淺析當(dāng)前我國基層社會管理中的發(fā)展“瓶頸”及應(yīng)對之策

王 菠

（中共煙臺市委黨校哲學(xué)教研室，山東 煙臺 264000）

改革開放30多年來，伴隨中國社會政治、經(jīng)濟(jì)和民生的長足進(jìn)步和發(fā)展，中國的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式和社會價(jià)值理念產(chǎn)生了深刻變遷。而當(dāng)前我國社會又正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制創(chuàng)新、社會轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略時期，舊的利益格局已經(jīng)解體，新的利益格局正在加速形成，這引發(fā)了十分復(fù)雜的社會矛盾。不同性質(zhì)、形態(tài)和表現(xiàn)形式的社會矛盾的不斷出現(xiàn)，使我國現(xiàn)有的基層社會管理模式受到了強(qiáng)大的沖擊，呈現(xiàn)出了諸多的發(fā)展“瓶頸”。

一、當(dāng)前我國基層社會管理中的發(fā)展“瓶頸”

（一）“管制型”的行政理念“瓶頸”

受傳統(tǒng)和體制等遺留因素制約，我國政府的行政主導(dǎo)理念更多地帶有“管制型”色彩。這種“管制型”行政理念有兩個基本特征：一是權(quán)力主體的一元性。即行政管理的主體及全部管理職能的來源都只能是政府，強(qiáng)調(diào)政府在社會管理中的絕對權(quán)威；二是權(quán)利運(yùn)行方式的單向性。即權(quán)力運(yùn)行方式總是自上而下，依靠政府的政治權(quán)威，通過強(qiáng)制的行政命令，對社會事務(wù)進(jìn)行單一向度的管理。［1］當(dāng)前，這種“管制型”的行政理念，已與人民群眾迫切需要政府更多“服務(wù)”的期盼不相適應(yīng)。從社會發(fā)展規(guī)律而言，擴(kuò)大民主政治、加強(qiáng)社會化管理和減少政府行政控制、增加政府服務(wù)職能是必然的發(fā)展方向。溫家寶總理就曾經(jīng)提出這樣要求：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終為人民服務(wù)?！钡?，我們還要清醒的看到，“管制型”行政管理理念的慣性在部分地區(qū)和部門中還依然存在。據(jù)武漢市江夏區(qū)的一位干部調(diào)研報(bào)告顯示：（當(dāng)?shù)兀翱刂菩汀钡囊蛩剡€相當(dāng)突出。有的干部認(rèn)為，管理就是“罰”，就是“卡”，就是“壓”；有的職能部門存在著“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，重事后處置、輕源頭治理，重行政手段、輕法律道德約束”的“三重三輕”現(xiàn)象；有的執(zhí)法部門審批事項(xiàng)多，辦理程序繁，抱著公章收費(fèi)，靠著許可收錢等等。［2］諸如江夏區(qū)發(fā)生的此類問題，不僅進(jìn)一步惡化了黨群關(guān)系，也成為制約我國基層社會管理進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。

（二）“畛域型”的管理模式“瓶頸”

在基層社會管理實(shí)踐中，與“管制型”行政主導(dǎo)理念相配套，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)基層社會管理體制基本上還在沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的體制。各個社會基層管理單位，有著畛域分明的管轄區(qū)域劃分，在城市，市轄區(qū)以下設(shè)街道和社區(qū)兩級基層社會管理單位；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），則設(shè)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級基層社會管理單位。這種畛域分明的“行政式”的社會基層管理體制和管理模式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)體制的產(chǎn)物，它已經(jīng)與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的要求不相適應(yīng)。改革開放以來，隨著我國社會流動性的不斷加大，全國城鄉(xiāng)關(guān)系、城際關(guān)系日益緊密，城鄉(xiāng)的社會結(jié)構(gòu)成也發(fā)生了深刻的變化。在農(nóng)村中，農(nóng)民已由原來區(qū)別不大的農(nóng)村干部、一般農(nóng)民兩個階層分化為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村管理者、進(jìn)城農(nóng)民工、私營業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主等多個階層；在城市，居民也由原來的干部和工人兩個基本社會階層分化為企業(yè)（公司）員工、公務(wù)員、個體工商戶、私營業(yè)主、下崗職工和社會服務(wù)者等多個社會階層。社會階層的這種深刻復(fù)雜變化，必然導(dǎo)致社會利益關(guān)系方面大的改變和調(diào)整。各社會階層，由于利益關(guān)系的指向，各自會產(chǎn)生要求有相應(yīng)的組織單位對自己進(jìn)行服務(wù)和管理的訴求。而既有的畛域分明的“行政式”的基層社會管理體制，不可能對所有的社會成員達(dá)到全面覆蓋，因而也就不可能滿足全體社會階層的利益訴求，造成基層社會管理方面的對象“流失”和管理“不力”。這成為制約我國基層社會管理進(jìn)一步發(fā)展的又一“瓶頸”。

（三）“低層次”的社會服務(wù)供給“瓶頸”

馬斯洛的生存層次需求理論指出：人的需求層次總是和他的經(jīng)濟(jì)收入水平有關(guān)，它遵循的是一個由低到高的發(fā)展規(guī)律。［3］在城市，隨著城市建設(shè)的拓展和居民生活水平的提高，城市居民對社區(qū)服務(wù)的需求不斷增加，社會依賴程度也不斷提高。但從整體上考量，我國的社區(qū)服務(wù)主體單一，公共服務(wù)體系還不完善。從服務(wù)主體上看，一個健全的社區(qū)服務(wù)體系，其主體應(yīng)當(dāng)包括承擔(dān)社會服務(wù)職能的基層政府組織、居民自治組織、社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織、社區(qū)志愿者組織、社區(qū)中介組織和其他具備相應(yīng)資質(zhì)的民間組織。但是，由于我國的社區(qū)自治組織發(fā)展較晚且大多帶有官方色彩，其資金資源有限、整體能力不強(qiáng)、缺乏獨(dú)立性、功能不完備，難以有效發(fā)揮服務(wù)主體的作用。這使得我國城市社區(qū)服務(wù)主體趨近單一，不能有效滿足社區(qū)居民對社會服務(wù)的需求。在農(nóng)村，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷改善，農(nóng)民的需求也呈現(xiàn)多元化的趨向。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平的提高，使得他們不僅僅只停留在物質(zhì)方面的需求得以滿足，他們有了接受教育、醫(yī)療、文化、娛樂、民主、尊嚴(yán)等更高層次的需求。但是，由于受起步較晚、發(fā)展滯后等因素的影響，農(nóng)村的醫(yī)療、教育、交通、通訊、環(huán)境等公共事業(yè)建設(shè)薄弱，農(nóng)民的看病難、上學(xué)難、行路難等問題較為突出。國家向農(nóng)村投入的公共服務(wù)建設(shè)和向農(nóng)民提供的公共服務(wù)項(xiàng)目有限，農(nóng)民群眾難以享受到與城市人口同等水平的社會保障、社會救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境整治等公共服務(wù)供給。這種“低層次”的社會服務(wù)供給，顯然已成為束縛我國基層社會管理進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”之一。

（四）“僵化”的矛盾調(diào)處方式“瓶頸”

當(dāng)前，我國社會正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會利益格局正在發(fā)生著深刻變遷，隨著利益分化和多元化趨勢的加速開展，利益矛盾沖突變得更加復(fù)雜和尖銳。不同群體、不同組織、不同層次的矛盾沖突時有發(fā)生，其性質(zhì)、形態(tài)和表現(xiàn)方式各有不同，這都是黨和政府所面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。通過調(diào)查分析筆者所在地并結(jié)合其他地區(qū)所發(fā)生的主要社會矛盾，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段主要的社會矛盾及其爆發(fā)與以往相比，呈現(xiàn)出以下幾個方面的共性特征：一是矛盾的內(nèi)容已經(jīng)溢出傳統(tǒng)的繼承、贍養(yǎng)、婚姻、家庭、財(cái)產(chǎn)爭執(zhí)等私人屬性方面的糾紛，開始向征地補(bǔ)償、拆遷安置、社會保障、職工維權(quán)、村民維權(quán)等公眾屬性的方向轉(zhuǎn)移；二是矛盾糾紛的主體不是過去的單存的城鄉(xiāng)居民之間、鄰里之間、職工之間、親屬之間等常見的帶有明顯個體屬性的糾紛主體，而是干群之間、黨群之間、階層之間等帶有顯著群體屬性的糾紛主體；三是矛盾的性質(zhì)異常尖銳復(fù)雜、既有歷史遺留問題、又有發(fā)展催生問題，既有人民內(nèi)部矛盾，又有敵我矛盾；四是社會主要矛盾的表現(xiàn)形式和爆發(fā)呈現(xiàn)出一定程度的規(guī)律性，即矛盾的爆發(fā)由少數(shù)人上訪，到群眾上訪，再到圍攻政府機(jī)關(guān)，呈鏈條式發(fā)展態(tài)勢；五是社會主義民主法制建設(shè)滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政策在執(zhí)行中往往帶有較大隨意性，法律權(quán)威得不到樹立，出現(xiàn)矛盾后，群眾更傾向于找政府解決而不尋求司法解決，造成群體性矛盾事件的滋生蔓延。

矛盾的性質(zhì)和特點(diǎn)發(fā)生了變化，矛盾的處理方式也要隨之發(fā)生改變。而面對日益復(fù)雜的社會矛盾形式和利益糾紛，有些城鄉(xiāng)管理者仍然抱著過去“行政管制式”的理念和思維，用行政措施和手段去解決矛盾，缺少必要的教育的、引導(dǎo)的、經(jīng)濟(jì)的、法律的方式和方法。這種“僵化”的矛盾處理方式，勢必?zé)o益于矛盾的調(diào)處和化解，甚至?xí)せ?，成為束縛我國基層社會管理進(jìn)一步發(fā)展的又一“瓶頸”。

二、克服我國基層社會管理“瓶頸”的應(yīng)對之策

綜上所述，當(dāng)前我國在基層社會管理方面，還存在著許多與客觀實(shí)際形勢不相適應(yīng)的突出問題，實(shí)踐中，黨和政府還面臨著突破基層社會管理“瓶頸”束縛的緊迫任務(wù)。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開幕式的講話中指出：“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基層工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制?！敝v話向全黨進(jìn)一步指明了完善和創(chuàng)新基層社會管理的方向和工作重點(diǎn)。根據(jù)講話精神，圍繞克服上文分析的我國社會在基層管理方面存在的突出“瓶頸”，作者提出了如下應(yīng)對之策。

（一）加快行政理念由“管制型”向“治理型”的轉(zhuǎn)換

改進(jìn)和完善我國基層社會管理體系，必須要實(shí)現(xiàn)行政理念由“管制”到“治理”的轉(zhuǎn)換。“管制”與“治理”是兩種完全不同的行政理念，兩者在權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行向度、社會參與程度等諸多方面存在著本質(zhì)區(qū)別。與“管制”比較，“治理”更多強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源的多元、權(quán)力運(yùn)作的上下互動和鼓勵公眾的社會參與。從權(quán)力來源上看，“治理”雖然也需要政府的權(quán)威，但從權(quán)力的來源渠道上看，“治理”更強(qiáng)調(diào)政府與公民社會、公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)的合作，從而形成一個多元參與的網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)體系；從權(quán)力運(yùn)行向度上看，“治理”強(qiáng)調(diào)運(yùn)行向度的多元和雙向互動，主張通過一種建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同上的合作，實(shí)現(xiàn)對社會事務(wù)的管理；從社會的參與程度上看，在“管制型”行政理念主導(dǎo)的社會里，由于政府權(quán)力的絕對性和排他性，造成社會參與程度的嚴(yán)重不足?！爸卫怼眲t更強(qiáng)調(diào)社會合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，重視多元參與，支持培養(yǎng)公民社會，主張民眾通過基層社會組織表達(dá)自身權(quán)利、參與自治管理。只有實(shí)現(xiàn)“管制型”行政理念向“治理型”行政理念的轉(zhuǎn)變，才能克服現(xiàn)有弊端，改變政府對社會管理事務(wù)的絕對控制，將政府對基層社會事務(wù)的管理方式由直接控制、管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、協(xié)調(diào)多元參與，從而更好地實(shí)現(xiàn)基層社會管理的良性運(yùn)行。

（二）推進(jìn)“畛域型”治理模式向“開放型”治理模式的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)的一大變化是大量的社會成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，這些社會成員身份的轉(zhuǎn)變，給我國基層社會的管理帶來了諸多難題。突出表現(xiàn)為原有單位組織管理網(wǎng)絡(luò)的弱化，畛域分明的“行政式”的基層社會管理體制無法全面覆蓋全體社會成員。社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，要求社會管理體制的相應(yīng)創(chuàng)新。面對不斷加快的社會流動和日益復(fù)雜的社會局面，我們在基層社會管理方面必須要實(shí)現(xiàn)治理模式由“畛域型”向“開放型”的轉(zhuǎn)變。而構(gòu)建“開放型”的社會管理管理模式，本質(zhì)上就是不斷改善社會建設(shè)，“社會管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”。社會建設(shè)是社會管理的前提和基礎(chǔ)，現(xiàn)階段，黨和各級政府要根據(jù)人民群眾的新要求和新期待，在發(fā)展中要兼顧效率與公平，大力構(gòu)建和諧社會。各級黨和政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供良好完備的公共服務(wù)，建立健全基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展的時候，應(yīng)該更多考慮讓城市和農(nóng)村的居民都公平地享受公共服務(wù)，讓社會困難群體享受到充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。只有加快社會建設(shè)步伐，構(gòu)建覆蓋全體人民群眾的“開放型”的社會管理模式，使全體城鄉(xiāng)居民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，我們國家的基層社會管理才能擁有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，才能獲得進(jìn)一步發(fā)展的空間和保障

（三）實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)供給由“低層次”向“全方位”的轉(zhuǎn)型

基層社會管理不僅僅只是一個管理過程，還是一個服務(wù)供給過程，各級政府在社會管理中，不僅要履行公共管理的職能，還要擔(dān)負(fù)起提供公共服務(wù)的職能。由于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)入新的歷史時期，居民對公共服務(wù)的需求不斷增長，迫切要求政府增加相應(yīng)的職能。在這樣條件下，所謂的行政體制改革，不僅僅意味著政府職能的轉(zhuǎn)換，也意味著政府職能的增加。一個新的適應(yīng)形勢發(fā)展的政府，既要不斷提高社會管理能力又要不斷完善公共服務(wù)能力，以勝任社會管理和公共服務(wù)的雙重職責(zé)。

從長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)看，一個完善的社會服務(wù)供給體系應(yīng)該覆蓋、就業(yè)、扶貧、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等多個部門。而要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，就要解決當(dāng)前我國基層社會管理服務(wù)供給中的突出問題，即服務(wù)主體的匱乏。各級黨和政府現(xiàn)階段要促進(jìn)服務(wù)主體的多元化，特別是要大力培育基層社會中介組織等非盈利性組織。通過制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，使非政府組織獲得合法地位和法律支持。要為非政府組織從事基層社會服務(wù)提供必要的財(cái)政支持，財(cái)政支持可以體現(xiàn)在資金、項(xiàng)目、場地、稅收等方面，這樣能夠吸引更多的非政府組織參與到基層社會的服務(wù)中。政府也要加強(qiáng)非政府組織的能力建設(shè)，提高非政府組織在基層社會服務(wù)方面的能力。要發(fā)揮基層社會的社區(qū)組織在社區(qū)服務(wù)中的骨干作用，這是完善基層社會服務(wù)的重要保證，基層社會的社區(qū)組織在開展社區(qū)服務(wù)活動時，應(yīng)將重點(diǎn)放在積極引導(dǎo)社區(qū)居民為社區(qū)困難群體提供公益性服務(wù)方面。［4］

（四）實(shí)現(xiàn)“僵化”的矛盾調(diào)處方式向“多元化”的轉(zhuǎn)變

社會管理者應(yīng)該積極應(yīng)對社會社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)變化，不斷創(chuàng)新社會管理方法。當(dāng)前，各級黨和政府在社會管理中，要從現(xiàn)行的重行政性、強(qiáng)制性手段，輕法制規(guī)范和道德管理，重管制控制，輕協(xié)商和服務(wù)，重事后處置，輕事先預(yù)防的傾向，向綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、教育等現(xiàn)代管理方式的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)社會管理的法制建設(shè)，通過地方立法和地方政府規(guī)章，逐步形成覆蓋社會管理各個方面的完整法規(guī)體系，保證社會管理工作有法可依、有章可循。對現(xiàn)行各類涉及社會管理的有關(guān)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)全面的梳理，廢止已經(jīng)過時的法律法規(guī)、修改地方有關(guān)法規(guī)中與現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展趨勢不相適應(yīng)的內(nèi)容，既要保證相關(guān)法規(guī)的連續(xù)性，又要增強(qiáng)其現(xiàn)實(shí)性和針對性。在此基礎(chǔ)上，各級部門要強(qiáng)化依法管理社會的觀念，堅(jiān)持依法調(diào)解社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾，確保社會管理在法治的軌道上健康運(yùn)行。堅(jiān)持依法規(guī)范社會行為，注重運(yùn)用法律手段加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理，引導(dǎo)社會和群眾通過法律途徑解決處理社會矛盾。政府和法制部門要堅(jiān)持依法行政，促進(jìn)社會公平正義，保障公民應(yīng)有的權(quán)利，維護(hù)社會穩(wěn)定和人民群眾的合法利益。

總之，社會管理理論的發(fā)展和實(shí)踐驗(yàn)證告訴我們，創(chuàng)新是當(dāng)前和今后的主旋律，管理創(chuàng)新是管理的主旋律；也是我國基層社區(qū)社會管理發(fā)展的必然要求，組織中的每個人都應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新者，自覺實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)管理境界最優(yōu)化，讓基層社區(qū)社會管理創(chuàng)新成為促進(jìn)社會更加穩(wěn)定和更加和諧的有效力量。

[1]李靜,周沛.“政府管制”到“社區(qū)治理”：我國城市基層社會管理體系的完善與創(chuàng)新[J].領(lǐng)導(dǎo)之友,2011,(4):14.

[2]胡亞波.基層社會管理中存在的問題及改進(jìn)對策[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2011,(8):125.

[3]（美）馬斯洛.動機(jī)與人格 [M].許金聲等譯.北京:華夏出版社,1987,114.

[4]王青.城市社區(qū)管理中存在的問題及對策[J].管理學(xué)刊,2010,(2):77.