芻議新公共服務(wù)理論的核心內(nèi)涵

■ 楊正聯(lián) 副教授 杜培培（河海大學(xué)公共管理學(xué)院 南京 211100）

20世紀(jì)80年代以來，“新公共管理”（即new public management，NPM）理論以其突出的現(xiàn)實應(yīng)用性和應(yīng)用效果，在很多國家公共行政和公共管理實踐后形成了一股強(qiáng)勢的“新公共管理運(yùn)動”，強(qiáng)調(diào)以一種企業(yè)化的行政模式來改造乃至重塑政府。但是，就在其方興未艾之時，各種批評聲音也開始出現(xiàn)，這其中最具代表性的就是以登哈特等人為代表的“新公共服務(wù)理論”。本文沿著“新公共利益”、“公民精神”和“民主治理”這三個方面的理論內(nèi)容，力圖揭示新公共服務(wù)理論的核心內(nèi)涵。

新公共利益

（一）新公共利益的界定

登哈特認(rèn)為新公共利益觀由公共利益觀和行政責(zé)任觀組成，即“公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標(biāo)不是找到個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案……是要創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任”。

登哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)的公共利益觀與老公共行政和新公共管理的觀點有根本區(qū)別。傳統(tǒng)公共行政假定民選政策者是價值中立的理性人，他們能在決策過程中理性的發(fā)現(xiàn)公共利益并且通過科學(xué)、有效的手段將之實現(xiàn)。但是由于受制于有限自由裁量權(quán)及特殊利益集團(tuán)的考量，行政官員在追求公益實現(xiàn)的過程中往往處于被動消極的地位。而新公共管理理論則把社會看作市場，把政府看作企業(yè)，把公民看作顧客；認(rèn)為人民會像顧客一樣依據(jù)自身利益做出選擇，主動追求個體利益最大化，所以公共行政工作不應(yīng)以追求公共利益為目標(biāo)。

新公共服務(wù)理論的公共利益觀將公共利益重新界定：一方面，公共利益不是單一的個體利益，也不是民眾利益的簡單加總，它是政府在促進(jìn)公民參與社區(qū)治理的過程中發(fā)現(xiàn)的一種超越狹隘個體利益和團(tuán)體利益的社區(qū)共同利益；另一方面，公共利益不是短期利益，而是一種關(guān)乎社區(qū)發(fā)展的長期利益。政府應(yīng)承擔(dān)增進(jìn)社會公共福利的責(zé)任，并以此為準(zhǔn)則做出決策、進(jìn)行行政。為此，公務(wù)員有責(zé)任保證公民能夠參與公共治理全過程（包括選舉、決策、政策實施、效果評估等），確保公意的表達(dá)與實現(xiàn)。在這一過程中，通過公開對話和參與，公民既可以了解政策制定情況，又可以培育公民意識；在這一過程中，公共行政官員不是單獨(dú)界定公共利益的獨(dú)裁者，而是整合社會資本、追求和實現(xiàn)公益、民主規(guī)范的關(guān)鍵角色。

（二）公共行政領(lǐng)域的責(zé)任觀

公共行政領(lǐng)域的責(zé)任涉及三個問題：承擔(dān)責(zé)任的目的、功能（為誰負(fù)責(zé)）、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膶崿F(xiàn)。對這三個問題回答的答案不同，行政責(zé)任觀就不同。而且依據(jù)羅姆澤克和英格拉姆的研究框架，依據(jù)責(zé)任監(jiān)督的內(nèi)外性和主體自主性，責(zé)任可分為四種類型：層級制責(zé)任（外部監(jiān)督，自主性低）、法律責(zé)任（外部監(jiān)督，自主性低）、職業(yè)責(zé)任（內(nèi)部監(jiān)督，自主性高）和政治責(zé)任（外部監(jiān)督，自主性高）。雖然這四種責(zé)任類型都存在，但是情形不同，重要性也不同。依據(jù)傳統(tǒng)公共行政責(zé)任鏈條，行政官員只對民選官員負(fù)責(zé)，責(zé)任履行時必須嚴(yán)守法律法規(guī)和組織程序，不得違背上級指令，不得擅自使用自由裁量權(quán)，即傳統(tǒng)行政責(zé)任觀注重“層級制責(zé)任和法律責(zé)任”。

依據(jù)邁克爾·哈蒙研究，依靠代理概念的責(zé)任觀因缺乏道德因素考慮而產(chǎn)生三個悖論：“職責(zé)悖論、責(zé)備悖論和負(fù)有責(zé)任的悖論”。新公共管理在依靠客觀測量和外在控制的同時，責(zé)任落腳點在于效率、成本-收益和對顧客（市場）需要的回應(yīng)，即新公共管理行政責(zé)任觀注重“法律責(zé)任和職業(yè)責(zé)任”。這是一種完全忽視民主價值的責(zé)任觀。

在登哈特看來，新公共行政責(zé)任觀與前兩者簡化責(zé)任問題的觀點不同。他認(rèn)為，“公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場；他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社會價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益”。治理過程的復(fù)雜性決定了責(zé)任機(jī)制的復(fù)雜性；行政責(zé)任不僅難以確定，而且難以落實。因為公共行政官員的權(quán)威來源于公民，所以新公共行政重視公民權(quán)和公共利益，主張責(zé)任多樣化。責(zé)任是治理過程的基礎(chǔ)，構(gòu)建責(zé)任政府是民主政體的主要目標(biāo)之一。責(zé)任應(yīng)廣泛包含一系列專業(yè)責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和民主責(zé)任，涉及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公民偏好、道德問題、公法和公益。責(zé)任并不簡單，責(zé)任的實現(xiàn)要靠公民參與、授權(quán)以及對話。公務(wù)員既不應(yīng)是中立的專家，也不應(yīng)是追逐利益的企業(yè)家，“他們應(yīng)該成為復(fù)雜治理系統(tǒng)中的負(fù)責(zé)人的行為主體，在這個復(fù)雜的治理系統(tǒng)中，他們可能扮演的角色有促進(jìn)者、改革者、利益代理人、公共關(guān)系專家、危機(jī)管理者、經(jīng)紀(jì)人、分析員、倡導(dǎo)者，以及最重要的是，公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員”。

公民精神

（一）公民權(quán)的界定

盧梭認(rèn)為，國民集體是“人民”，服從法律的人民是“臣民”，只有參與主權(quán)管理的才是“公民”。“公民”不是一種被動的工具（一種達(dá)到目的的手段），而是一種目的；他們擁有“公民精神”和“公民美德”，有積極主動的參與公共治理的權(quán)力—“公民權(quán)”，為實現(xiàn)公共利益做出貢獻(xiàn)。民主公民權(quán)理論是這樣界定公民權(quán)的—“公民權(quán)涉及的是個人影響政治系統(tǒng)的能力；它意味著對政治生活的積極參與”。公民權(quán)有高低之分；其高低與公民參與社會治理的程度成正比。在托馬斯·霍布斯以及其他民主精英統(tǒng)治論者提倡的強(qiáng)權(quán)制國家中，公共權(quán)力劃分成等級化，往往由統(tǒng)治者掌握實權(quán)，公民權(quán)難以實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)程度極低。傳統(tǒng)公共行政活動的方式是直接供給或控制、規(guī)制，它視接受職業(yè)服務(wù)的一方為“當(dāng)事人”；新公共管理則視人民為“顧客”，主張效仿企業(yè)精神重塑政府；登哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)超越了“被動式的當(dāng)事人”和“責(zé)任缺失的顧客至上”治理理念，更加重視以“公民權(quán)”、“公民參與”和“優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”為核心內(nèi)涵的公民精神建設(shè)。

在登哈特看來，高度公民權(quán)不僅符合民主價值觀或民主道德的要求，而且公民精神的復(fù)興對社會和人民自身都有很大益處。因為，從政府和社會的立場上看，第一，公民積極參與是達(dá)到最佳政治治理的前提；第二，公民參與的過程也是政府官員真正理解民意的過程，從而保證政府規(guī)則和政策的制定可以最大限度地滿足公民利益，并防止統(tǒng)治者侵犯公民利益的情況發(fā)生；第三，公民將擁護(hù)代表民意、執(zhí)行民眾決策的政府機(jī)構(gòu)，從而增強(qiáng)政府合法性。

（二）公民參與的作用及意義

從公民的立場上看，公民參與有助于解決三個問題：合乎道德的問題、整合的問題和公民教育的問題。第一，合乎道德的問題。公民積極參與有助于個人潛能得以最充分開發(fā)。在參與的過程中，公民會為實現(xiàn)公共利益而妥協(xié)個人利益，培養(yǎng)責(zé)任感和耐心，變成有道德的個體。第二，整合的問題?！肮竦幕顒泳驮趦蓚€方面發(fā)揮著整合作用，一是它使個人能夠?qū)ψ约核缪莸母鞣N角色進(jìn)行整合；二是他可以把個人整合進(jìn)社區(qū)”。最后，公民教育的問題。因為普通公民具有“可改進(jìn)性”，所以他們在參與政治過程中，會竭盡自己所能（包括智商、情商和道德能力）與別人合作，適應(yīng)社區(qū)管理，在學(xué)會成為一個好的個體公民的同時學(xué)會做一個公共公民。

（三）公民權(quán)的提升—優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

公民權(quán)的提升還與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供密不可分。一方面，民主趨勢下公民愈加期望對公共服務(wù)的提供和質(zhì)量產(chǎn)生實質(zhì)性影響，產(chǎn)生外在驅(qū)動力；另一方面，若要實現(xiàn)公民權(quán)，政府必須平衡中心力量和社會力量權(quán)力分配，透明服務(wù)信息，而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)則是拓寬公民參與、提升公民權(quán)的關(guān)鍵所在。

民主治理

（一）重視人的作用

在登哈特看來，追求公共利益、承擔(dān)行政責(zé)任、推崇公民精神的最終目的都是實現(xiàn)民主治理。建立公民社會是實現(xiàn)民主治理的前提，而建立公民社會必須要重視人的作用。

以“官僚制理論”為代表的公共行政理論強(qiáng)調(diào)建立以層級控制為特征的自上而下的行政政府，而新公共服務(wù)主張“重視人，而不只是重視生產(chǎn)率”—“如果公共組織以及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運(yùn)作的話，那么，從長遠(yuǎn)來看，它們就更有可能取得成功”。登哈特認(rèn)為，人的行為應(yīng)以公共價值、忠誠、公民權(quán)和公共利益為考量。公務(wù)員可以并能夠關(guān)心他人、提供服務(wù)、遵守共同價值觀。所以，公共管理機(jī)構(gòu)應(yīng)善待公務(wù)員，這樣公務(wù)員才可能以同樣的方式善待公民。因此，組織應(yīng)以一種具有高度包容性的參與性的管理方法來對待公務(wù)員，予以尊重、信任和支持，共同努力以實現(xiàn)民主治理理想。

（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)行觀和領(lǐng)導(dǎo)觀

登哈特認(rèn)為，實現(xiàn)民主治理的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變執(zhí)行觀和領(lǐng)導(dǎo)觀。

新公共服務(wù)的執(zhí)行觀關(guān)注公民參與和社區(qū)建設(shè)。因為公民既不會妨礙政策執(zhí)行，也不應(yīng)是降低執(zhí)行成本的工具，反而應(yīng)成為民主整體中政策執(zhí)行過程必不可少的一部分。而政府責(zé)任在于培育和強(qiáng)化公民精神、自豪感、責(zé)任感，鼓勵其參與社區(qū)建設(shè)；政府必須為有效負(fù)責(zé)的公民行動奠定基礎(chǔ)，為公民權(quán)的行使創(chuàng)造機(jī)會。登哈特認(rèn)為“滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)任地實施”。公共部門應(yīng)重服務(wù)而不是“掌舵”。

老公共行政領(lǐng)導(dǎo)觀以“統(tǒng)一指揮、層級控制、自上而下的權(quán)威以及勞動分工”為關(guān)鍵性基本原則，新公共管理領(lǐng)導(dǎo)觀注重“掌舵”即政策制定和激勵。但是各種利益團(tuán)體和利益集團(tuán)在相互作用的過程中促使新的政策環(huán)境出現(xiàn)，新治理網(wǎng)絡(luò)不斷挑戰(zhàn)傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，促使新型領(lǐng)導(dǎo)觀的產(chǎn)生。在新治理環(huán)境中，公民要求參與公共決策的制定與執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)隨之出現(xiàn)下放和分散的趨勢，領(lǐng)導(dǎo)工作也必須關(guān)注人類價值觀的實現(xiàn)。因此新公共服務(wù)理論主張一種新型的領(lǐng)導(dǎo)觀：基于價值觀的領(lǐng)導(dǎo)、共同領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)。其中，“基于價值觀的領(lǐng)導(dǎo)”是指領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)指導(dǎo)屬下正確定位價值觀，并且領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者相互支持，使雙方價值觀、目標(biāo)和利益都實現(xiàn)，從而推動組織向更高層次發(fā)展?！肮餐I(lǐng)導(dǎo)”是指在相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，非正式權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)首先使公共關(guān)注政策議程問題，然后召集相關(guān)利益者共同參與問題解決過程，通過協(xié)商、鼓勵、分權(quán)或模范作用等方式形成多種可行的戰(zhàn)略選擇方案，最終通過制度規(guī)范促進(jìn)問題解決?！盎鶎宇I(lǐng)導(dǎo)”是指公共行政官員應(yīng)當(dāng)是為人民服務(wù)的公仆，而不是主人；應(yīng)該以“參與者”的身份進(jìn)入治理過程，成為公共資源管理者、公共組織保護(hù)者、公民權(quán)和民主對話促進(jìn)者和社區(qū)參與催化劑?？傊鹿卜?wù)的領(lǐng)導(dǎo)是基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)，是最終公民權(quán)、鼓勵共享權(quán)力的參與式領(lǐng)導(dǎo)。

結(jié)論

新公共管理作為一種傳統(tǒng)的范式理論，曾一度為歐美行政現(xiàn)代化改革提供理論支持，它通過對以韋伯為代表的官僚制理論進(jìn)行反思，反對層級制和官僚主義的僵化格局，主張效仿私營機(jī)構(gòu)管理技術(shù)和企業(yè)家精神，以分權(quán)化、放松管制、需求管理等新的提供公共服務(wù)的方式進(jìn)行行政改革，旨在提高公共管理者的積極性和責(zé)任意識，改善并提高政府部門工作效率，以鞏固政府治理的合法性和合理性地位。

總之，在揚(yáng)棄新公共管理理論的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論提出了一種更加關(guān)注公民精神的治理理念，為現(xiàn)代公民社會建立提供了強(qiáng)有力的理論支撐。

1.[美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)—服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌譯.中國人民大學(xué)出版社，2010

2.[法]盧梭.社會契約論[M].李平漚譯.商務(wù)印書館，2010

3.國家行政學(xué)院國際合作交流部.西方國家行政改革述評[M].國家行政管理學(xué)院出版社，1998