有關(guān)地方政府金融管理體制現(xiàn)狀與思考

計慧齡

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢 430000）

一、引言

金融管理體制是我國金融體制的重要構(gòu)成，保證其良好的運轉(zhuǎn)有利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。2011 年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”）已經(jīng)明確提出，要盡力完善地方政府的金融管理體制，同時要加強地方政府對有關(guān)地方中小金融機構(gòu)的管理職能，尤其是風(fēng)險處置能力。由此可見，地方政府金融管理體制是一個長期的完善過程?？v觀金融發(fā)展歷史，地方政府的金融管理職能從無到有，始終朝著多元化方向拓展。國務(wù)院自2004 年開始將農(nóng)村信用社的管理職能交由各省級政府執(zhí)行，而地方政府具體負(fù)責(zé)有關(guān)金融風(fēng)險的處置工作是在2006 年以后，且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)通過。在2008 年金融危機后地方政府對金融風(fēng)險和金融管理越來越重視，同時地方經(jīng)濟的發(fā)展對金融的依賴日益加強。為了提振經(jīng)濟，2009 年4 萬億經(jīng)濟刺激計劃的出臺，直接導(dǎo)致民間資本的規(guī)模越來越大，同時造成地方性金融風(fēng)險不斷累積。2011 年，我國南方出現(xiàn)民企老板跑路、企業(yè)倒閉等現(xiàn)象，給市場造成了局部金融震蕩。種種跡象都顯示出了強化地方政府的金融管理手段和措施的必要性和重要性。然而，在現(xiàn)有體制下，如何樹立地方政府的良好形象、規(guī)范地方政府的金融管理手段、調(diào)動地方政府有關(guān)金融管理的積極性，繼而保證我國金融市場的長治久安，已成為我國金融管理中的一項重大課題。

二、金融管理體制執(zhí)行現(xiàn)狀中存在的幾點問題

調(diào)查顯示，截止到2009 年底，全國約30 個省區(qū)設(shè)立了金融辦公室，專門負(fù)責(zé)有關(guān)金融管理工作；約222 個城市設(shè)立了金融協(xié)調(diào)機構(gòu)，重點負(fù)責(zé)有關(guān)金融管理事宜。以上數(shù)據(jù)一方面顯示出金融管理工作的重要性，另一方面也說明總體有關(guān)金融管理的部門設(shè)置偏多。金融協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置初衷主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是承擔(dān)地方企業(yè)股份制改造、公司培育及規(guī)范發(fā)展方面的相關(guān)工作；二是積極主動配合相關(guān)監(jiān)督部門，強化金融風(fēng)險意識建設(shè)、風(fēng)險系統(tǒng)管理，完善監(jiān)管體制，維護(hù)金融市場穩(wěn)定；三是針對地方性金融機構(gòu)切實做好組織協(xié)調(diào)等工作；四是切實維護(hù)金融市場新秩序，做好全省市的金融規(guī)劃任務(wù)；五是配合協(xié)助國家貨幣政策的貫徹落實。而當(dāng)今地方政府金融管理體制現(xiàn)狀中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾點：

（一）地方政府信用不佳

針對近年來出現(xiàn)的地方融資平臺問題，其性質(zhì)為非規(guī)范的政策性融資，其產(chǎn)生原因主要是由于缺乏國家級的主力型政策性金融機構(gòu)。當(dāng)前，地方政府融資平臺貸款普遍存在流貸固用、此貸彼用、短貸長用等問題，其對應(yīng)的是政府談判能力減弱、風(fēng)險緩釋手段不強、償債能力減弱以及風(fēng)險控制能力不強等不可以忽視的風(fēng)險。

（二）金融管理質(zhì)量和效果不高

一些地方的金融機構(gòu)自身的問題比較多，其主要表現(xiàn)在兩個方面：首先是金融資產(chǎn)的總體質(zhì)量不高。分析我國目前的約120家商業(yè)商業(yè)銀行的管理方，大多是由地方政府直接參與管理。從中國銀行監(jiān)督管理委員會所發(fā)布的信息可以看出，到2013 年年初為止，全國范圍內(nèi)商業(yè)銀行的不良貸款余額已經(jīng)接近了4300 億人民幣，處于較高水平。其次是包括內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形式不合理、管理措施不到位、外部監(jiān)管措施不合理。例如，有部分地方金融機構(gòu)通過發(fā)行大額貸款、非法提供擔(dān)保等方式擾亂了市場秩序。

（三）地方政府阻礙金融機構(gòu)自由發(fā)展

在地方政府行使自身職能的時候，往往為了達(dá)到經(jīng)濟增長和企業(yè)發(fā)展的目的而限制金融機構(gòu)自由發(fā)展，其形式多種多樣。在金融貸款方面，地方政府可以根據(jù)自身的強大行政權(quán)力和自身的影響力，左右金融機構(gòu)的判斷結(jié)果，從而造成了金融機構(gòu)的決策結(jié)果不完全受自身判定，影響了金融機構(gòu)的正常發(fā)展。然而，金融機構(gòu)等辦事機構(gòu)設(shè)立的初衷是發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟，在體制的種種限制下，把貸款設(shè)定為金融機構(gòu)的目標(biāo)，并以完成情況作為考核標(biāo)準(zhǔn)，長此以往會影響到機構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展，同時也會涉及到國家有關(guān)的金融政策的實施效果、地方財政的健康發(fā)展、以及市場金融資源的配置等多方面。

（四）監(jiān)管部門職能履行難度大、漏洞多

現(xiàn)行地方政府的金融體制下，各個監(jiān)管部門和分支機構(gòu)按部就班，各司其職，且相互之間的信息難以共享，因而會產(chǎn)生各種弊端。近年來，我國金融市場正處于蓬勃發(fā)展的高峰期，各種形式的機構(gòu)和網(wǎng)點如雨后春筍，數(shù)量急劇增加。據(jù)調(diào)查，截至2011年末，《2011 年度中國銀行業(yè)社會責(zé)任報告》的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國銀行業(yè)金融機構(gòu)新增網(wǎng)點7023 家，總數(shù)達(dá)到了20.09 萬家。由于我國銀行之間難以創(chuàng)建信息共享機制，因而導(dǎo)致了管理難度逐漸加大。過多的金融監(jiān)管部門同時運行，且信息難以共享，因而導(dǎo)致部分地區(qū)的監(jiān)管存在較大的管理漏洞，而在此種情況下的監(jiān)管效果與監(jiān)管效率很難取得進(jìn)步。

（五）地方金融管理部門權(quán)責(zé)不清

權(quán)利和責(zé)任的混淆極易導(dǎo)致權(quán)利的擴張與濫用，而責(zé)任意識的模糊易導(dǎo)致效率低迷。在金融管理方面，管理部門的權(quán)責(zé)意識模糊，會產(chǎn)生各種各樣的管理漏洞，對維護(hù)金融市場的穩(wěn)定與繁榮埋下隱患。金融管理機構(gòu)在權(quán)利行使過程中，依賴其特有的經(jīng)濟地位，一旦混淆了權(quán)利與責(zé)任的邊界，金融市場的管理效率將會大打折扣，同時，監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)不明晰等也會導(dǎo)致惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響到金融市場的穩(wěn)定，而兩部門之間的管理職能相比，本身就存在各自監(jiān)管的責(zé)任。

（六）從事金融管理的部門冗余

近年來，地方政府紛紛設(shè)立了有關(guān)金融資源統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等工作部門，以吸引更多的金融機構(gòu)進(jìn)駐和資金流入本地。據(jù)統(tǒng)計，自2002 年北京市首個設(shè)立了政府金融工作辦公室以來，截止到目前，全國共有31 個省區(qū)市設(shè)立了自身的金融辦。在日常的金融管理過程中，由于部門眾多、權(quán)責(zé)界限模糊，因而造成金融管理工作在實際管理中變?nèi)菀壮霈F(xiàn)多頭管理。在多頭管理的模式下，由于不利于全面掌握金融機構(gòu)的整體情況、同時容易產(chǎn)生覆蓋面不足等弊端，將大大降低政府在金融管理中的效率。

三、針對上述問題建議采取的措施

（一）明確金融管理部門的權(quán)責(zé)范圍

地方政府要以市場經(jīng)濟為核心，用市場這雙“無形的手”進(jìn)行金融市場的自身調(diào)節(jié)。對于金融管理單位，應(yīng)該制定好相應(yīng)的管理措施，除了利用市場自身調(diào)節(jié)之外，還應(yīng)該做好金融資源的分配工作，將金融資源切實分配到實際需要的領(lǐng)域，以免造成資源浪費；在實際履行過程中，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)乩谜邇A斜等條件服務(wù)落后地區(qū)，例如經(jīng)濟水平落后的農(nóng)村，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。在制定金融市場穩(wěn)定發(fā)展的規(guī)劃上面，應(yīng)該把維護(hù)金融秩序、穩(wěn)固金融市場發(fā)展等作為首要職責(zé)，積極創(chuàng)造良好的外部條件來發(fā)揮地方金融體系的整體功能。

（二）強化地方金融機構(gòu)的管理職能

針對設(shè)立地方金融工作辦公室的管理職能和管理權(quán)限，各級政府應(yīng)積極引導(dǎo)，共同促進(jìn)金融市場的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，同時建立一套完整的金融風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對體系，為風(fēng)險管理起到積極的應(yīng)對作用。針對金融管理部門和金融監(jiān)管部門的職能工作，雙方應(yīng)該各自做好其權(quán)利范圍內(nèi)的工作，加強信息交流，共同抵御未知風(fēng)險，防止權(quán)利的濫用與責(zé)任的迷失。

（三）合理引導(dǎo)并相應(yīng)約束管理行為

首先，應(yīng)該通過法律法規(guī)明確地方政府財務(wù)管理權(quán)限和責(zé)任；其次是建立存款保險制度；第三，應(yīng)該在嚴(yán)格控制規(guī)模的條件下允許地方政府發(fā)行債券，避免債務(wù)貨幣化；第四，盡快出臺相關(guān)的民間金融管理法規(guī)，形成規(guī)范、公平、有序的民間融資秩序。從宏觀審慎的角度來看，合理控制地方的信貸規(guī)模，引導(dǎo)地方政府結(jié)合地方經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)，使經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定達(dá)到和諧一致。

（四）強化地方金融管理的風(fēng)險意識

針對目前地方政府有關(guān)金融管理的現(xiàn)實情況，例如制度缺乏、手段缺乏、人才不足、效果不明顯等等，完善地方政府金融管理體制需建立在強化風(fēng)險意識上面。由于側(cè)重促進(jìn)地方金融發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展仍是當(dāng)前地方政府金融的管理職能，因而對金融風(fēng)險的防范意識堅決不能掉以輕心。

（五）加強地方政府金融風(fēng)險抵御能力

目前的金融風(fēng)險來源主要出現(xiàn)在以下兩個方面：民間借貸和地方融資平臺。為了加強地方政府的金融風(fēng)險抵御能力，首先應(yīng)當(dāng)防范財政金融風(fēng)險，可采取的措施是監(jiān)測地方政府融資平臺、合理控制地方政府信用規(guī)模、密切關(guān)注融資平臺債務(wù)償還情況。其次，為了加強對民間資本的監(jiān)測和管理，應(yīng)該建立民間借貸預(yù)警指標(biāo)，一旦超過某一上限值，應(yīng)及時向社會提示其風(fēng)險。針對民間借貸問題，地方政府應(yīng)盡快建立民間借貸交易中心等場所，為民間資本建立投資渠道，引導(dǎo)民間資本順利回歸實體經(jīng)濟。

四、結(jié)束語

由于金融管理體制是我國金融體制的重要構(gòu)成，作為金融管理的重要部門，地方政府已成為影響社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素。通過分析我國目前金融管理體系中的現(xiàn)狀和其中的不足之處，歸納現(xiàn)狀中問題產(chǎn)生的集中表現(xiàn)形式，例如地方政府在金融管理實踐中還存在著多頭管理、職能混淆、重復(fù)監(jiān)管、無人監(jiān)管以及責(zé)權(quán)不明確等現(xiàn)象，繼而找出諸如金融管理部門的職能邊界不清、隱性干預(yù)嚴(yán)重、地方政府信用透支等問題。針對以上一系列問題，筆者通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)、了解相關(guān)法律政策、自身從事金融業(yè)多年的經(jīng)驗，從規(guī)范地方政府金融管理職能、完善地方金融機構(gòu)治理、建立多元化金融市場以及加強地方政府金融管理部門風(fēng)險意識與控制手段等方面入手，給出了相關(guān)的措施建議，以期為完善地方政府金融管理體制服務(wù)。

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