中、外資企業(yè)借用外債差異性政策研究

■吳華芳 中國(guó)人民銀行渭南市中心支行

我國(guó)的外債管理系統(tǒng)伴隨著外資引進(jìn)規(guī)模的擴(kuò)張而逐步完善，具有規(guī)模性和綜合管控性等特征，全口徑分類組織管理各類外債工作。國(guó)家年度對(duì)外借款規(guī)劃依據(jù)境內(nèi)部門借用外債的償還水平以及資本配置水平將其納入其中，不包括外資企業(yè)；借用外債，外資企業(yè)實(shí)行“投注差”管理。差異化管理對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和金融體系完善發(fā)揮著關(guān)鍵作用，然而在金融政策、貨幣政策、銀行利率等因素的制約下，現(xiàn)行外債管理模式暴露出明顯地欠缺和不足。

一、外債管理政策差異性表現(xiàn)

需通過發(fā)改委制定外債指標(biāo)，中資企業(yè)才能借用外債，以“投注差”原則為基礎(chǔ)，外資企業(yè)實(shí)行借用外債，并在國(guó)家外匯局登記相關(guān)的辦理手續(xù)，這在我國(guó)的外債管理政策中有明文的規(guī)定。中、外資企業(yè)舉借外債的政策差異主要體現(xiàn)在：

1.主體資格審查條件不同。任何一家外資企業(yè)，只要它投資總額與注冊(cè)資本之間有差額、且注冊(cè)資本全額到位，就滿足舉借外債的標(biāo)準(zhǔn)。而申請(qǐng)短期外債指標(biāo)，中資企業(yè)需達(dá)到四個(gè)方面的條件：第一，滿足國(guó)家激勵(lì)行業(yè)范疇，并具有相關(guān)許可證；第二，保持連續(xù)盈利三年以上，或經(jīng)營(yíng)狀況較好；第三，貿(mào)易性質(zhì)企業(yè)的凈資產(chǎn)與總資產(chǎn)比值要高于15%，非貿(mào)易性企業(yè)其比值要高于30%；第四，上年度創(chuàng)匯額以及近半的凈資產(chǎn)要高于對(duì)外借款與擔(dān)保余額總和。

2.借債審批條件不同。在“投注差”范圍內(nèi)，外資企業(yè)可自行借用外債，并開展登記性的管理模式。中資企業(yè)借用超過一年期以上（中長(zhǎng)期）的外債，需經(jīng)由發(fā)改委批準(zhǔn)，并納入到國(guó)家利用外資規(guī)劃中。對(duì)一年期內(nèi)（短期）的外債展開余額管理，其余額調(diào)控指標(biāo)由外匯管理局裁定并傳達(dá)。年度集中裁定外債指標(biāo)，審批流程、環(huán)節(jié)多，時(shí)間長(zhǎng)，靈活性較差。

3.資金使用政策不同。外資企業(yè)借入的外債均可結(jié)匯使用。中資企業(yè)借債資金的使用受到嚴(yán)格的限制,一年期以內(nèi)（含一年）的短期外債不可結(jié)匯，只能借外匯用外匯，或用于進(jìn)口支付，大大削弱了中資企業(yè)借用外債的作用。

4.外債歸還政策不同。在外債的歸還上，外資企業(yè)也擁有相對(duì)的優(yōu)越條件：對(duì)己簽約登記外債,憑借借款合同或相關(guān)補(bǔ)充文件，外資企業(yè)可辦理外債更迭登記，靈活調(diào)控借款償還日期以及利率調(diào)整等，中資企業(yè)在外債歸還期限、利率、幣種等方面，則很少有變通的可能。

二、差異性政策管理的弊端

1.“超國(guó)民待遇”政策催生的異?？缇沉鲃?dòng)。由于短期外債“投注差”指標(biāo)管理，手續(xù)簡(jiǎn)便，外資企業(yè)只需連續(xù)辦理展期手續(xù)，便可將短期外債滾動(dòng)長(zhǎng)期使用；有的外債到期后，企業(yè)既不展期，也不歸還，任由外債滯留境內(nèi)。短期外債長(zhǎng)期化，既規(guī)避了中長(zhǎng)期外債管理限制，也使實(shí)際借債規(guī)模嚴(yán)重超過“投注差”管理。另一方面，寬松的外債管理政策也刺激外債規(guī)模的過快增長(zhǎng)，外資企業(yè)挪用外債資金、不規(guī)范結(jié)匯，非法賺取利差匯息等問題也進(jìn)一步顯現(xiàn)。

2“.投注差”隨意擴(kuò)大化，使單個(gè)企業(yè)可借外債規(guī)模失控。在“投注差”范疇內(nèi)，依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有政策規(guī)定，對(duì)于外債借用，外商投資企業(yè)可自行調(diào)控，償還外債也只在購(gòu)匯環(huán)節(jié)有所限制。這給外債監(jiān)管帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)投資資本而言，外債具備更加靈活的流動(dòng)性，企業(yè)通常會(huì)利用投資總額以及注冊(cè)資金的調(diào)控，擴(kuò)充“投注差”限定金額，提升借用外債規(guī)模，以減少直接投資風(fēng)險(xiǎn)。只要“投注差”限額的紅線并未被超越，且外商投資企業(yè)的相關(guān)借債文件完備，外債登記手續(xù)就可以進(jìn)行辦理，進(jìn)而很難對(duì)控制單一企業(yè)的外債額度。

3.中資企業(yè)借用中長(zhǎng)期外債困難重重。一是準(zhǔn)入門檻高。企業(yè)必須具有法人資格，且國(guó)家利用外資規(guī)劃將舉債納入其中，對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、信用水平等各層面都有較高的標(biāo)準(zhǔn)。二是審批嚴(yán)格。報(bào)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)后，上報(bào)有關(guān)申請(qǐng)文件，并提供信貸部門出示的貸款承諾說明書，中介單位出示的相關(guān)資產(chǎn)財(cái)務(wù)說明以及外匯收支狀況等文件，上報(bào)外匯管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。三是規(guī)模制約。國(guó)家利用外資規(guī)劃制約了中資企業(yè)境外融資金額，且其上報(bào)審批流程繁瑣。

4.短期外債指標(biāo)不能有效滿足中資企業(yè)融資需求。2012年，我們對(duì)我國(guó)西北地區(qū)70家中資企業(yè)借用短期外債的情況開展了專題調(diào)查。企業(yè)普遍反映：中資企業(yè)使用短期外債指標(biāo)較難。

一是銀行業(yè)務(wù)辦理權(quán)限制約企業(yè)短期外債業(yè)務(wù)的開辦。經(jīng)調(diào)查，除法人銀行在自身有短期外債指標(biāo)的情況下，有權(quán)限辦理業(yè)務(wù)外，國(guó)有商業(yè)銀行及股份制銀行均需要逐筆逐級(jí)審批。以工行為例，其總行統(tǒng)一對(duì)占用短期外債指標(biāo)業(yè)務(wù)進(jìn)行審批，審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)，快的也需20多天，加之西北地區(qū)企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，審批難度極大。分支機(jī)構(gòu)受制于審批權(quán)限，企業(yè)使用境內(nèi)銀行短期外債指標(biāo)的規(guī)模受到很大影響。

二是中資企業(yè)借用短期外債審批程序復(fù)雜，使用受到限制?，F(xiàn)行政策規(guī)定企業(yè)要申請(qǐng)短債指標(biāo)須在與境外機(jī)構(gòu)簽訂好借款協(xié)議的前提下，向所在地外匯管理局上報(bào)各種財(cái)務(wù)報(bào)表及資料進(jìn)行逐級(jí)審批，經(jīng)省分局審批后才能借債。此外，中資企業(yè)借用的短期外債不能像外資企業(yè)一樣享受超國(guó)民待遇而結(jié)匯使用，必須遵循借外匯、用外匯原則，只允許對(duì)外支付，不能結(jié)匯使用，不能用于企業(yè)擴(kuò)大自身規(guī)模，企業(yè)借用短期外債的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益難以體現(xiàn)。

三是中資企業(yè)取得境外機(jī)構(gòu)認(rèn)可難，隱性成本高，境外機(jī)構(gòu)融資渠道尚未建立。取得境外銀行的認(rèn)可，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)授信評(píng)級(jí)體系尚未與國(guó)際接軌的大環(huán)境下，可能涉及到需要第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)和對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，企業(yè)取得境外銀行的認(rèn)可較難。且境外借債所產(chǎn)生的隱性成本不容忽視，包括人員的跨境往來費(fèi)用，第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證評(píng)估費(fèi)用和境內(nèi)開立借款專戶及資金往來的匯款費(fèi)用等。

三、中資企業(yè)外債管理國(guó)民化待遇需求

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有87.66%的被調(diào)查中資企業(yè)有借用外債的需求。

1.滿足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。隨著原材料成本的增加以及產(chǎn)品升級(jí)換代等，企業(yè)生產(chǎn)流動(dòng)資金需要旺盛，由于境內(nèi)融資和貸款已變得越發(fā)困難，企業(yè)不得已只能向境外借債。此外，全球尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家低利率也有相當(dāng)大的吸引。目前，境外市場(chǎng)利率要明顯低于境內(nèi)利率，人民幣存在升值風(fēng)險(xiǎn)，為追求低成本融資，中資企業(yè)也自行向境外借債。

2.長(zhǎng)期向好的中國(guó)經(jīng)濟(jì)為中資企業(yè)帶來很好的成長(zhǎng)性。我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間處于高速發(fā)展趨勢(shì)，也促使中資企業(yè)在全球同類企業(yè)中具有更好的成長(zhǎng)環(huán)境，大多數(shù)企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)與競(jìng)爭(zhēng)力都不斷增強(qiáng)，在國(guó)際市場(chǎng)上的信譽(yù)也不斷提高，具備在境外資本市場(chǎng)融資的基礎(chǔ)。

3.中資企業(yè)越來越廣泛地參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，有條件也有能力從國(guó)外直接獲得融資支持。隨著中國(guó)對(duì)外開放的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，在對(duì)外貿(mào)易交流中，中資企業(yè)與境外客戶形成了良好的伙伴關(guān)系，在全球市場(chǎng)中具有較好信用。為與中資企業(yè)維持長(zhǎng)期的貿(mào)易伙伴關(guān)系，在中資企業(yè)出現(xiàn)資本短缺時(shí)，境外客戶愿意給予金融支持。

4.中外資企業(yè)外債公正性待遇由于資本項(xiàng)目外匯管理系統(tǒng)的逐漸完善而得以逐步形成。首先，我國(guó)已創(chuàng)建了一套完整的外債監(jiān)控系統(tǒng)。外匯局通過不斷的摸索和研究，已研發(fā)和運(yùn)用了眾多外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)控系統(tǒng)和相關(guān)貿(mào)易資金管理系統(tǒng)等，相關(guān)監(jiān)控系統(tǒng)已逐步完善和健全。其次，具有豐富的外債組織管理經(jīng)驗(yàn)。很長(zhǎng)時(shí)間以來，對(duì)于外商投資企業(yè)外債組織管理方面，外匯管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了諸多的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)管理和調(diào)控中資企業(yè)借用全球金融貸款的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估有一定的參考作用。

四、政策建議

1.規(guī)范外資企業(yè)外債展期行為。對(duì)于短期外債“，投注差”實(shí)行的是余額管理，進(jìn)而導(dǎo)致外商投資方時(shí)長(zhǎng)會(huì)短期債務(wù)長(zhǎng)期使用，逃避行政監(jiān)督。所以，為規(guī)避這種行為，應(yīng)明確企業(yè)借用外債的展期行為，對(duì)借款真實(shí)時(shí)間超出一年的等同于中長(zhǎng)期外債管理。

共享有關(guān)信息資源，加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控措施。使用三種有效系統(tǒng)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控：一是國(guó)際收支系統(tǒng)；二是外匯賬戶系統(tǒng)；三是外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)控系統(tǒng)。動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控高頻外債行為；跟蹤審核大規(guī)模結(jié)匯、付匯記錄，并知曉資金實(shí)際流向與借款用途是否一致；利用下降外債額度等手段懲罰借債不還等失信行為的企業(yè)，提升其違規(guī)行為的成本。

2.消除外債管理政策差別，實(shí)現(xiàn)平等的國(guó)民待遇。長(zhǎng)期以來，我國(guó)中、外資企業(yè)境外舉債存在“雙軌制”。正是由于這種差別化的待遇，對(duì)中資企業(yè)對(duì)外融資造成了較大影響，導(dǎo)致民營(yíng)資本外資化日趨嚴(yán)重。只有被迫通過預(yù)收貸款、拖延付款等方式，一些中資企業(yè)才能從境外獲得資金支持。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展，中資企業(yè)對(duì)投資資金的需求也會(huì)隨之增長(zhǎng)，因此，消除外債管理政策差別，使中、外商投資企業(yè)在境外融資政策上應(yīng)享有同等國(guó)民待遇，合理擴(kuò)充內(nèi)資企業(yè)的融資方式，以達(dá)到內(nèi)外資公平競(jìng)爭(zhēng)的目的。但是與需重點(diǎn)支持領(lǐng)域的中資企業(yè)，根據(jù)國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，并參照其資本規(guī)模、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等裁定一定的融資規(guī)模，中資企業(yè)在其融資范疇內(nèi)具有一定的自主權(quán)?？蓞⒄宅F(xiàn)有對(duì)外商投資企業(yè)的外匯組織管理方式，對(duì)境外融資資金的使用進(jìn)行監(jiān)督。

3.完善短期外債指標(biāo)管理，最大限度地滿足企業(yè)的資金需求。一是建議單獨(dú)核定中資企業(yè)短債指標(biāo)。在現(xiàn)行的銀行短債額度之外，單獨(dú)核定中資企業(yè)短債額度，由外匯管理總局根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，統(tǒng)一核定每個(gè)地區(qū)的中資企業(yè)短期外債余額指標(biāo)額度，并適當(dāng)向西部地區(qū)傾斜。二是逐步放寬對(duì)中資企業(yè)借用短期外債的資質(zhì)要求?？梢罁?jù)相關(guān)原則和風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l件將企業(yè)分成不同層次，放寬對(duì)企業(yè)諸多財(cái)務(wù)指標(biāo)的限制，對(duì)盈利狀況、凈資產(chǎn)等不再做過高要求，有限制地允許中資企業(yè)自主借用外債。在借款合約簽訂后規(guī)定日期內(nèi)，企業(yè)只需在當(dāng)?shù)赝鈪R局辦理相關(guān)登記手續(xù)。三是強(qiáng)化對(duì)中資企業(yè)舉短期外債的資本使用動(dòng)向進(jìn)行監(jiān)督與管理。更深一步明確外債資金結(jié)匯可支付的范圍，適當(dāng)放寬外債資金的使用限制，經(jīng)外匯局逐筆核準(zhǔn)允許借債資金結(jié)匯管理參照現(xiàn)行企業(yè)資本金模式，實(shí)行支付結(jié)匯制管理。四是充分利用境內(nèi)銀行海外分支機(jī)構(gòu)搭建企業(yè)境外融資通道。發(fā)揮境內(nèi)中資銀行海外分支機(jī)構(gòu)對(duì)中資企業(yè)的海外融資作用，將國(guó)內(nèi)銀行間評(píng)級(jí)授信機(jī)制與國(guó)際對(duì)接，逐步建立境外銀行對(duì)中資企業(yè)認(rèn)可的一般模式，打通境內(nèi)中資企業(yè)境外融資通道，切實(shí)解決外貿(mào)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的融資困難。

4.完善中資企業(yè)借用中長(zhǎng)期外債管理政策。一是降低門檻，放寬限制。中資企業(yè)借用外債，可依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，允許盈利狀況好、信用等級(jí)高、行業(yè)屬國(guó)家支持或鼓勵(lì)領(lǐng)域類中資企業(yè)自行借用外債。在借款合約簽訂后規(guī)定日期內(nèi)，企業(yè)只需在當(dāng)?shù)赝鈪R局辦理相關(guān)登記手續(xù)即可，不需要發(fā)改委或外匯管理局的相關(guān)審批。二是強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督與管理。強(qiáng)化借債企業(yè)的外債資金使用狀況監(jiān)督，確保外債資金使用于合理的經(jīng)營(yíng)行為上，并能按合同規(guī)定時(shí)間償還，規(guī)避償債風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)借用外資的企業(yè)，外匯局應(yīng)保障每年度至少一次的現(xiàn)場(chǎng)督查。比如：外債簽約合同的真實(shí)性；借款使用狀況與合約規(guī)定的一致性；結(jié)匯資金真實(shí)適應(yīng)與申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。在檢查過程中若發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，應(yīng)監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行糾正，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時(shí)上報(bào)外匯管理機(jī)關(guān)，取締其借款資格。

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