論行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)

周朵英

（江蘇常州市武進(jìn)區(qū)財(cái)政局，江蘇 常州 213164）

預(yù)算工作是行政事業(yè)單位所有日常管理工作的主線，尤其是隨著全面預(yù)算管理在行政事業(yè)單位中廣泛實(shí)施以來(lái)，其地位更加重要。全面預(yù)算作為一種整合、優(yōu)化資源的預(yù)算管理模式，能夠有效提升行政單位的運(yùn)行效率，促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略。但是在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如：?jiǎn)挝蝗珕T預(yù)算不足、人員素質(zhì)不高等各種問(wèn)題，這種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要求各個(gè)行政事業(yè)單位不得不思考如何解決。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

首先，所謂全面預(yù)算管理是指行政事業(yè)單位在充分考慮內(nèi)外經(jīng)濟(jì)因素的條件下，站在全局戰(zhàn)略的高度，對(duì)單位某一期間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做出的統(tǒng)一規(guī)劃、安排。預(yù)算工作是行政事業(yè)單位實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)管理、合理配置資源的主要方面，對(duì)提升其管理水平具有重要的意義[1]。但是在推行全面預(yù)算過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：（1）各單位的思想認(rèn)識(shí)不到位，目標(biāo)定位很不合理，全面預(yù)算的目標(biāo)作用沒(méi)有得以體現(xiàn)，單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)工作人員素質(zhì)較低，預(yù)算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督管理等各個(gè)環(huán)節(jié)有待完善。（2）財(cái)務(wù)人員編制預(yù)算的方法落后，在貫徹落實(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算的過(guò)程中執(zhí)行力不夠，靈活性較差，缺乏相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督、考核體制。

其次，實(shí)施內(nèi)部控制主要是為了達(dá)成某項(xiàng)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的具體過(guò)程。在以預(yù)算管理為中心的行政事業(yè)單位，實(shí)施內(nèi)部控制的主要方式就是預(yù)算控制，通過(guò)COSO 理論可以建立一套全面的預(yù)算控制體系，解決推行全面預(yù)算管理過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。然而由于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制觀念意識(shí)差，而內(nèi)部控制只是一種管理工具，根本不可能解決實(shí)施過(guò)程中的所有問(wèn)題。因此，建設(shè)全面預(yù)算管理體系，完善內(nèi)部控制體制就顯得非常有必要。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算與內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)策

（一）激活內(nèi)部控制要素

行政事業(yè)單位一般由上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、常委會(huì)以及監(jiān)督部門(mén)組成，且制定了一套單位內(nèi)部決策方法。在管理行政事業(yè)單位時(shí)必須做到各方權(quán)責(zé)明確，有效制衡，在推行全面預(yù)算管理時(shí)，必須設(shè)置預(yù)算管理委員會(huì)，使其位于核心地位，發(fā)揮綜合領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。在其下面分設(shè)預(yù)算管理的各個(gè)智能部門(mén)，以及時(shí)處理和預(yù)算有關(guān)的所有日常管理事務(wù)。針對(duì)各個(gè)部門(mén)提出的預(yù)算方案先進(jìn)行初步審查、再進(jìn)行全面平衡、匯總編制，和預(yù)算相關(guān)的各方通過(guò)明確行政事業(yè)單位的管理目標(biāo)，編制預(yù)算、執(zhí)行并且控制[2]。其次，控制預(yù)算最后還是必須通過(guò)責(zé)任制考核，要有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審核部門(mén)對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，為了確保其獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)通常是決策部門(mén)，依據(jù)審核結(jié)果，對(duì)預(yù)算控制的相關(guān)責(zé)任方進(jìn)行激勵(lì)。

（二）構(gòu)建全面預(yù)算目標(biāo)體系

行政事業(yè)單位的全面預(yù)算目標(biāo)體系集中體現(xiàn)了單位的發(fā)展戰(zhàn)略，主要包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)兩項(xiàng)內(nèi)容，在制定全面預(yù)算目標(biāo)時(shí)，需要制定者綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境，以有效避免出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤。預(yù)算目標(biāo)不能定太高，太高了完成目標(biāo)的機(jī)率微乎其微，會(huì)打擊團(tuán)隊(duì)人員的工作積極性；也不能太低，太低起不到應(yīng)有的激勵(lì)作用。要分級(jí)設(shè)立短期、中期以及長(zhǎng)期目標(biāo)，把預(yù)算目標(biāo)逐層分配到各個(gè)部門(mén)的每個(gè)員工身上，使經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相輔相成。同時(shí)要注意把全面預(yù)算目標(biāo)體系恰當(dāng)融入內(nèi)部控制體系中[3]。

（三）執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中的控制活動(dòng)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制行為主要依據(jù)控制事件的關(guān)系分為事前、事中以及事后控制。預(yù)算控制對(duì)其整個(gè)過(guò)程起著重要作用，首先，編制預(yù)算，也就是事前控制，這是一個(gè)制定預(yù)算目標(biāo)的分解過(guò)程，主要控制單位內(nèi)部有限資源的分配方向，在編制預(yù)算過(guò)程中制定出的各種方案，是對(duì)未來(lái)工作內(nèi)容具體分配。其次，調(diào)整、執(zhí)行預(yù)算，也就是事中控制，根據(jù)預(yù)算的工作內(nèi)容，實(shí)施各種預(yù)算方案，促使各相關(guān)主體依照事前的預(yù)算開(kāi)展工作，當(dāng)外界環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，合理調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，其控制具有一定的靈活主動(dòng)性。最后，評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況，也就是事后控制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行以后產(chǎn)生的效果進(jìn)行綜合分析、評(píng)價(jià)，找出不足之處，不斷改進(jìn)，積累預(yù)算控制經(jīng)驗(yàn)。

（四）完善全面預(yù)算考核機(jī)制

行政事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理必須建立有效的考核制度，制定一定的獎(jiǎng)懲、績(jī)效管理辦法。為了保證全面預(yù)算管理貫徹落實(shí)到位，必須把全面預(yù)算管理納入單位績(jī)效考核體制內(nèi)，其考核的內(nèi)容主要有：預(yù)算執(zhí)行情況的考核、年終結(jié)算的考核以及貫徹執(zhí)行獎(jiǎng)懲措施的考核等。行政事業(yè)單位在完成一個(gè)預(yù)算年度以后，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)出具評(píng)價(jià)報(bào)告，在這份報(bào)告中，要給出控制的不足和需要修改的意見(jiàn)，責(zé)令相關(guān)部門(mén)整改，為制定出更加完善的預(yù)算控制方案提供有益的參考[4]。同時(shí)，對(duì)執(zhí)行全面預(yù)算過(guò)程中，一些人員的不正確行為造成的損失，要按照單位規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任，對(duì)單位做出貢獻(xiàn)的人要適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)全體人員參與預(yù)算控制的積極性，促使預(yù)算控制體系保持良性循環(huán)。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理實(shí)際上是內(nèi)部控制的具體實(shí)施，抓好全面預(yù)算工作，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，這兩項(xiàng)工作是相輔相成，互相促進(jìn)的，所以要充分利用預(yù)算控制，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]賈列梅.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度探討[J].山西財(cái)稅，2008(11).

[2]張曉紅.加強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010(05).

[3]姚曉艷.淺議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國(guó)工會(huì)財(cái)會(huì)，2011 (07).

[4]梁希穎.芻議行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2010(10).