干線公路城市化的法律思考與對策

張 娜 蘇 霞

（濟(jì)南市公路管理局，山東濟(jì)南250108）

一、干線公路城市化問題出現(xiàn)的背景

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史原因，我國道路分為公路和城市道路，并相應(yīng)地建立了兩套法律體系。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程步伐加快，曾經(jīng)遠(yuǎn)離城區(qū)和村鎮(zhèn)的公路日益逐漸成為城區(qū)道路的主干道，于是在一些城市就提出了：公路應(yīng)當(dāng)逐步改為城市道路，即“干線公路城市化”。公路和城市道路的轉(zhuǎn)化和認(rèn)定問題被提上了議事日程。

二、公路與城市道路的差異

（一）政府管理主體的差異

一般情況下，城市道路的建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)安全生產(chǎn)的管理主體是建設(shè)行政主管部門或其委托的機(jī)構(gòu)；而公路由交通主管部門或其委托的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其他事項(xiàng)管理主體上，公路也由其交通主管部門負(fù)責(zé)；城市道路則是由各地城市人民政府確定。

（二）規(guī)劃制度的差異

城市道路規(guī)劃原則：包括統(tǒng)一規(guī)劃、配套建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展原則和建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理并重原則。單位投資建設(shè)城市道路的，應(yīng)當(dāng)符合城市道路發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)市政工程行政主管部門批準(zhǔn)。

公路規(guī)劃的原則為：應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及國防建設(shè)的需要編制，與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和其他方式的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。公路有統(tǒng)一的命名、編號制度和規(guī)劃控制區(qū)制度。

（三）建設(shè)制度的差異

城市道路建設(shè)資金可采取政府投資、集資、國內(nèi)外貸款、國有土地有償使用收入、發(fā)行債券等多種渠道籌集。公路建設(shè)籌集資金，除各級人民政府財(cái)政撥款外，可依法向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)或者外國政府貸款。國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對公路建設(shè)進(jìn)行投資。特殊情況下，還可采取符合法律或者國務(wù)院規(guī)定的其他方式籌集。

城市道路配套建設(shè)中，城市供水、燃?xì)狻崃?、供電、通信、消防等?yīng)當(dāng)與城市道路發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持先地下、后地上施工原則，與城市道路同步建設(shè)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上有人行道、非機(jī)動車道等不同路權(quán)要求。公路建設(shè)項(xiàng)目則實(shí)行法人負(fù)責(zé)制度、招標(biāo)投標(biāo)制度和工程監(jiān)理制度，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中沒有人行道、非機(jī)動車道等要求。

（四）養(yǎng)護(hù)制度的差異

城市道路養(yǎng)護(hù)部門負(fù)責(zé)對養(yǎng)護(hù)、維修工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查，保障城市道路完好。市政工程行政主管部門組織建設(shè)和管理道路，由其委托的城市道路養(yǎng)護(hù)、維修單位負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、維修。養(yǎng)護(hù)綠化保潔水平要求高，養(yǎng)護(hù)資金由城市人民政府財(cái)政保障。

公路管理機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)。養(yǎng)護(hù)綠化保潔水平要求低，養(yǎng)護(hù)資金來自中央成品油價格和稅費(fèi)改革中的消費(fèi)稅，由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（五）路政管理制度的差異

對于城市道路，新建、擴(kuò)建、改建城市道路交付使用后五年內(nèi)、大修的城市道路竣工后三年內(nèi)不得挖掘；因特殊情況需要挖掘的，須經(jīng)縣級以上城市人民政府批準(zhǔn)，公路沒有這項(xiàng)制度。占用或者挖掘由市政工程行政主管部門管理的城市道路，應(yīng)向交納城市道路占用費(fèi)或者城市道路挖掘修復(fù)費(fèi)，公路沒有占用費(fèi)。開設(shè)平面交叉道口、設(shè)置非公路標(biāo)志方面，公路有許可制度，城市道路不清晰。公路有控制區(qū)制度，城市道路沒有。

三、干線公路城市化的對策

（一）在公路和城市道路的轉(zhuǎn)化和認(rèn)定問題，必須依法辦理

將公路改為城市道路，必須按《公路法》第十六條、第十九條規(guī)定的程序辦理，即國道規(guī)劃局部調(diào)整由原編制機(jī)關(guān)決定。國道規(guī)劃需要作重大修改的，由原編制機(jī)關(guān)提出修改方案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)省道、縣道、鄉(xiāng)道公路規(guī)劃需要修改的，由原編制機(jī)關(guān)提出修改方案，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。專用公路主要用于社會公共運(yùn)輸時，由專用公路的主管單位申請，或者由有關(guān)方面申請，專用公路主管單位同意，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門批準(zhǔn)，可以改劃為省道、縣道或者鄉(xiāng)道。

（二）管理部門的確定上，即確定“誰來管”的問題

筆者認(rèn)為，《公路法》的法律效力等級高于《城市道路管理?xiàng)l例》，城市人民政府將公路的管理職責(zé)確定給建設(shè)主管部門是不合法，將城市道路的管理職責(zé)應(yīng)確定給交通運(yùn)輸主管部門，符合國務(wù)院規(guī)定。

（三）干線公路城市化的管養(yǎng)問題

由于公路和城市道路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，且這一差異暫無條件統(tǒng)一，需要繼續(xù)保留。作為公路管理部門在養(yǎng)護(hù)和路政管理方面，除依法實(shí)施外，應(yīng)當(dāng)取長補(bǔ)短，面對新問題，激活新思路，按照加強(qiáng)公共服務(wù)職能要求，把公路養(yǎng)管定位于城市道路的新標(biāo)準(zhǔn)和新檔次上，根據(jù)城市化要求，積極探索城市化后的公路養(yǎng)管新模式。

1.積極探索養(yǎng)護(hù)管理考核機(jī)制。按照“要求更高，管理更強(qiáng)，執(zhí)行力度更大，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效”的要求，制定出臺《公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查評比辦法》，以養(yǎng)護(hù)綜合考核結(jié)果作為依據(jù)，獎勤罰懶，提高養(yǎng)護(hù)工人的工作積極性。

2.繼續(xù)加大公路養(yǎng)護(hù)管理投入，在保證日常養(yǎng)護(hù)管理資金的基礎(chǔ)上, 重點(diǎn)加大關(guān)系公路暢通安全的路段和重要設(shè)施的資金投入，著力打造“暢、安、舒、美”的道路交通環(huán)境。

3.改進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)。將公眾利益作為核心價值取向，以保障安全暢通、提升服務(wù)品質(zhì)為主題，以全面創(chuàng)新為動力，以資金、制度、人才、科技為保障，堅(jiān)持增量與挖潛并重、管理與服務(wù)并重，實(shí)現(xiàn)由速度向效益、由管理向服務(wù)的根本性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)工程的決策由經(jīng)驗(yàn)型向?qū)＜蚁到y(tǒng)型的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)從“好路率”指標(biāo)向綜合服務(wù)水平指標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

4.全力打造公路服務(wù)體系。以保暢通、保安全為著力點(diǎn),以“樹品牌、樹形象”為努力方向，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，努力打造更通暢、更安全、更便捷、更文明、更和諧的公路服務(wù)體系,全面提升國省干線公路綜合管理服務(wù)能力,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾出行提供更加優(yōu)良的公路交通保障。

[1]雷孟林:公路交通法學(xué),北京:人民交通出版社，2004 版.

[2]陳廣華、徐小鋒：從《條例》看公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制走向,中國公路,2011，(7)，34-36.

[3]楊世平：直面城市化新挑戰(zhàn)，中國公路,2012，(2)，80-81.

[4]賀宏斌：干線公路城市化的法理思考，中國公路，2011，(8),48-51.