淺談銀行監(jiān)管的權(quán)限劃分

李睿熙

（中央民族大學(xué)，北京100081）

一、多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

根據(jù)James Barth 等人的調(diào)查，目前世界上總共有26 個(gè)國(guó)家和地區(qū)有多個(gè)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的銀行實(shí)施監(jiān)管。多個(gè)機(jī)關(guān)共同監(jiān)管的模式，目前在世界上并不占主流，而美國(guó)是實(shí)行多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)共同監(jiān)管的最典型的國(guó)家，故在此主要以美國(guó)的銀行監(jiān)管模式舉例。

美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦層次上主要是美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，同時(shí)美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦與州的雙重監(jiān)管體制，相應(yīng)地各州也建立了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)與不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所發(fā)生的關(guān)系，美國(guó)銀行有四種類型：（1）國(guó)民銀行，由貨幣監(jiān)理署頒發(fā)執(zhí)照，而國(guó)民銀行又是聯(lián)邦儲(chǔ)備署系統(tǒng)的成員，同時(shí)由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司提供存款保險(xiǎn)；（2）屬于聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)成員的州注冊(cè)銀行，同時(shí)由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司提供存款保險(xiǎn)；（3）由存款保險(xiǎn)公司提供存款保險(xiǎn)但不屬于聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)成員的州銀行；（4）未獲得聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司存款保險(xiǎn)的州銀行。

縱觀美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形成，并不是經(jīng)過(guò)學(xué)者理性設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是經(jīng)歷了一次又一次的金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)衰退后，根據(jù)實(shí)踐的需要而逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。傳統(tǒng)上，兩個(gè)主題始終主導(dǎo)著美國(guó)銀行監(jiān)管的發(fā)展進(jìn)程，一是依靠聯(lián)邦銀行實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，二是游離于聯(lián)邦監(jiān)管之外的州銀行對(duì)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的阻撓。

美國(guó)于1782 年大陸會(huì)議決定建立第一個(gè)聯(lián)邦銀行，1791 年國(guó)會(huì)建立了全國(guó)性的美國(guó)第一銀行，但當(dāng)時(shí)的州銀行仍然享有發(fā)行貨幣的權(quán)力，直到南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，戰(zhàn)爭(zhēng)的需要使得美國(guó)意識(shí)到必須建立穩(wěn)定的國(guó)家貨幣體制，于是，國(guó)會(huì)于1863 年制定了《國(guó)家貨幣法》，1864 年制定了《國(guó)民銀行法》，這兩部法律把聯(lián)邦政府帶入到對(duì)銀行積極監(jiān)管的軌道中，并成立了貨幣監(jiān)理署，負(fù)責(zé)對(duì)所有國(guó)民銀行的發(fā)照和檢查。并通過(guò)對(duì)州銀行發(fā)行紙幣征稅的方式，意圖使州銀行轉(zhuǎn)換為國(guó)民銀行，但由于支票的使用，州銀行獲得新生，并于1890 年時(shí)，在數(shù)量上又超過(guò)了國(guó)民銀行，美國(guó)再一次陷入金融危機(jī)。經(jīng)歷了20 世紀(jì)初的幾次金融恐慌之后，為了解決銀行體系內(nèi)缺乏外部流動(dòng)設(shè)備問(wèn)題，1913 年，美國(guó)成立了作為中央銀行的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行，并發(fā)行了由政府支持的聯(lián)邦儲(chǔ)備紙幣以代替國(guó)民銀行的紙幣，至此，正式剝奪了州銀行和國(guó)民銀行的貨幣發(fā)行權(quán)。至此，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行與貨幣監(jiān)理署共享銀行監(jiān)管權(quán)。1917 年國(guó)會(huì)對(duì)這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力做出了分配：貨幣監(jiān)理署除向國(guó)民銀行頒發(fā)執(zhí)照外還檢查和監(jiān)管國(guó)民銀行，并向美聯(lián)儲(chǔ)提供檢查報(bào)告；美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管州的成員銀行。經(jīng)歷了20 世紀(jì)30 年代初的大蕭條后，美國(guó)于1933 年建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，為存款提供保險(xiǎn)。由于聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)都認(rèn)為州銀行體系是20 世紀(jì)30 年代初銀行危機(jī)的根源所在，所以國(guó)會(huì)企圖通過(guò)要求所有銀行以參加聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)作為參加存款保險(xiǎn)的資格條件來(lái)統(tǒng)一國(guó)家的銀行體制。后由于許多州銀行未能獲得參加聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的資格，國(guó)會(huì)不得不準(zhǔn)許非成員銀行參加存款保險(xiǎn)。于是，聯(lián)邦存款公司獲得了對(duì)參保銀行的監(jiān)管權(quán)，但為了避免重復(fù)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要監(jiān)管參保的州非成員銀行。至此，美國(guó)銀行監(jiān)管系統(tǒng)正式形成。

二、單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（一）中國(guó)

中國(guó)是實(shí)行單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)家，中國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。2003 年3 月，根據(jù)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，國(guó)務(wù)院將銀行監(jiān)管職能從中國(guó)人民銀行分離出來(lái)，由新設(shè)的中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)銀行監(jiān)管職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象包括在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、誠(chéng)實(shí)信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)。但是，無(wú)論是中國(guó)人民銀行履行自身職責(zé)使然，還是出于對(duì)權(quán)力資源分配和平衡的考慮，立法者明確地賦予了中國(guó)人民銀行在特定領(lǐng)域?qū)︺y行的監(jiān)管權(quán)。周仲飛教授認(rèn)為，中國(guó)人民銀行的此項(xiàng)權(quán)力可分為三種：對(duì)特定行為的檢查監(jiān)督權(quán)，檢查監(jiān)督建議權(quán)，全面檢查監(jiān)督權(quán)。

1.對(duì)特定行為的檢查監(jiān)督權(quán)

《中國(guó)人民銀行法》32 條規(guī)定，中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其他單位個(gè)人的下列行為進(jìn)行檢查監(jiān)督：（一）執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為；（二）與中國(guó)人民銀行特種貸款有關(guān)的行為；（三）執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為；（四）執(zhí)行有關(guān)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)管理規(guī)定的行為；（五）執(zhí)行有關(guān)外匯管理規(guī)定的行為；（六）執(zhí)行有關(guān)黃金管理規(guī)定的行為；（七）代理中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的行為；（八）執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為；（九）執(zhí)行有關(guān)反洗錢規(guī)定的行為。

2.檢查監(jiān)督建議權(quán)

《中國(guó)人民銀行法》33 條規(guī)定，中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。

3.全面檢查監(jiān)督權(quán)

《中國(guó)人民銀行法》34 條規(guī)定，當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國(guó)人民銀行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。

（二）英國(guó)

英國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是英格蘭銀行。英國(guó)于1694 年設(shè)立了英格蘭銀行，并同時(shí)頒布了《英格蘭銀行法》。當(dāng)時(shí)的英格蘭銀行僅僅是一個(gè)私營(yíng)公司，由倫敦商人出資組建，但由于其為政府軍事融資提供幫助，因此與政府關(guān)系密切，并因此享有許多其他銀行不具有的特權(quán)，并為銀行危機(jī)中經(jīng)營(yíng)不善的銀行充當(dāng)“最后貸款人”的角色，開(kāi)始顯現(xiàn)中央銀行的職能特色。1844 年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《皮爾條例》，賦予英格蘭銀行發(fā)行貨幣的特權(quán)。1黃毅教授認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的英國(guó)，金融私人自有得到充分尊重，金融監(jiān)管是自然的，民間的，溫和的與松散的，主要依靠傳統(tǒng)習(xí)慣、行業(yè)自律、道德勸說(shuō)等方式進(jìn)行，并輔之以相對(duì)審慎的法庭力量。這種監(jiān)管模式一直持續(xù)到20 世紀(jì)30 年代世界金融危機(jī)爆發(fā)。

金融危機(jī)爆發(fā)后，出于對(duì)金融危機(jī)的反思，英國(guó)議會(huì)于1946年修訂《英格蘭銀行法》，將英格蘭銀行國(guó)有化，并正式賦予其銀行監(jiān)管職能。由于金融自由動(dòng)機(jī)仍然強(qiáng)烈，金融監(jiān)管手法依舊平和，1973 年至1975 年，英國(guó)發(fā)生了大規(guī)模的次銀行危機(jī)。2面對(duì)日益嚴(yán)峻的金融形勢(shì)，1974年，英格蘭銀行在內(nèi)部新設(shè)監(jiān)管部門，要求所有存款類機(jī)構(gòu)，包括銀行與非銀行企業(yè)均接受其審慎監(jiān)管；1979 年議會(huì)頒布新的《銀行法》，首次明確界定銀行含義；再次強(qiáng)化了英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能；改進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)的審批雙軌制度；推動(dòng)了存款人保護(hù)的機(jī)制建設(shè)—從而使該法成為建立英國(guó)正式的銀行監(jiān)管制度之標(biāo)志。至此，英格蘭銀行獲得了全面的銀行監(jiān)管權(quán)。

（三）日本

1872 年，在借鑒甚或是模仿美國(guó)的國(guó)民銀行制度之基礎(chǔ)上，日本通過(guò)頒行《國(guó)立銀行條例》，鼓勵(lì)設(shè)立大批的國(guó)立銀行。但是，由于能發(fā)行銀行券的銀行數(shù)量過(guò)多，銀行券發(fā)的過(guò)多過(guò)濫，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的通貨膨脹和金融不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。出于加強(qiáng)金融管理的需要，1882 年，日本政府成立了日本銀行，并賦予了其發(fā)行貨幣和管理國(guó)庫(kù)的職能，其后一年，修訂《國(guó)立銀行條例》，將貨幣發(fā)行權(quán)全部收交日本銀行。為加強(qiáng)金融業(yè)管理，日本于1890 年頒行《銀行條例》，明確日本銀行負(fù)責(zé)對(duì)普通銀行的監(jiān)管職能，而其他大量的金融機(jī)構(gòu)則交由內(nèi)閣部門大藏省為主的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)予以分別管理。此種模式一直延續(xù)到二戰(zhàn)結(jié)束。

二戰(zhàn)后的日本銀行監(jiān)管體制的發(fā)展可以分為兩個(gè)階段，在1990 你那之前，金融監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)是大藏省，大藏省及財(cái)政與金融大權(quán)于一身，負(fù)責(zé)對(duì)銀行，證券，保險(xiǎn)，信托等整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管并對(duì)日本銀行進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)、管理與監(jiān)督。但由于大藏省多采用行政命令的方式管理，導(dǎo)致管理僵化和效率低下。經(jīng)歷了1990-1995 年的經(jīng)濟(jì)衰退后，日本對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了再次改革。

1997 年，議會(huì)通過(guò)《新日本銀行法案》和《日本金融監(jiān)督廳設(shè)立法案》，決定設(shè)立金融監(jiān)督廳，接管大藏省原有金融監(jiān)管職能。次年4 月，通過(guò)《日本銀行法》解除了大藏省對(duì)日本銀行的監(jiān)管職能，增加了日本銀行的獨(dú)立性。1998 年6 月，日本成立金融監(jiān)督廳（舊FSA），監(jiān)管絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)，12 月，組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)金融再生委員會(huì)（FRC）并將舊FSA 交其代管。2000 年7 月，以舊FSA 為基礎(chǔ)組建了新FSA，新FSA 除保有舊FSA 原有的職能外，又吸收了大藏省制定金融政策的職能，以及檢查企業(yè)財(cái)務(wù)制度的權(quán)限。2001 年，撤銷FRC 并將其職能移交新FSA，至此，新FSA 開(kāi)始全面履行金融監(jiān)管職能。

三、我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革建議

（一）中央銀行與銀監(jiān)會(huì)關(guān)系問(wèn)題

主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問(wèn)題。建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。建議建立統(tǒng)一、獨(dú)立的金融信息系統(tǒng)，獨(dú)立工作，由其制成集中、統(tǒng)一、高效的金融信息來(lái)源，防止數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的重復(fù)計(jì)算或統(tǒng)計(jì)遺漏，使數(shù)據(jù)具有權(quán)威性、科學(xué)性、獨(dú)立性。并通過(guò)定期報(bào)送制度或系統(tǒng)共享等方式實(shí)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)與中央銀行之間的監(jiān)管信息共享。其次，要建立金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)與金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，降低摩擦成本?？梢詫⑵湓O(shè)置在中國(guó)人民銀行內(nèi)，作為一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)的定期聯(lián)系會(huì)議制度，對(duì)金融運(yùn)行，金融宏觀調(diào)控，信息共享，貨幣政策等重大問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)磋商。具體操作上，可考慮每季度召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)貨幣政策與銀行監(jiān)管的政策執(zhí)行情況及其取向，加強(qiáng)貨幣政策與銀行監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問(wèn)題。由于中央銀行作為最后貸款人，負(fù)責(zé)對(duì)出現(xiàn)信用危機(jī)，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)提供資金支持，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持的方式，力度的建議，并持續(xù)監(jiān)督該風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的資金使用方式、風(fēng)險(xiǎn)狀況。

（二）我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

存款保險(xiǎn)制度是一種對(duì)存款人利益提供保護(hù)、穩(wěn)定金融體系的制度安排。具體來(lái)說(shuō)，是由吸收存款的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)其吸收存款的數(shù)額，按照一定的比率交給存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并投保，當(dāng)存款機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)而無(wú)法滿足存款人的提款要求時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)支付法定保險(xiǎn)金。其基本目標(biāo)是：維護(hù)存款人利益，維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

各國(guó)存款保險(xiǎn)制度的具體組織形式不盡相同：（1）由官方建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)、英國(guó)、加拿大等；（2）由官方與銀行界共同建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如日本、比利時(shí)等；（3）在官方支持下，由銀行同業(yè)合建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等。參加保險(xiǎn)的原則有強(qiáng)制與自愿兩種類型。

在具體操作中，各國(guó)存款保險(xiǎn)公司籌集資金的方式一般是以法律的形式規(guī)定存款機(jī)構(gòu)必須按照存款總額的一定比例繳納，至于對(duì)每家銀行的每個(gè)客戶承保的數(shù)額，則有最高保額的限制。最高保額與各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民儲(chǔ)蓄狀況和保險(xiǎn)制度的完善程度相關(guān)，各國(guó)的規(guī)定不一致。對(duì)于存款損失的賠償，各國(guó)的規(guī)定也有差異，大多數(shù)國(guó)家規(guī)定，在最高保額內(nèi)給予100%的賠償，有些國(guó)家要求存款者也要承擔(dān)一部分損失。

存款保險(xiǎn)制度亦有其弊端，對(duì)存款人來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度由于對(duì)其提供了保護(hù)，使其降低了關(guān)心銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和對(duì)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的積極性，甚至缺乏積極性將其存款從潛在破產(chǎn)的銀行中取出。其后果導(dǎo)致低效率，資不抵債的銀行得以繼續(xù)吸收存款，對(duì)儲(chǔ)戶造成更多威脅。對(duì)投保機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)對(duì)存款人的保護(hù)意味著存款人擠提威脅對(duì)存款貨幣銀行可能施加的懲戒力量受到削弱。使銀行更樂(lè)意從事一些風(fēng)險(xiǎn)較大，利潤(rùn)較高的業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)缺乏謹(jǐn)慎性。

對(duì)于在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的問(wèn)題，通說(shuō)認(rèn)為是必要的。筆者亦同意此觀點(diǎn)，隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度的不斷加深，我國(guó)銀行業(yè)的運(yùn)行亦應(yīng)該越來(lái)越市場(chǎng)化，存款保險(xiǎn)機(jī)制符合市場(chǎng)化要求，而且有助于保護(hù)我國(guó)大量中小型銀行中的儲(chǔ)戶，使他們不至于受到國(guó)內(nèi)、國(guó)際金融動(dòng)蕩的沖擊。也有利于加強(qiáng)金融體系的安全性和穩(wěn)定性。具體操作可效仿美國(guó)，建立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，賦予一定的監(jiān)管職權(quán)，并采用自愿的方式，要求銀行等攬儲(chǔ)機(jī)構(gòu)投保。