的內(nèi)涵，這樣才能解決WTO法治與傳統(tǒng)國家主權(quán)理論的沖突，現(xiàn)在的主權(quán)應(yīng)當(dāng)以國家利益為主的主權(quán)觀向兼顧國家利益和全球利益的主權(quán)觀轉(zhuǎn)變，［7］這將為中國資源保護(hù)法規(guī)的調(diào)整奠定理論前提。

2.資源保護(hù)法規(guī)的制定要符合中國加入WTO的承諾

中國《對外貿(mào)易法》關(guān)于資源出口限制的規(guī)定，已經(jīng)被WTO爭端解決機(jī)構(gòu)證明違背了中國加入WTO的承諾。不管是中國加入WTO的承諾、現(xiàn)行WTO規(guī)則，還是中國限制資源出口的政策，保護(hù)資源的根本目的是一致的，這也為本領(lǐng)域內(nèi)諸多國際貿(mào)易爭端提供了解決的可能性。從中國的角度出發(fā)，自然資源保護(hù)法規(guī)符合加入WTO的承諾，這是中國信守本國承諾以及構(gòu)建一個(gè)負(fù)責(zé)任大國形象最基本的作為。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行稀土礦開采總量控制指標(biāo)制度

中國目前處于稀土爭端的漩渦，加強(qiáng)對稀土開采的控制具有現(xiàn)實(shí)的意義。中國雖然稀土儲量很大，但是2009年國內(nèi)稀土儲量相比1996年下降37%，照這樣的開采速度，余下的稀土礦僅能維持開采15—20年。控制稀土的開采量是必要的，中國政府早就意識到這個(gè)問題并在國內(nèi)實(shí)行稀土礦開采總量控制指標(biāo)制度，分配給地方每年一定的稀土礦開采指標(biāo)，通過指標(biāo)分配方式來控制稀土開采量，但從2005年起，我國稀土開采總量連續(xù)超過10萬噸，開采指標(biāo)形同虛設(shè)，失去了應(yīng)有的作用。

從2012年開始，我國重新加強(qiáng)了對稀土礦開采總量指標(biāo)制度的管理，開始采取分批下達(dá)指標(biāo)，在一年中分不同批次下達(dá)指標(biāo)，確保稀土開采速度的均勻性。除了分批次下達(dá)指標(biāo)，我國政府還加強(qiáng)對開采指標(biāo)制度的監(jiān)控，加強(qiáng)中央對稀土礦開采量的掌握，避免地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益在短時(shí)間內(nèi)的過度開采。為保護(hù)稀土資源，在未來幾年開采指標(biāo)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)下降的趨勢，提升資源利用效率并努力尋求可替代性的資源，保護(hù)國內(nèi)稀土資源的開發(fā)。

總之，未來幾年內(nèi)，我國必定會面臨不斷的資源出口爭端，這是世界資源危機(jī)下各國爭奪資源的必定結(jié)果。順利解決這些爭端的前提是我國國內(nèi)政策的完善。通過觀察筆者發(fā)現(xiàn)，不管是原材料案涉及的鋁土礦、焦炭、螢石、鎂、錳等資源還是稀土礦，最為嚴(yán)重的浪費(fèi)與流失不在出口，而在國內(nèi)的開采與消費(fèi)過程中。從這個(gè)角度上說，原材料案、稀土案為中國自然資源保護(hù)國內(nèi)政策的制定與實(shí)施提供了良好的契機(jī)，可以促進(jìn)國內(nèi)資源保護(hù)政策的完善與轉(zhuǎn)型。

［1］中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國的稀土狀況與政策［EB/OL］.［2012-06-20］.http://money.163.com/12/0620110/84EFJKMNOO 253BOH.html.

［2］李廣輝，劉小勇，李正倫.WTO下我國稀土資源出口限制法律問題探析［J］.汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2011(6):77-83.

［3］賀小勇.WTO框架下中美原材料出口限制爭端的法律問題［J］.國際商務(wù)研究，2010(3):3-10.

［4］彭德雷，龔柏華.WTO專家組有關(guān)中國原材料出口限制措施案中GATT第20條例外援引評析［J］.國際商務(wù)研究，2011(5):24-30.

［5］梁詠.WTO體制內(nèi)中國“稀土保衛(wèi)戰(zhàn)”的合規(guī)性研究——以安全例外為視角［J］.上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2):87-95.

［6］范蘭寧.論“超WTO義務(wù)”對貿(mào)易爭端解決機(jī)制的影響——以“美歐墨訴中國原材料出口限制爭端案”為樣本［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2012(6):20-28.

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