以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心 穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化的思考

曹魯峰

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

城鎮(zhèn)化是黨的十八大部署的戰(zhàn)略任務(wù)之一，是解決“三農(nóng)”問題的最根本出路。城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)化搞好了不但可以打造未來二十年新的經(jīng)濟增長引擎，也可以從根本上解決當前我國經(jīng)濟發(fā)展中的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡等深層次矛盾，需要我們從體制機制方面進行深入的思考探索。

一、城鎮(zhèn)化取得的成效及存在的問題

改革開放30年來，我國的城鎮(zhèn)化取得了很大的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2012年的52.57%，遠快于同期世界城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，取得了舉世矚目的成績。但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中也存在發(fā)展方式粗放、區(qū)域發(fā)展不平衡、質(zhì)量水平不高等突出問題，具體來說：

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量總體偏低

從城鎮(zhèn)化水平看，2012年世界平均城市化率達54%，發(fā)達國家的城市化率已超過80%，我國城鎮(zhèn)化水平不僅低于世界平均水平，也低于一些與我國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家，更低于發(fā)達國家。從市民化程度來看，如按戶籍人口計算，2011年底我國真實的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，大量非戶籍人口并沒有真正融入城市，也無法享受與戶籍城市人口同等的城市公共服務(wù)，市民化程度很低。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量總體上仍然偏低，未來依然有很大的提升空間。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展方式過于粗放

過去三十年的快速城鎮(zhèn)化，是政府主導(dǎo)的以土地粗放式擴張為特征的發(fā)展模式，與這種粗放式發(fā)展模式相伴的是土地資源浪費嚴重、環(huán)境污染問題突出、城市功能區(qū)布局不合理等。這種以土地為核心的城鎮(zhèn)化直接結(jié)果就是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化快于戶籍城鎮(zhèn)化等現(xiàn)象發(fā)生。21世紀前十年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.5%，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.8倍，如考慮戶籍因素，實際上土地城鎮(zhèn)化的速度會更快。過度依賴土地資源進行數(shù)量擴張的城鎮(zhèn)化不具有可持續(xù)性。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡

從區(qū)域看，我國的城鎮(zhèn)化具有明顯的地區(qū)差異，城鎮(zhèn)化水平呈“東高西低”特征。目前城鎮(zhèn)化率超過50%的省份主要集中的東部和東北地區(qū)，而中西部省份城鎮(zhèn)化率明顯偏低，其中甘肅、云南、貴州、西藏等省區(qū)城鎮(zhèn)化率不到40%。從城市規(guī)模結(jié)構(gòu)看，大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)，大中城市發(fā)展超前，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。21世紀前十年，北京、上海、天津常住人口分別增長了41%、37.5%和29.3%，而同期全國在鎮(zhèn)居住人口占城鎮(zhèn)人口的比重從第五次人口普查時的46%下降為第六次普查時的39.4%。

二、推進新型城鎮(zhèn)化必須堅持的幾項原則

城鎮(zhèn)化是由工業(yè)化帶動的大規(guī)模的人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移，以及由此導(dǎo)致的經(jīng)濟社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變，是我國現(xiàn)代化進程中的必經(jīng)階段。城鎮(zhèn)化絕不是簡單地將人口從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)，這就要求推進城鎮(zhèn)化不能搞“大躍進”，要按照經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律穩(wěn)步推進。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須要把握好以下幾點：

（一）新型城鎮(zhèn)化必須以市場為主導(dǎo)

要不要推進城鎮(zhèn)化和怎樣推進城鎮(zhèn)化，不能取決于政府意志，而應(yīng)由當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和居民的實際需要決定，要由城鎮(zhèn)化背后的市場力量推動。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式上，要從過去政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化過渡到以市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行過程中過于依賴行政力量，容易引起各種利益沖突，嚴重時甚至?xí)绊懮鐣椭C穩(wěn)定。比如，過去的城鎮(zhèn)化過程中屢見不鮮的強征農(nóng)民土地、強拆房屋、逼農(nóng)民上樓、建無人居住的“鬼城”等。新型城鎮(zhèn)化要明晰政府和市場的邊界，市場的歸市場，政府的歸政府。政府可以通過強化城市產(chǎn)業(yè)集聚、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、放開城市戶籍限制、賦予均等公共服務(wù)等市場化的手段，吸引農(nóng)民在城市落地生根，進而推進城鎮(zhèn)化。

（二）新型城鎮(zhèn)化必須規(guī)劃先行

推進城鎮(zhèn)化不能急于求成，要按照黨的十八大提出的推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化總要求，總結(jié)我國和世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、空間發(fā)展規(guī)劃、市縣發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃等，合理確定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間格局，明確區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向、模式和重點等。特別需要注意的是，在做城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃時不能忽視融資規(guī)劃，缺乏超前的融資規(guī)劃很容易在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中陷入資金困境，打亂整個城鎮(zhèn)化的推進進程，必須圍繞新型城鎮(zhèn)化金融需求的多元化特點，從融資渠道、融資模式、融資規(guī)模等方面科學(xué)做好城鎮(zhèn)化融資規(guī)劃。

（三）新型城鎮(zhèn)化必須堅持以人為本

目前，媒體曝光的個別地區(qū)在推進城鎮(zhèn)化的過程中片面追求政績，完全忽視農(nóng)民的實際居住需要，不切實際的強迫農(nóng)民住公寓樓，究其原因就是缺乏以人為本的理念。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，需認真落實以人為本理念，尊重農(nóng)民的意愿和實際。在居住方式上，要采取區(qū)別對待，對那些進入城市不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工居住上可以采取公寓樓的方式，對那些居住在小城鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)并且仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，仍要采取集中院落居住的方式；在農(nóng)民擁有的資源上，考慮農(nóng)民融入城市的高成本，要保留在各級城市落戶的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。

（四）新型城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，沒有現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)積聚，也就沒有城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相輔相成。拉美等國家的現(xiàn)實告訴我們，如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民失地便失業(yè)，進城的過程就是貧民化過程，集中居住區(qū)就會淪為貧民區(qū)。我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平之所以高于中西部地區(qū)的根本原因在于，改革開放后東部沿海地區(qū)承接日美歐等發(fā)達國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)專業(yè)的東風(fēng)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷壯大，進而吸納了大量就業(yè)人員。在推進新型產(chǎn)業(yè)化的進程中，需把握當前國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難得機遇，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，不斷壯大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)化深入推進打下堅實的基礎(chǔ)。

三、加快破除新型城鎮(zhèn)化的制度障礙

黨的十八大報告強調(diào)“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。目前，我國有2.6億生活在城鎮(zhèn)但沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工?？梢哉f，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心，不僅會釋放巨大的消費和投資需求，而且有助于提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。當前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還存在一些制度障礙，主要包括戶籍制度、農(nóng)村土地制度和相應(yīng)財政配套制度等，必須下大力氣、采取有力措施予以破除。

（一）加快戶籍制度改革

從長期看，要取消戶籍管理制度，鼓勵和支持城鄉(xiāng)居民自由流動，為有條件、有意愿在城市定居的居民提供安居樂業(yè)所必要的保障。從短期看，就是要逐步放寬城市落戶條件，有序做好現(xiàn)有在城市就業(yè)的農(nóng)民工市民化，加塊市級以下地區(qū)特別是東部經(jīng)濟發(fā)展水平高、人口承載能力強的中小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工市民化步伐，明確政府對農(nóng)民工及其家庭成員的基本公共服務(wù)職責(zé)，逐步賦予其享有與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)權(quán)力，逐步改變根據(jù)戶籍不同實行差別化服務(wù)的做法。

（二）推進農(nóng)村土地制度改革

開展農(nóng)村承包土地和宅基地確權(quán)登記，賦予農(nóng)民對承包土地更加充分的占有、使用、收益和處置權(quán)力；圍繞提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益，適當放寬土地流轉(zhuǎn)范圍，適度鼓勵土地向能提高收益的從事大規(guī)模特色農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)；保留在各級城市落戶的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)村房屋等進行抵押融資；順應(yīng)城市化大發(fā)展后農(nóng)村人口越來越少的現(xiàn)實，放寬農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓范圍僅限定在本村或本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的政策，探索在城市落戶農(nóng)民宅基地在城市掛牌交易或置換城市房產(chǎn)，使土地收益成為農(nóng)民進程就業(yè)安家的資本。加快征地制度改革，探索由土地供給方與需求方直接交易的可行性，不斷提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

（三）深化財稅體制改革

我國人口城鎮(zhèn)化之所以落后于土地城鎮(zhèn)化的根本原因，主要是地方政府沒有愿意也沒有能力承擔與此相關(guān)的巨大成本。要真正推進人的城鎮(zhèn)化就必須深化財稅體制改革，構(gòu)建與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)相對應(yīng)的地方財政體系。理順中央和地方財力與事權(quán)的關(guān)系，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，以常住人口為財政分成依據(jù)，調(diào)整各級政府之間的財政分配比例，解決城鎮(zhèn)人口增加帶來的公共支出問題。制定和完善城鎮(zhèn)化的配套政策，如建立農(nóng)民工專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，對吸納流動人口較多的城鎮(zhèn)補助建設(shè)資金，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模掛鉤等。

四、當前推進新型城鎮(zhèn)化的幾項重點工作

推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大幕已經(jīng)拉開，我們要以市場主導(dǎo)為方向，以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和城鎮(zhèn)承載能力為重點，加快完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，著力推進城市基本公共服務(wù)均等化。當前，重點要做好以下幾項工作：

（一）著力培育壯大具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)

城鎮(zhèn)化不僅要有人口的聚集，更要有產(chǎn)業(yè)支撐，沒有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化將是一句空話。各地特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較落后的地區(qū)要堅持把增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位放在首位，積極培育能夠吸納一定數(shù)量人口就業(yè)的區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)城一體化。東部經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，要加快產(chǎn)業(yè)升級換代的步伐，重點要向高端、高質(zhì)、高效等方面發(fā)展，壯大新能源、電子信息、生物產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，盡快完成經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型。中西部經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的地區(qū)，一方面要抓住當前東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的有利契機，結(jié)合區(qū)域資源稟賦，有針對性的吸引轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)在當?shù)芈鋺?；另一方面，要結(jié)合地區(qū)的比較優(yōu)勢，積極培育有區(qū)域特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

（二）要抓好城鎮(zhèn)化配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)

當前，要根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)模和趨勢，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)各類公共設(shè)施，努力提高城市承載力。統(tǒng)籌好城市建設(shè)用地管理，科學(xué)合理地布局工業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通、住宅及生態(tài)用地，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)和布局，合理引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中；加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，加大城市道路管網(wǎng)、軌道交通、垃圾污水處理、保障性住房等民生類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強城市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，認真吸取江蘇啟東抵制日本王子紙業(yè)污水排海工程、昆明市民反對安寧上馬石油煉化項目等生態(tài)事件的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立有利于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護和治理機制。同時，各級政府要增加對公共服務(wù)投入，大力發(fā)展文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)，逐步提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障標準。

（三）大力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大發(fā)展

在推進城鎮(zhèn)化過程中，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力市民化程度的不斷深化和城鄉(xiāng)消費結(jié)構(gòu)的快速升級，對農(nóng)產(chǎn)品的總量需求會有剛性增長，只有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能在農(nóng)業(yè)勞動力和耕地減少的情況下穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給，防止出現(xiàn)糧食安全問題。結(jié)合我國當前實際，唯有不斷加強農(nóng)業(yè)科技投入、改進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和提高機械化水平，提高單位勞動力及單位土地面積上的生產(chǎn)效率是破解糧食安全問題的解決之道。一方面，要不斷加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的生物技術(shù)以及信息技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，大力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資和機械化的資本投入。另一方面，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，大力發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營向?qū)I(yè)化和集約化轉(zhuǎn)化。

（四）推進城市基本公共服務(wù)均等化

適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，加快教育、醫(yī)療、住房等社會保障體系改革。一是積極推動義務(wù)教育均衡化。改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的就學(xué)條件，把農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，降低入學(xué)門檻，有效解決農(nóng)民工子女入學(xué)難問題，盡快制定隨遷子女異地高考政策等；二是加快整合各項城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度。目前我國基本醫(yī)療保險體系包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療“三大支柱”，這三大基本醫(yī)療保險制度保障水平差別并不很大，要抓緊制定這三大基本醫(yī)療保險制度的整合方案，確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在任何地方都享受基本的醫(yī)療保障；三是擴大城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面。住房問題是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能不能在城市穩(wěn)下來的最關(guān)鍵因素，當前的各地保障性住房基本沒有覆蓋進程務(wù)工人員，要加大保障性住房建設(shè)投入，加快保障性住房改革步伐，逐步將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入保障性住房覆蓋范圍。

（五）探索建立農(nóng)村土地資源或權(quán)屬交易市場

為有效盤活農(nóng)村土地資源，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理流動，就要建立健全農(nóng)村土地資源或權(quán)屬交易市場。一方面，探索建立縣域內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)交易市場。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入和監(jiān)管制度，健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，為農(nóng)戶提供信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估、糾紛解決等流轉(zhuǎn)服務(wù)。另一方面，要探索在城市建立農(nóng)村宅基地掛牌交易市場。要借鑒近年來各地探索開展的農(nóng)村宅基地在城市置換房屋等交易經(jīng)驗，結(jié)合國土資源管理中的區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤制度，探索在城市建立農(nóng)村宅基地交易市場，允許市民化的轉(zhuǎn)移人口將在農(nóng)村的宅基地在城市掛牌交易或用于置換房屋。