試論區(qū)域海洋船舶污染防治法律制度

李建勛

(黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院，湖北黃岡438000)

發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)成為全球各沿海國(guó)家的重要國(guó)家戰(zhàn)略。中共十八大將“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”、“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”作為我國(guó)未來的國(guó)家戰(zhàn)略。但依然嚴(yán)峻的海洋污染問題已經(jīng)成為各國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。尤其是區(qū)域海洋船舶污染成為破壞海洋生態(tài)環(huán)境的主要危害，其對(duì)沿岸與海洋生物資源的生存產(chǎn)生了巨大威脅。梳理、分析與完善區(qū)域海洋船舶污染防治法律制度對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的區(qū)域海洋沿岸國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、問題研究的緣起

自1967年“托里· 坎輪”號(hào)油污污染海洋事件震驚世界以來，海上船舶石油泄漏事故成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。隨著石油泄漏事故的頻發(fā)，國(guó)際社會(huì)要求通過法律手段規(guī)制海上船舶行為的呼聲日益高漲，主要根源在于海上船舶石油污染事故已經(jīng)危及到整個(gè)人類的生存與發(fā)展。這種危害主要通過造成直接的經(jīng)濟(jì)損失和破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡體現(xiàn)出來，自1967年—1996年，世界上萬噸級(jí)以上的溢油事故就發(fā)生54起。其中1989年在美國(guó)發(fā)生的一起事故，造成的損失高達(dá)80億美元。海上石油污染損害可能給海洋生物資源及其生境帶來毀滅性的災(zāi)難。它可以使海洋生物喪失正常的繁殖能力、使海洋生物數(shù)量銳減、甚至導(dǎo)致海洋生物滅絕的危險(xiǎn);也可以使遭受損害的海洋生態(tài)系統(tǒng)很難恢復(fù);還可以通過人類食用海洋生物而危害人的健康狀況，它也可以阻滯造成沿海旅游業(yè)的發(fā)展等等。

為此，國(guó)際社會(huì)自20世紀(jì)20年代伊始就開始防治海上船舶石油污染的努力，到20世紀(jì)80年代左右基本形成了一套較為全面的防治法規(guī)體系，其中包括國(guó)際海事組織(IMO)通過的一系列公約。這套法規(guī)體系既包括全球性法律規(guī)范，也涵蓋一系列區(qū)域性法律機(jī)制手段。

二、防治區(qū)域海洋船舶污染的全球性法律規(guī)范

眾所周知，海洋污染問題是全球性問題，所以，采取全球性法律手段遏制海洋污染成為國(guó)際社會(huì)的首要選擇。早在20世紀(jì)50年代中期，國(guó)際社會(huì)就開始嘗試通過公約規(guī)制各國(guó)的海上船舶行為。這些嘗試主要包括:

第一，國(guó)際社會(huì)于1954年通過了《防治海洋油污國(guó)際公約》。該公約是國(guó)際社會(huì)首次嘗試以保護(hù)海洋環(huán)境為目的的海洋國(guó)際公約，其是國(guó)際社會(huì)采取全球性法律手段保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的肇始;第二，國(guó)際社會(huì)于1969年通過了《干預(yù)公海油污事件國(guó)際公約》。該公約是旨在規(guī)定，為了防治海洋污染，沿海國(guó)可以在公海他國(guó)船舶采取干預(yù)措施的國(guó)際協(xié)定;第三，國(guó)際社會(huì)于1973年通過了《防治船舶造成污染國(guó)際公約》。其主要適用于除軍艦及政府公務(wù)船舶以外的所有船舶石油污染。該公約及其議定書是迄今為止船舶污染防治方面最全面、管理最嚴(yán)格的全球性公約;第四，國(guó)際社會(huì)于1982年通過的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。公約第211條就“船舶污染”作了規(guī)定。該公約在一定程度上是對(duì)以前防治海上船舶石油污染法律文件相關(guān)內(nèi)容的一個(gè)綜合;第五，國(guó)際社會(huì)于1990年通過了《國(guó)際油污防備、反應(yīng)與合作公約》。該公約為應(yīng)對(duì)海上船舶石油污染事件建立一個(gè)全球性的合作機(jī)制;第六，國(guó)際社會(huì)于2008年9月17日通過了《防治船舶有害防污系統(tǒng)國(guó)際公約》(AFS Convention)。該公約對(duì)海上船舶的制造所用材料進(jìn)行了非常重要的規(guī)定，其重在評(píng)估各國(guó)海上船舶防污系統(tǒng)的安全性。

除了上述六大公約以外，國(guó)際社會(huì)為了保障人身財(cái)產(chǎn)安全、補(bǔ)償海上船舶污染石油污染所受損失，于1969年、1971年相繼通過了《油污損害民事責(zé)任國(guó)際公約》與《建立賠償油污損害基金國(guó)際公約》。此兩公約及其相關(guān)議定書為油污損害的賠償作了詳盡規(guī)定。

三、防治海洋船舶污染的區(qū)域性法律機(jī)制

雖然海洋污染具有全球性特征，但鑒于近?；蜓睾５貛Ь哂歇?dú)特的地理?xiàng)l件、人口因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等，海洋污染同時(shí)具有顯著的區(qū)域性特點(diǎn)，即靠近海岸帶的沿海地帶成為全球海洋污染最為嚴(yán)重的區(qū)域。自20世紀(jì)70年代伊始，國(guó)際社會(huì)通過采取“區(qū)域海洋規(guī)劃”制訂了一系列區(qū)域海洋公約和議定書對(duì)全球18個(gè)區(qū)域海進(jìn)行污染規(guī)制，形成了一套較為全面的區(qū)域性法律框架。

首先，防治海洋船舶石油污染成為全球18個(gè)區(qū)域海中12個(gè)區(qū)域海洋公約的主要內(nèi)容之一。這些區(qū)域海洋公約包括:1974年通過、1980年生效、1992年修改的波羅的海《赫爾辛基公約》(The Helsinki Convention);1976年通過、1978年生效、1995年修改的地中?！栋腿_那公約》(Barcelona Convention);1981年通過、1984年生效的中西非區(qū)域海的《阿比讓公約》(Abidjan Convention);1981年通過、1986年生效的東南太平洋區(qū)域《利馬公約》(Lima Convention);1986年通過的南太平洋區(qū)域?！杜腊⒐s》(Noumea Convention);1985年通過、1996年生效的東非區(qū)域?！秲?nèi)羅畢公約》(Nairobi Convention);1982年通過、1985年生效的紅海和亞丁灣區(qū)域?！都_(dá)公約》(Jeddah Convention);1983年通過的泛加勒比海區(qū)域?！犊ㄋ占{公約》(Cartagena Convention);1992年通過、1994年生效的黑海區(qū)域海《布加勒斯特公約》(Bucharest Convention);1992年通過、1998年生效的東北大西洋區(qū)域海《奧斯帕公約》(OSPAR公約);1980年通過、1982年生效的南極區(qū)域海《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》;2002年通過的東北太平洋區(qū)域?！栋蔡峁瞎s》(Antigua Convention)等等。

其次，除了上述區(qū)域海洋公約以外，很多區(qū)域海洋沿岸國(guó)家也通過了一系列議定書對(duì)海上船舶石油污染等進(jìn)行規(guī)范。這些議定書主要包括:1976年通過、1978年生效、1995年修改的地中海《防止船舶及航空器傾廢污染地中海議定書》;1976年通過、1978年生效、2002年修改的地中?！斗乐问团c其他有害物質(zhì)污染地中海緊急事件議定書》;1982年通過、1986年生效、1995年修改的《地中海特別保護(hù)區(qū)議定書》;1978年通過的《科威特區(qū)域海防止石油與其他有害物質(zhì)污染議定書》;1989年通過的《科威特區(qū)域海利海洋污染議定書》與1998年通過的《控制有害廢棄物越境轉(zhuǎn)移及處置的議定書》;1981年通過、1984年生效的《中西非區(qū)域海污染緊急事件議定書》;1981年通過《東南太平洋防止碳化氫和其他有害物質(zhì)污染緊急事件議定書》;1989年通過、1994年生效的《保育及管理東南太平洋海洋與海岸帶保護(hù)區(qū)議定書》;1986年通過的《南太平洋區(qū)域海防治傾廢污染議定書》與《南太平洋區(qū)域海污染合作議定書》;1985年通過的《東非區(qū)域海防治海洋污染議定書》;1982年通過的《紅海與亞丁灣防治石油與其他有害物質(zhì)污染議定書》;1983年通過的《關(guān)于防治加勒比海油類泄漏合作議定書》;1992年通過的《防治石油與其他有害物質(zhì)污染黑海海洋環(huán)境議定書》、《黑海傾廢防治議定書》;1991年通過的《＜南極條約＞環(huán)境保護(hù)議定書》等等。

上述區(qū)域海洋公約和議定書構(gòu)成防治全球區(qū)域海洋船舶污染的法律框架，它們具有法律約束力，對(duì)成員國(guó)政府及公民具有較大的控制力?？傊?，區(qū)域性法律框架與前文論及的全球性法律機(jī)制在較大程度上防止了海上船舶石油污染。

四、區(qū)域海洋船舶污染防治法律制度存在的局限性分析

雖然現(xiàn)有的區(qū)域海洋船舶污染防治制度具備法律機(jī)制應(yīng)有的一些效力，但其依然存在下述方面的局限性:

首先，硬法機(jī)制的欠缺阻礙了最大限度防控區(qū)域海洋船舶污染。雖然如上文所述，全球18個(gè)區(qū)域海洋已經(jīng)制定和通過了12個(gè)具有法律約束力的海洋公約和近20個(gè)議定書，但不可否認(rèn)，依然還有東亞海、西北太平洋、南亞區(qū)域海與北極區(qū)域海等四個(gè)區(qū)域海根本不存在能夠約束成員國(guó)的法律手段，這些區(qū)域海沿岸國(guó)家只能憑借所謂的“道義”履行其國(guó)際法上的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。因此，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的倡導(dǎo)下，國(guó)際社會(huì)幫助和指導(dǎo)這些區(qū)域海的成員國(guó)制定具有法律約束力的規(guī)范機(jī)制顯得尤為必要。

其次，軟法手段與硬法機(jī)制難以形成合力客觀上阻礙了國(guó)際社會(huì)防控區(qū)域海洋船舶污染的努力。目前依然有東亞海等四個(gè)區(qū)域海洋沒有簽署硬法文件，只是憑借僅具象征意義的宣言、會(huì)議決議等軟法手段維系成員國(guó)的交往，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋污染防治的實(shí)際效果難以令人滿意。即使在科威特區(qū)域海、紅海與亞丁灣區(qū)域海、南太平洋區(qū)域海等簽署了硬法文件的區(qū)域海，成員國(guó)在防治海上船舶污染方面所取得的成績(jī)也不明顯。這些公約成員國(guó)往往被更為重要的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“更為重要”的問題所羈絆。只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的東北大西洋區(qū)域海與地中海等區(qū)域海，成員國(guó)在防控區(qū)域海洋船舶污染方面的努力得到了較為豐厚的回報(bào)。因此，在發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，如何與周邊國(guó)家一道共同防治海洋污染、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，成為包括中國(guó)在內(nèi)的沿岸國(guó)家的重要戰(zhàn)略。

最后，區(qū)域性法律機(jī)制沒有與全球性法律機(jī)制更好地融合成為阻礙區(qū)域海洋船舶污染防治的另一重要因素。雖然自20世紀(jì)20年代開始，國(guó)際社會(huì)就開始考慮海洋資源開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護(hù)問題，并且簽署了包括《國(guó)際海洋法公約》在內(nèi)的一系列全球性法律制度，甚至自1974年以來聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署也為解決海洋船舶污染等海洋污染防治作了很多努力，但目前海源污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻。根源在于，欠缺真正有效的制度手段，或者說現(xiàn)有的全球性法律機(jī)制與區(qū)域性法律機(jī)制沒有發(fā)揮其應(yīng)有的左右，這兩種法律機(jī)制尚未形成合力。原因在于:其一，原來的海洋污染防治機(jī)制主要由西方發(fā)達(dá)國(guó)家啟動(dòng)和制定，其很少慮及發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，所以，這些法律機(jī)制難以得到多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的維護(hù)和遵循。其二，許多沿岸國(guó)家在自覺聯(lián)合進(jìn)行海上環(huán)境保護(hù)合作時(shí)，自然受到美國(guó)等國(guó)家別有用心的干預(yù)和影響，導(dǎo)致沿岸國(guó)家的合作止步難行。其三，東西方兩大陣營(yíng)的較量依然是全方位的較量，它深入到國(guó)家交往的各方面。上述原因在不同程度上影響了防治海洋污染的全球性與區(qū)域性合作。解決上述問題的關(guān)鍵還在于合作國(guó)家之間能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展與政治上的真正平等。

海洋船舶污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻，防治海洋船舶污染成為各沿海國(guó)家發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要課題。鑒于現(xiàn)有區(qū)域海洋船舶污染防治法律機(jī)制存在的局限性，本人認(rèn)為，可以通過采取下列舉措予以應(yīng)對(duì):其一，逐步完善區(qū)域海洋船舶污染防治的硬法機(jī)制。但硬法機(jī)制的健全不是一些國(guó)際法律文件的簡(jiǎn)單疊加，其需要國(guó)際社會(huì)在加深互信的基礎(chǔ)上顧及各方利益的需求以形成真正有效的行為規(guī)范。其二，逐步融合防治區(qū)域海洋船舶污染的軟法機(jī)制與硬法機(jī)制。軟法機(jī)制的靈活性與硬法機(jī)制的約束力和權(quán)威性之有機(jī)融合，其有利于構(gòu)建強(qiáng)有力的海洋船舶污染防治國(guó)際法律機(jī)制，對(duì)有效遏制區(qū)域海洋船舶污染形勢(shì)具有重要作用。其三，強(qiáng)化區(qū)域合作法律機(jī)制與全球性合作法律機(jī)制的溝通與融合。鑒于海洋船舶污染具有區(qū)域性的特點(diǎn)，各區(qū)域海洋國(guó)家之間共同形成具有或不具有法律約束力的合作機(jī)制，其能更有效防治區(qū)域海洋船舶污染。但區(qū)域國(guó)家之間的努力需要在全球合作框架下開展和強(qiáng)化才能取得更加實(shí)際的效果，國(guó)際實(shí)踐已經(jīng)證明。因此，各國(guó)應(yīng)該在強(qiáng)化全球性合作法律機(jī)制與區(qū)域性合作法律機(jī)制之間的融合方面盡努力。

［1］司玉琢.國(guó)際海事立法趨勢(shì)及對(duì)策研究［M］.北京:法律出版社，2002:220.

［2］李建勛.馬克思主義環(huán)境保護(hù)思想的發(fā)展:區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法研究［M］.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2009:166.

［3］司玉琢.國(guó)際海事立法趨勢(shì)及對(duì)策研究［M］.北京:法律出版社，2002:220.

［4］李建勛.馬克思主義環(huán)境保護(hù)思想的發(fā)展:區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法研究［M］.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2009:168.

［5］Report of the Secretary-General on oceans and the law of the sea，Sixty-third session［M］.A-genda item 73 of the preliminary list，A/63/50.