基于合作視角下的地方政府項目績效評價——以J市為例

肖 超

(江西財經(jīng)大學(xué) 財稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013)

伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展及我國民主化進(jìn)程加速，我國地方政府也正面臨著來自于社會各界和廣大市民日益升高的問責(zé)壓力。一方面是公眾對于政府的施政水平提出越來越高的要求；另一方面是政府不得不小心穩(wěn)妥的處理來自各方壓力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，為提高政府施政管理水平，我國一些地方政府開始對政府供給的公共品實施績效評價，以提高政府資源的使用效率?？傮w上看，我國不同區(qū)域和不同部門對于政府供給的公共品績效評價尚處于摸索階段，還沒有形成系統(tǒng)的方法，缺乏一個制度性交流平臺來整合評價資源，不同程度上造成了人力和物力資源浪費，也使得評價整體水平不高，績效評價公信力也沒有得到充分體現(xiàn)。因此，一些地方政府為整合評價資源、減少評價障礙、提升評價效果進(jìn)行了諸多嘗試，例如J市引入合作評價方式。

一、公共品政府供給合作評價模型與方法

合作評價模型(MCE)是Liliana和Rigoberto在對城市公園和排水服務(wù)項目的評價經(jīng)驗基礎(chǔ)上總結(jié)出來的，它主要包括六個方面的關(guān)系(圖1)［1］。從以往的經(jīng)驗來看，合作評價模型對政府項目評價具有指導(dǎo)作用，其優(yōu)勢在于它可以在執(zhí)行中對未預(yù)見問題做出及時調(diào)整，并通過回饋機(jī)制使評價計劃中出現(xiàn)的偏差能及時得到糾正。

圖1 合作評價模型圖

公共品政府供給評價主體可分為“同體評價”和“異體評價”［2］。同體評價主體是相關(guān)部門及其內(nèi)部工作人員；異體評價主體是人大、政協(xié)、新聞媒體與公眾等。因此在開展公共品政府供給內(nèi)部評價的同時，引入人大、政協(xié)、專家、媒體等“異體評價”方式，擴(kuò)大評價問責(zé)主體，進(jìn)行合作式評價。

第一，在開展評價時要對合作過程中未來不確定情況做出準(zhǔn)備，如判斷那些人群是公共品供給的受益人。注意區(qū)分直接受眾和間接受眾［3］。

第二，評價團(tuán)隊成員對當(dāng)前評價技能水平和預(yù)期項目成就進(jìn)行預(yù)評估。評價團(tuán)隊要了解當(dāng)前的評價機(jī)制和所擁有的評價資源，并對公共品可能達(dá)到的效果進(jìn)行預(yù)估，評價團(tuán)隊的領(lǐng)導(dǎo)者要規(guī)劃好合作評價資源。同時，合作評價方式下的信息交換要起到強(qiáng)化評價策略和弱化解決問題難度的作用。

第三，識別評價障礙。從供給公共品部門的目標(biāo)出發(fā)，公共品的供給者要通過評價過程找到重要的評價問題。因此需要評價人員找到應(yīng)重點關(guān)注的環(huán)節(jié)和步驟，確認(rèn)重要的評價問題。同時對發(fā)現(xiàn)的問題團(tuán)隊成員要進(jìn)行廣泛的討論和審視，并對評價目標(biāo)進(jìn)行有針對性修正以使得其能更為真切的反映評價需要。

第四，建立一致目標(biāo)。一致目標(biāo)應(yīng)該與成員、公眾和市民等的訴求相契合，并用圖畫、文字、圖像等形象化的方式進(jìn)行表述。在交流過程中出現(xiàn)沖突時，確保合作評價成員能平等和客觀的受到對待，使合作成員的工作受到尊重，確保成員間能相互理解，

第五，鼓勵開放式交流。在合作評價過程中，評價管理者應(yīng)須保持中立并有營造一個良好評價環(huán)境的能力。成員要去認(rèn)真傾聽他人的觀點，以示相互關(guān)注和尊重，并愿意暫時放下自身的利益或偏見，以獲得進(jìn)一步信息。

第六，制訂行動計劃。行動計劃既是對評價目標(biāo)的回應(yīng)，也是保證合作評價有序推進(jìn)的基礎(chǔ)。同時，評價結(jié)束后一個具有實踐性和可操作性的評價計劃可被整個評價團(tuán)隊或其他的評價團(tuán)隊所借鑒，從而使得合作評價體系向縱深發(fā)展。

第七，戰(zhàn)略性的總結(jié)。評價結(jié)束后，評價團(tuán)隊成員要對相關(guān)信息進(jìn)行匯總，并對整個評價程序提出改進(jìn)建議，以得出評價結(jié)論。在這一過程中，評價成員必須明確評價報告的對象和思考評價報告的范式，報告應(yīng)避免過于復(fù)雜而難于理解，要易于被各方所接受，并為評價建議得到后續(xù)的重視和落實獲取政治支持。評價報告不僅要對整個評價過程進(jìn)行總結(jié)，也要對評價程序提出改進(jìn)建議，總結(jié)性建議要有相關(guān)證據(jù)的支持，并考察評價目標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)。

二、地方合作模型在J市的應(yīng)用

地方政府對項目管理在很大程度上依靠于非營利組織，這使得政府有必要對公共服務(wù)的效率和效果進(jìn)行評價。因此，J市的評價就放在了被地方政府資助且被非營利組織管理的項目上。本案例研究材料來自于相關(guān)文件資料，訪談和作者的直接經(jīng)歷。

J市的合作評價分為計劃、執(zhí)行和報告三個部分，具體過程見圖2。在計劃階段，J市先明確了評價人員要遵循的指南、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則，它以《財政部項目支出評價辦法》作為J市評價計劃的重要參考，并結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r有針對性地做出細(xì)化。J市有許多由非營利組織提供的服務(wù)，這些非營利組織也被稱之為“財政伙伴”，像維持街道正常運轉(zhuǎn)和特定

(一)計劃階段

資本項目的運作，近來這個城市將合作式績效評價再往前推進(jìn)了一步拓展到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、新農(nóng)村建設(shè)和水利專項經(jīng)費等項目上來。J市合作評價團(tuán)隊中的八個人代表不同的利益團(tuán)隊。他們的工作從2008年1月一直持續(xù)到2012年8月，從開始的月度會議發(fā)展到后來的雙周會議，以便充分地進(jìn)行交流。合作評價模型的真實測試—八個代表不同的利益背景的人卻在最終的報告中達(dá)到了一致。在開始討論之前，這個團(tuán)隊知道了要得到一個一致的報告和認(rèn)同的目標(biāo)就需要重新定義“一致”，它就是每個人要支持團(tuán)隊達(dá)成的每條建議并努力去實現(xiàn)它，甚至于他們就個人而言對此建議本身并不認(rèn)同。合作評價范圍集中在三方面：一是評價項目的總體效率和評估是否需要改變服務(wù)對象或項目的資金用途；二是評價非營利組織角色和提供服務(wù)的組織架構(gòu)的科學(xué)性；三是預(yù)算安排資金投入規(guī)模的合適性。

圖2 J市政府項目評價安排流程圖

從2008年起根據(jù)每年的工作計劃組成評價團(tuán)隊，多元化人員的過程參與，以使得所有利益相關(guān)者能夠達(dá)成一個平衡各方利益的評價方案并為最終建議的落實奠定基礎(chǔ)，見圖3。為保證績效評價能夠獲取充足的資金保證，財政每年根據(jù)年初計劃核定的評價項目進(jìn)行預(yù)算安排，其預(yù)算安排的標(biāo)準(zhǔn)是每安排100元項目經(jīng)費，就相應(yīng)的安排0.1元的績效評價資金，并要求其下屬的縣、區(qū)也做出相應(yīng)安排，由市財政部門管理監(jiān)督評價經(jīng)費的使用，確保做到專款專用［4］。

圖3 利益相關(guān)者達(dá)成一致意見圖

以J市的經(jīng)驗來看，如何去制定出一套行之有效的評價流程和指標(biāo)體系及掌控好整個評價程序是整個評價過程的重中之重，也是整個評價的難點所在。J市從2008年啟動這個工作以來評價一直被這個難題所困擾，對于這一難題的破解可分為三個階段：

第一階段，在2008年和2009年時J市的績效評價更多的還是停留在定性研究的階段。主要原因有三：一是由于合作

(二)J市的具體評價執(zhí)行過程

評價團(tuán)隊專業(yè)知識的缺乏和國內(nèi)沒有相對成熟的合作案例可借鑒；二是像國內(nèi)其他地級市一樣，J市的可用財力本就不足，項目撥款又要平衡好多方利益要求點多面廣，這導(dǎo)致單個項目的經(jīng)費都很小，很多項目經(jīng)費變成了另一種形式的辦公經(jīng)費和獎勵經(jīng)費；三是市政管理者要求先搭起評價的框架，暫時沒有提出更多和更高的要求。

第二階段，2010年和2011年，J市在總結(jié)前兩年的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，推進(jìn)了整個評價工作，在改變原有撥款方式的同時，也選取了一些金額較大較集中的項目進(jìn)行評價。并根據(jù)每個項目特點制定了評價指標(biāo)，先由被評項目管理單位自評，再由評價組通過評價指標(biāo)進(jìn)行評價，根據(jù)項目特點評價指標(biāo)一般也分為三種：財務(wù)指標(biāo)、社會指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，每類指標(biāo)又要進(jìn)行細(xì)分，分別進(jìn)行賦權(quán)打分，以判斷項目管理運行情況。財務(wù)指標(biāo)一般細(xì)分為時間性指標(biāo)、價值指標(biāo)、比率性指標(biāo)，這類指標(biāo)一般通過會計資料的查詢可獲得，其獲取相對較為容易。社會指標(biāo)又可分為社會政治績效指標(biāo)、社會經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)和社會環(huán)境指標(biāo)，這類指標(biāo)的收集大都要通過合作組成員專業(yè)判斷、感性認(rèn)知及理性思考來完成。滿意度指標(biāo)的獲取相對較為困難和復(fù)雜。這類項目指標(biāo)大都通過調(diào)查問卷來完成，要根據(jù)項目確定被訪對象，并以戶籍、年齡和政治身份等作為配額條件，以保證樣本具有足夠代表性。同時，要制定公眾滿意度調(diào)查問卷提綱，它應(yīng)該包括被訪者背景來源、年齡、性別、職業(yè)、收入、政治身份等；對項目認(rèn)知情況；對項目的總體評價，對項目各重要一切的評價；對活動的祈求和建議等。根據(jù)上述提綱設(shè)計規(guī)范、可操作的調(diào)查量表并執(zhí)行抽樣調(diào)查。最后，通過分組統(tǒng)計問卷調(diào)查和收集典型意見和評價。

第三階段，2012年開始評價組根據(jù)項目特性在保留，總結(jié)和提高繼續(xù)使用第二階段三類指標(biāo)進(jìn)行項目評價的基礎(chǔ)上，嘗試用DEA模型進(jìn)行項目效率評價。2012年它用DEA模型對J市下屬的十五個縣區(qū)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障進(jìn)行評價，三大類評價通過四十個小指標(biāo)來完成，詳見表1。所有的指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集通過各縣區(qū)財政局、教育局、衛(wèi)生局和社保局的共同填列完成，由評價組對所列指標(biāo)的真實性進(jìn)行抽查核實，并根據(jù)所收集數(shù)據(jù)進(jìn)行效率評價以此作為對各縣區(qū)評判獎懲的參考之一。

表1 項目評價指標(biāo)表

本文的實證對象是J市下屬的15個縣。時間跨度從2009到2011年，數(shù)據(jù)來自于對于各地的調(diào)研。

1.DEA靜態(tài)效率評價

分別采用CCR模型和BCC模型核算2009-2011年J市的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出的產(chǎn)出效率，包括技術(shù)效率(TE)、純技術(shù)效率(PTE)和規(guī)模效率(SE)，結(jié)果如表2所示。

表2 J市各地基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障DEA效率評價結(jié)果

注：表中TE(crs)表示技術(shù)效率水平，PTE(vrs)表示純技術(shù)效率水平，SE表示規(guī)模效率水平(SE=TE/PTE)，RS表示規(guī)模報酬情況，drs表示規(guī)模報酬遞減，irs表示規(guī)模報酬遞增，-表示規(guī)模報酬不變。

從表2可看出：①基礎(chǔ)教育的供給效率。15個縣總效率得分較高，均值達(dá)到了0.91；達(dá)到效率前沿的DC、JJX、KFQ、LS、LSQ、XZ、XS和XYQ。相較而言，DA、HK、PZ、LC、YN和WN的效率不高。造成效率偏低的原因主要是規(guī)模效率不高造成的，說明這六個縣的低效率，主要是由于規(guī)模報酬遞減造成的。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度來看，這六個縣的投入規(guī)模已超過最優(yōu)規(guī)模；如果繼續(xù)增加投入；如繼續(xù)加大投入，那么總效率的提高程度要低于投入增長的程度。另外，從標(biāo)準(zhǔn)差來看，各地的差異不大。②醫(yī)療衛(wèi)生的供給效率。平均效率得到達(dá)到0.979，除了PZ和LC之外其他各縣都達(dá)到1。PZ和LC等地區(qū)屬于最佳投入規(guī)模地區(qū)，從標(biāo)準(zhǔn)差來看，各地間效率不大。③社會保障的供給效率。平均效率是最高的達(dá)到了0.992，15個縣的純技術(shù)效率實現(xiàn)了純技術(shù)效率；從規(guī)模效率來看，有14個縣達(dá)到1，僅有XZ為0.879，從變異系數(shù)來看，各地間的差異很小。XZ處于規(guī)模遞減狀態(tài)，說明其投入規(guī)模已經(jīng)普遍超過最優(yōu)規(guī)模，新增社保投入的收益增加速度將低于投資增加的速度。

2.Malmquist指數(shù)動態(tài)效率評價

上面給出了基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出的靜態(tài)效率，下面采用Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)來反映動態(tài)效率變動情況。

由表3可知，以2009年為基期，基礎(chǔ)教育支出全要素生產(chǎn)率(TFP)是遞增的，2010年是0.801，2011年是0.972。這一趨勢在表4中得到印證，全市有5個縣的平均創(chuàng)新全要素生產(chǎn)率(TFP)超過1。其基礎(chǔ)教育的全要素生產(chǎn)率遞增主要是由技術(shù)效率變化來解釋，說明生產(chǎn)前沿面沒有“向上”移動且無明顯差異，但從技術(shù)效率變化指標(biāo)來看在基礎(chǔ)教育支出上的管理體制和機(jī)制創(chuàng)新上存在不足，因此也反映出基礎(chǔ)教育的管理經(jīng)驗積累到一定程度時，提升效率要靠機(jī)制和體制創(chuàng)新。

表3 J市各縣基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出Malmquist指數(shù)年均變化情況

醫(yī)療衛(wèi)生支出全要素生產(chǎn)率(TFP)也遞增的，這一趨勢從表4上也可得到印證，從技術(shù)效率變化指標(biāo)的取值可說明生產(chǎn)前沿面“向上”移動，特別是WN和YX。

社會保障全要素率是遞減的，這一趨勢也能在表4中可得到，得到說明生產(chǎn)前沿面沒有“向上”移動。各縣技術(shù)效率變化指標(biāo)均小于1且無明顯差異，說明社會保障支出管理體制和機(jī)制創(chuàng)新不足，提升效率要依靠機(jī)制和體制創(chuàng)新。

表4 J市各縣基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出Malmquist指數(shù)變化情況

評價團(tuán)隊在運用何種評價方式進(jìn)行合作評價上也取得一致意見，包括：①調(diào)查項目計劃、運作情況、人員配置和項目管理層成員組成；②在居民、商人和業(yè)主的集聚區(qū)收集關(guān)于J市政府施政的關(guān)鍵性的指標(biāo)信息；③并對全國性的發(fā)展趨勢，政府項目績效評價技術(shù)的發(fā)展和其他區(qū)域組織運作較為成功的實踐經(jīng)驗保持關(guān)注。

(三)行動計劃

J市制定了以下行動計劃：一是J市的非營利組織應(yīng)該增加與區(qū)域內(nèi)外利益相關(guān)者的交流并向J市的外部人員詮釋這個區(qū)域的過去、現(xiàn)在和未來，告知這些利益相關(guān)者們他們的利益如何被保護(hù)、如何得到發(fā)展，如何持續(xù)，并利用某些特殊的契機(jī)和事件深化這種認(rèn)同感；二是應(yīng)該在J市舉辦更多的吸引“眼球”事件，像節(jié)日演出或大型商展以增加城區(qū)知名度和影響力；三是要安裝更多和更為醒目的標(biāo)識設(shè)施以幫助區(qū)域內(nèi)外人員在J市主城區(qū)更好的工作生活和休閑，同時J市發(fā)展的決策者應(yīng)該以點代面，推進(jìn)主城區(qū)外的發(fā)展并為其他地方的發(fā)展提供一個好的發(fā)展范式；四是J市應(yīng)該關(guān)注未來五年內(nèi)這一區(qū)域內(nèi)的總體發(fā)展進(jìn)程，市政管理者和公眾應(yīng)該持續(xù)獲得城市發(fā)展的具體信息，并制定出較為清晰的績效標(biāo)準(zhǔn)，以提高區(qū)域內(nèi)的總體管理水平；五是J市應(yīng)該組建一個長期的工作團(tuán)隊以提高內(nèi)部交流和加強(qiáng)對于J市發(fā)展問題的協(xié)調(diào)。

J市將績效評價的結(jié)果和政府項目預(yù)算的未來安排進(jìn)行對接，見圖4。首先，每年選取一定的政府項目進(jìn)行評價；其次，根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整未來的預(yù)算安排；再次，根據(jù)情況對項目進(jìn)行持續(xù)的評價以調(diào)整預(yù)算執(zhí)行；最后，對政府項目運行保持持續(xù)的關(guān)注。這一預(yù)算調(diào)整機(jī)制無疑會對政府項目績效的提高給予持續(xù)的動力和壓力。

圖4 J市的項目預(yù)算流程圖

三、評價結(jié)論與啟示

J市在運用合作評價的過程中，合作評價保證了評價方法的連貫性和項目過程中的相互學(xué)習(xí)性，它減少了評價過程中的對抗性，讓評價過程更為柔性，并使得評價結(jié)果能被各方所接受和認(rèn)可；合作績效評價方式能使政府部門持續(xù)提高評價認(rèn)識、落實政策建議、規(guī)避評價障礙、提升自評技能和明晰評價戰(zhàn)略；同時，還能推動預(yù)算資源的更好利用，使評價建議能受到重視與落實。

本研究的啟示如下：

啟示一：對于政府項目的評價，僅僅只是單位自評的話很容易使評價失去公信力，而僅是通過單純的外部評價容易引發(fā)抵制和對抗，獨立的社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價的話，在信息資料收集和對項目真實運行情況的了解上會存在天然的劣勢。因此，有效的整合內(nèi)外部力量是合作評價能否取得成功的關(guān)鍵。

啟示二：合作評價中作為一種妥協(xié)，評價團(tuán)隊必須承擔(dān)一定的風(fēng)險，必須放棄一些過程的控制，花費更多的時間和資源以建立信任合作關(guān)系。因此，在當(dāng)?shù)卦u價資源本就十分有限的情況下，可能合作式績效評價并非是一種最好的選擇。

啟示三：盡管J市評價經(jīng)驗只是一個中型城市的案例，但其走過的發(fā)展道路和面臨的發(fā)展困境在我國眾多城市中具有很強(qiáng)的代表性，其在評價指標(biāo)體系的建設(shè)上，在績效評價資金預(yù)算安排上，在信息的發(fā)布，人員培訓(xùn)和評價人員的組成上都有一些獨特的創(chuàng)新，對于其它地市后續(xù)的績效評價是一個很好的借鑒和探索。

［1］Liliana Rodriguez-Campos，Rigoberto Rincones-Gomez.Collaborative Evaluations：step-by-step［M］.California：Standford University Press，2012．

［2］李文彬，等.公共部門績效評價［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2010．

［3］張強(qiáng).美國聯(lián)邦政府績效評估研究［M］.北京：人民出版社，2009：180．

［4］肖超.創(chuàng)新績效評價體系，跟蹤資金使用情況——江西九江想方設(shè)法提升評價公信度［N］.中國財經(jīng)報，2012-07-28(4).