地方政府輿情監(jiān)管略論

楊鴻武，葉戰(zhàn)備

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 思想政治教學(xué)部，安徽 蚌埠 233030；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》要求“建立輿情匯集和分析機(jī)制，暢通社情民意反映渠道”，這標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)輿情監(jiān)管的重要性認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度。在新的世界形勢(shì)和新的國(guó)際挑戰(zhàn)中，我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這一目標(biāo)，必須提高黨和政府的執(zhí)政能力以及保障民生。對(duì)輿情的監(jiān)管就是地方政府工作的一個(gè)重要方面，不僅影響到廣大民眾的日常生活，更關(guān)系到鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)良好穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

根據(jù)對(duì)輿情和監(jiān)管的理解，在本文中把“輿情監(jiān)管”可以理解為地方政府根據(jù)民眾對(duì)社會(huì)中介性事項(xiàng)的社會(huì)政治態(tài)度分為利于社會(huì)穩(wěn)定、不利于社會(huì)穩(wěn)定和中性的輿情，從而根據(jù)不同的分類，政府采用不同的管理辦法，提高政府的執(zhí)政能力，達(dá)到社會(huì)快速和諧發(fā)展的目的。

一、地方政府是輿情監(jiān)管的主要力量

從社會(huì)的管理層層面來(lái)分析，政府是一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)特定的公共利益，按照區(qū)域劃分的原則組織起來(lái)，以暴力為后盾的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理組織。它直接管理民眾社會(huì)生活的各個(gè)方面，是社會(huì)事項(xiàng)的直接參與者和管理者；從政府工作的基本原則來(lái)分析，因?yàn)槲覈?guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，本質(zhì)上是人民當(dāng)家作主，所以政府的基本原則是為人民服務(wù)。本著為人民服務(wù)的工作原則，樹(shù)立求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去的工作方式；從中央政府與地方政府的比較來(lái)看，地方政府是中央政府根據(jù)各地域的劃分所設(shè)立的政治組織，較之于中央政府更了解各地的具體情況，能夠根據(jù)中央精神因地、因時(shí)制宜的制定當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)和行政決定，管理的是更為微觀的社會(huì)事項(xiàng)，同時(shí)也相對(duì)于中央政府更具有靈活性、多變性的特點(diǎn)，是當(dāng)?shù)赝话l(fā)性輿情的直接管理者和應(yīng)對(duì)者；從輿情研究的層面來(lái)分析，學(xué)者王來(lái)華認(rèn)為，在狹義上輿情是一種社會(huì)政治態(tài)度。輿情的主體是民眾，客體是中介性社會(huì)事項(xiàng)，這種政治態(tài)度是主體圍繞客體的發(fā)生、發(fā)展和變化，作為主體的民眾對(duì)作為客體的國(guó)家管理者產(chǎn)生和持有的社會(huì)政治態(tài)度。[1]因此地方政府是輿情監(jiān)管的主要力量。

二、我國(guó)地方政府輿情監(jiān)管的價(jià)值訴求

（一）社會(huì)和諧為價(jià)值歸宿

所謂社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)做了全面的部署，提出了五條舉措：第一，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)；第二，加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會(huì)公平正義；第三，建設(shè)和諧文化，鞏固社會(huì)和諧的思想道德基礎(chǔ)；第四，完善社會(huì)管理，保持社會(huì)安定有序；第五，激發(fā)社會(huì)活力，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和睦。作為關(guān)系最廣大人民群眾切身利益和保障社會(huì)民主、公平和穩(wěn)定的重要手段和途徑，社會(huì)事業(yè)具有維系社會(huì)公正、體現(xiàn)社會(huì)公益性的作用。推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，是完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)；公平正義是人類社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。把人們對(duì)遠(yuǎn)大理想的追求建立在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上，這樣既給人民一種高尚的理想與向往，又給人們一種現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力與追求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，和諧文化針對(duì)不同的群體發(fā)揮著取向、規(guī)范與導(dǎo)向功能，為社會(huì)成員的行為模式和心理取向進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)把人們的思想、意識(shí)和行為控制在社會(huì)秩序之內(nèi)。另一方面，和諧文化又彌補(bǔ)人們因?yàn)樯鐣?huì)變革產(chǎn)生的心理創(chuàng)傷與精神危機(jī)；社會(huì)安定有序有利于為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步提供一個(gè)良好的大環(huán)境，是和諧社會(huì)進(jìn)步的重要保障；激發(fā)社會(huì)活力，首先表現(xiàn)為生產(chǎn)力的不斷發(fā)展。只有生產(chǎn)力不斷發(fā)展，社會(huì)和諧才有可靠的經(jīng)濟(jì)保障。為了鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義，我國(guó)地方政府輿情監(jiān)管必須把社會(huì)和諧作為價(jià)值歸宿。

（二）正確導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值手段

根據(jù)周巍品的解釋“正確導(dǎo)向通常是指思想和輿論的方向，也指特定領(lǐng)域的事物，被大多數(shù)人認(rèn)同的，在某一個(gè)時(shí)期或某一個(gè)領(lǐng)域被認(rèn)為是對(duì)某一種事或物正確的一種闡述”。

在輿情監(jiān)管中，正確導(dǎo)向是指在社會(huì)中關(guān)于突發(fā)性公共事件的客觀評(píng)論和利于社會(huì)穩(wěn)定的評(píng)論，即包括地方政府的言論，也包括非政府組織、民間團(tuán)體和人民大眾的言論。正確導(dǎo)向不僅是地方政府權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，還是輿情的刺激物。地方政府主要通過(guò)實(shí)施引導(dǎo)社會(huì)上正面的聲音從主觀上來(lái)維護(hù)社會(huì)的和諧、輿情監(jiān)管的目的。本文中提到地方政府作為輿情監(jiān)督中的主要力量的諸多實(shí)踐，這些實(shí)踐既是地方政府自身權(quán)力運(yùn)行的體現(xiàn)，更作為引導(dǎo)正確的社會(huì)聲音影響和改變著輿情的手段。從社會(huì)意識(shí)層面，正確導(dǎo)向在輿情監(jiān)管工作中有利于弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義精神，凝聚人心從而引導(dǎo)社會(huì)公眾的思想和行為。從社會(huì)組織層面，有利于發(fā)揮新聞媒介的輿論監(jiān)督、貫徹國(guó)家方針政策；從而構(gòu)建和諧的社會(huì)秩序。作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要突破口，正確導(dǎo)向必須成為我國(guó)地方政府輿情監(jiān)管的價(jià)值手段。

（三）民眾信任為價(jià)值目標(biāo)

毛澤東思想的活的靈魂包括了實(shí)事求是、群眾路線、獨(dú)立自主三個(gè)方面的內(nèi)容。所謂群眾路線就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)到群眾中去的路線。它是把馬克思列寧主義關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的原理系統(tǒng)地運(yùn)用在黨的全部活動(dòng)中，形成黨在一切工作中的群眾路線，這是我們黨長(zhǎng)期在敵我力量懸殊的艱難環(huán)境里，進(jìn)行革命活動(dòng)得到的無(wú)比寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)。黨的歷史反復(fù)證明：凡是成功和勝利，無(wú)一不是依靠群眾取得的；凡遭受失敗挫折，無(wú)一不是脫離群眾的惡果。

中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的依靠力量是廣大人民群眾，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的權(quán)利是人民賦予的，所以地方政府的權(quán)利也同樣是人民群眾賦予的，只有取得民眾的信任、得到民眾的支持，地方政府才能做好輿情監(jiān)管工作。

三、進(jìn)一步提高我國(guó)地方政府輿情監(jiān)管能力的路向選擇

隨著社會(huì)客觀環(huán)境的變化和人民素質(zhì)的提高，在新的國(guó)情之中，我國(guó)的地方政府輿情監(jiān)管面臨著新的挑戰(zhàn)，必須探索新的出路。

（一）提高綜合素質(zhì)

1.提高地方政府官員的素質(zhì)

我國(guó)輿情監(jiān)管的主體是政府，然而地方政府作為一個(gè)組織需要人員來(lái)運(yùn)作，所以政府官員在整個(gè)輿情監(jiān)管過(guò)程中起著最直接、最重要作用。從我國(guó)地方政府權(quán)力的分布來(lái)分析，只有作為政府組織的一把手或者分管部門的直接領(lǐng)導(dǎo)人才具有政府決策制定的決定權(quán)，并不是真正在一線工作的基層人員具有最終決定權(quán)；從我國(guó)地方政府官員的年齡構(gòu)成來(lái)分析，基本上個(gè)人的權(quán)力與官職成正相關(guān)的關(guān)系，而官職大小與年紀(jì)大小成正相關(guān)關(guān)系，所以真正具有決策決定權(quán)的官員年紀(jì)較長(zhǎng)，多集中在四十至五十五周歲之間。作為突發(fā)性群體事項(xiàng)的爆發(fā)多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的途徑傳播，而這群人關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的時(shí)間較少，對(duì)輿情的監(jiān)管多通過(guò)他人報(bào)告或者政府的工作報(bào)告，其中需要有一個(gè)反應(yīng)時(shí)間。同時(shí)，就目前國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，作為地方政府的官員針對(duì)突發(fā)性事件的警覺(jué)性不夠，面對(duì)不利于自身或者本集團(tuán)利益的輿情爆發(fā)時(shí)往往采取逃避或者隱藏事實(shí)的做法，運(yùn)用專業(yè)的輿情監(jiān)管軟件的技能較差，缺乏綜合分析解決問(wèn)題的能力。隨著信息傳播媒介的不斷發(fā)展，信息的傳播越來(lái)越方便，輿情對(duì)社會(huì)的影響力也越來(lái)越大，作為社會(huì)的管理者，有必要就輿情監(jiān)管知識(shí)針對(duì)性地對(duì)地方政府官員做專門的培訓(xùn)，所以提高政府官員的綜合素質(zhì)成為我國(guó)輿情監(jiān)管的必走之路。

2.提高輿情監(jiān)管的技術(shù)層面水平

地方政府對(duì)輿情的監(jiān)管分為監(jiān)督和管理兩個(gè)過(guò)程，首先需要正確的監(jiān)測(cè)輿情，對(duì)輿情的監(jiān)督不是憑空出現(xiàn)的，而是人為的通過(guò)一定的傳播途徑和技術(shù)手段來(lái)監(jiān)控。我國(guó)現(xiàn)在使用較為普遍的輿情監(jiān)控軟件主要有：美亞柏科、上海天好、media monitors、Rank、軍犬、樂(lè)思、新天網(wǎng)絡(luò)、古尼等。這類軟件目前還在發(fā)展成長(zhǎng)階段，所以對(duì)輿情的監(jiān)控只有在輿情爆發(fā)以后才能監(jiān)控到，如“郭美美事件”是在發(fā)生并被廣泛傳播以后才監(jiān)控到的，若不造成廣泛影響是不可能被軟件所監(jiān)控到的；由于“反爬蟲”技術(shù)的運(yùn)用，搜索引擎所收錄的網(wǎng)站大多數(shù)都是開(kāi)放性的網(wǎng)站，存在信息盲區(qū)；引擎的更新時(shí)間長(zhǎng)、搜到的信息量大，操作起來(lái)繁瑣需要專業(yè)知識(shí)的指導(dǎo)，且價(jià)格昂貴等缺陷存在。所以我國(guó)地方政府輿情監(jiān)管面臨著硬件技術(shù)達(dá)不到要求的尷尬局面，為了達(dá)到輿情監(jiān)管的目的必須開(kāi)發(fā)新的便于操作的更為有效的輿情監(jiān)控軟件，提高輿情監(jiān)管的技術(shù)水平。

只有提高政府官員的素質(zhì)和提高輿情監(jiān)管技術(shù)的水平以及一切的軟硬件設(shè)施才是提高地方政府輿情監(jiān)管水平的正確出路。

（二）打造陽(yáng)光政府

1.打造透明政府

透明政府，是指政府機(jī)關(guān)的所有活動(dòng)，以及政府所掌握的信息，除了必須保密以及涉及個(gè)人隱私的部分外，都有義務(wù)向社會(huì)公眾開(kāi)放。它的執(zhí)行將意味著兩種特權(quán)的喪失：一是政府難以繼續(xù)保持神秘感或者說(shuō)神圣感，二是政府不再有傳統(tǒng)的“暗箱操作”。[2]我國(guó)政府由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，各級(jí)政府定期向同級(jí)人大匯報(bào)工作，并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。地方政府不僅要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，更應(yīng)該向人民大眾負(fù)責(zé)。為此，必須配備四項(xiàng)制度包括重大決策聽(tīng)證制、重要事項(xiàng)公示制、重點(diǎn)工作通報(bào)制、政務(wù)信息查詢制。

2.完善聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度主要體現(xiàn)在行政處罰中和公共決策中，本文所指的聽(tīng)證制度主要是公共決策中的聽(tīng)證制度。在我國(guó)民主集中制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)公共決策領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新具有重要的意義，能夠使社會(huì)各方改變傳統(tǒng)落后的行為方式和觀念，從而在決策中貫徹公開(kāi)、公正、民主和科學(xué)等精神，有利于整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)有序的發(fā)展。關(guān)于決策性聽(tīng)證，其主要目的是決策的科學(xué)化和民主化，就是把科學(xué)引入決策過(guò)程，運(yùn)用民主和科學(xué)的方法，把決策變成集思廣益、有科學(xué)根據(jù)和制度保證的過(guò)程。[3]

在我國(guó)地方政府輿情監(jiān)管的道路中，打造陽(yáng)光政府有利于增強(qiáng)政府在群眾中的公信力，使廣大人民群眾相信政府，更好地配合政府工作。所以打造陽(yáng)光政府是人民的選擇，是歷史的選擇，是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)情的路向選擇。

（三）完善制度機(jī)制

1.建立輿情監(jiān)管法律體系

法律的保障是我國(guó)輿情監(jiān)管的剛性要求，法律的執(zhí)行由國(guó)家暴力機(jī)關(guān)作為后盾，所以制定完善的法律體系是輿情監(jiān)管重要保障，不會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依的尷尬局面。我國(guó)目前關(guān)于輿情監(jiān)管的主要法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法》、《互聯(lián)網(wǎng)管理?xiàng)l例》，相對(duì)來(lái)說(shuō)較少，且并不集中于一類的法律條文中，出現(xiàn)了法律條文相互交織沖突和不完善的情況，所以亟待一部明晰的法律條文來(lái)保障與指導(dǎo)地方政府輿情監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。如法國(guó)的《社會(huì)信息法案》、德國(guó)的《信息和傳播服務(wù)法》、美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》、《信息自由法》與《陽(yáng)光下的政府法》等都為我國(guó)的立法起到一定的指導(dǎo)作用。[4]

2.分清權(quán)責(zé)

輿情的爆發(fā)會(huì)涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活等各個(gè)方面，這就牽涉到許多的分管部門，各部門之間容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明，相互推卸責(zé)任的問(wèn)題。如2011年3月份爆發(fā)的“搶鹽風(fēng)波”就牽涉到除西藏、青海等省域外的全部?jī)?nèi)陸省份、自治州的省政府和各級(jí)市政府、各地市物價(jià)局、中糧儲(chǔ)、浙江省證監(jiān)局、各地市工信委、新聞辦、衛(wèi)生局、商務(wù)局等職能部門，這之間就存在著權(quán)力重合、責(zé)任不明、劃分不清楚的情況，且沒(méi)有一個(gè)可供參考的制度體系，導(dǎo)致本次“搶鹽風(fēng)波”由沿海城市波及到全國(guó)大部分內(nèi)陸城市。所以在輿情監(jiān)管這個(gè)方面應(yīng)當(dāng)建立完善的輿情監(jiān)管制度、劃分出主管部門、明確權(quán)責(zé)。

地方政府輿情監(jiān)管的道路任重而道遠(yuǎn)，我國(guó)還處在剛剛起步的階段。根據(jù)對(duì)輿情監(jiān)管的內(nèi)涵及特征的分析研究，把握地方政府輿情監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)律，從而根據(jù)其對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定程度分為利于社會(huì)穩(wěn)定、不利于社會(huì)穩(wěn)定和中性的輿情，再根據(jù)不同輿情的特點(diǎn)采取不同的工作方式，從而實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)輿情的優(yōu)化監(jiān)管、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

[1]肖煒煌.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)輿情及其監(jiān)管研究[D].湖南師范大學(xué)，2011.

[2]王陽(yáng).轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府定位[M].北京：人民出版社，2005.34.

[3]彭宗超.聽(tīng)證制度[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004.25.

[4]馬荔.突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情政府治理研究[D].北京郵電大學(xué)，2010.