對(duì)中國(guó)政策性金融市場(chǎng)化的重新審視——一個(gè)綜合性開發(fā)性金融的視角

閆江奇 金 春

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院，北京100070；2.石家莊學(xué)院，河北 石家莊050035）

一、引言

中國(guó)政策性金融市場(chǎng)化問題是一個(gè)極其重要的基礎(chǔ)性金融問題。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了較為充分的研究，從實(shí)務(wù)角度的分析如石汝杰（1998）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)政策性銀行要建立市場(chǎng)化、多元化的籌資體系；馬盡悅（2001）分析了糧食市場(chǎng)化對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行的影響與對(duì)策；余浩宇（2003）分析了糧食流通體制改革對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行的影響；黎兆蕻、許革偉（2012）分析了利率市場(chǎng)化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的影響。從理論角度的分析如史美琪、郭小夏（2004）對(duì)我國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化行為的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生機(jī)理、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與合理評(píng)價(jià)；李靜（2004）設(shè)計(jì)了農(nóng)發(fā)行市場(chǎng)化運(yùn)作程度的指標(biāo)體系；程建偉（2006）從準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度進(jìn)行分析了政策性銀行的市場(chǎng)化運(yùn)作。這些研究從不同角度進(jìn)行了分析，但忽視了中國(guó)開發(fā)性金融理論和實(shí)踐的存在，沒有將開發(fā)性金融納入到政策性銀行市場(chǎng)化的體系中來(lái)，這種彼此分割的研究方式影響了中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化理論體系的最終形成。

目前，中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化實(shí)踐出現(xiàn)了綜合性開發(fā)性的金融特征，中國(guó)開發(fā)性金融理論已經(jīng)形成，這些為人們重新理解相關(guān)問題提供了條件。本文嘗試從綜合性開發(fā)性金融視角對(duì)政策性銀行市場(chǎng)化進(jìn)行研究，分析政策性銀行市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵、金融學(xué)內(nèi)涵、財(cái)政學(xué)和法學(xué)內(nèi)涵，并提出綜合性開發(fā)性金融的合理性和多種優(yōu)化路徑。

二、綜合性開發(fā)性金融的形成、含義及特征

（一）綜合性開發(fā)性金融的形成

中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段在1994～1998年之間，屬于早期的政策性銀行市場(chǎng)化探索階段。這一階段的中國(guó)政策性銀行經(jīng)營(yíng)績(jī)效普遍較差，積累了大量不良資產(chǎn)，而且出現(xiàn)了政策性銀行越界經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，一度遭到大型商業(yè)銀行的非議。第二階段是在1998年～2004年，是政策性銀行市場(chǎng)化改革加快的階段。主要圍繞不良貸款展開的信貸改革，從內(nèi)部管理到外部管理，都進(jìn)行了大膽的嘗試。在2002年左右，中國(guó)政策性銀行逐漸摸索以債券市場(chǎng)融資逐漸取代了財(cái)政和中央銀行貸款融資，形成了金融債為主的市場(chǎng)化籌資，此后這種方法沿襲至今。第三階段是在2004年到2006年，中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行提出了開發(fā)性金融理論，并使之付諸實(shí)踐，取得了良好的市場(chǎng)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效。這一階段的國(guó)開行主要以政策性開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)而存在。第四階段是2007年至今，國(guó)家開發(fā)銀行正式轉(zhuǎn)型為商業(yè)性銀行，令2家銀行保持政策性銀行身份不變。按照這種思路，國(guó)家開發(fā)銀行在推進(jìn)商業(yè)化方面越來(lái)越像商業(yè)銀行。2008年世界金融危機(jī)和歐債危機(jī)，國(guó)開行中長(zhǎng)期貸款在以市場(chǎng)化方式幫助企業(yè)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和政府宏觀調(diào)控政策方面發(fā)揮了重要作用。

綜上所述，政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的不徹底性促使其形成為綜合性開發(fā)性金融，具備政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融功能并存的綜合性特征。

（二）綜合性開發(fā)性金融的含義和特征

1.綜合性開發(fā)性金融的含義。所謂綜合性的開發(fā)性金融，是在中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化后形成的、以開發(fā)性金融形式存在的、綜合性和特殊性相結(jié)合的金融形態(tài)，它不只具有政策性金融的基本形式和功能，而且同時(shí)具備政策性和商業(yè)性的復(fù)合功能，它不僅包含政策性銀行市場(chǎng)化自身縱向演化，而且包含一國(guó)包括財(cái)政金融體制環(huán)境下政策性銀行面臨的多重利益博弈，是特定條件下政策性銀行市場(chǎng)化選擇的結(jié)果。我們認(rèn)為，中國(guó)政策性銀行具有這種綜合性開發(fā)性金融特征。

2.綜合性開發(fā)性金融的特征。第一，時(shí)間維度的縱向功能演進(jìn)多樣性。從時(shí)間維度考察，在政策性銀行市場(chǎng)化的進(jìn)程中，政策性銀行的形態(tài)和功能往往會(huì)出現(xiàn)縱向演化的特征，不同階段出現(xiàn)了不同的基本形態(tài)：一般性的政策性金融、政策性的開發(fā)性金融、商業(yè)性開發(fā)性金融、一般性商業(yè)性金融。中國(guó)的政策性銀行市場(chǎng)化也不例外。第二，空間維度橫向功能分布多元化。從空間維度考察，橫向多功能存在。上世紀(jì)90年代，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于瓶頸領(lǐng)域，國(guó)開行最早進(jìn)入，發(fā)揮出一般政策性銀行的作用。隨著國(guó)家城市化的加速發(fā)展，國(guó)開行開發(fā)性金融的作用日益顯現(xiàn)，同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施的成熟度日益提升，政策性銀行的商業(yè)性功能顯現(xiàn)，相當(dāng)多的商業(yè)性金融和國(guó)開行形成了一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，此時(shí)的國(guó)開行同時(shí)承擔(dān)起政策性開發(fā)性金融和商業(yè)性開發(fā)性金融的功能。因此，我們認(rèn)為，對(duì)綜合性開發(fā)性金融，因地制宜分析，承認(rèn)其在中國(guó)環(huán)境下所具有的相當(dāng)程度合理性。第三，系統(tǒng)維度多元功能并存性。從時(shí)空綜合的系統(tǒng)性維度考察，中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化綜合了政策性銀行功能的基本功能，在同一時(shí)空下的多功能并存狀態(tài)。2007年以來(lái)的國(guó)開行發(fā)展實(shí)踐就是典型范例，在堅(jiān)持政策性功能、開發(fā)性金融功能和商業(yè)性轉(zhuǎn)型背景下，國(guó)開行的多功能復(fù)合型特征并存顯而易見。第四，形成原因的復(fù)雜性和特殊性。中國(guó)綜合性政策性銀行的形成具有復(fù)雜性和特殊性。一是特殊的法律和銀行監(jiān)管環(huán)境。中國(guó)傳統(tǒng)上還沒有完全形成依靠法律制度來(lái)規(guī)范銀行運(yùn)行，即便是商業(yè)銀行法已經(jīng)出臺(tái)，但政策性銀行市場(chǎng)化是在缺乏必要的專門政策性銀行法律約束的情況下進(jìn)行的。二是復(fù)雜的國(guó)家背景。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制、中央集權(quán)的政府主導(dǎo)模式、國(guó)有為主的所有制經(jīng)濟(jì)、漸進(jìn)性市場(chǎng)化改革等世界最大發(fā)展中國(guó)家的特質(zhì)，決定了中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化很大程度上受到中央政府決策、政策性銀行自身決策和中國(guó)財(cái)政金融體制演化的影響。

三、對(duì)中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化的重新審視

綜合性開發(fā)性金融作為中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化的結(jié)果，對(duì)政策性銀行市場(chǎng)化本身有極大的啟示作用。通過(guò)綜合性開發(fā)性金融的多功能，折射出政策性銀行市場(chǎng)化本身所具有的多重含義。本文通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)、財(cái)政學(xué)和法學(xué)等視角分析，對(duì)中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化所表現(xiàn)的多功能進(jìn)行較為全面的分析。

（一）從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的審視

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，由于信息不對(duì)稱、壟斷和公共產(chǎn)品等問題，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象較為普遍，這正是政府干預(yù)理論的微觀基礎(chǔ)。而凱恩斯理論則開辟了政府干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)了政府失靈問題，指出了政府失靈的原因和負(fù)面作用。因此，政策性銀行市場(chǎng)化意味著政策性銀行相對(duì)于政府應(yīng)該有所區(qū)別，政策性銀行應(yīng)該充分發(fā)揮其銀行機(jī)制的作用，在支持政府政策性目標(biāo)的同時(shí)，依靠資金風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制制約政府可能出現(xiàn)的負(fù)面作用。

縱觀中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化的進(jìn)程，正好驗(yàn)證了市場(chǎng)化在平衡市場(chǎng)失靈和政府失靈方面的主要作用。正如陳元（2012）所說(shuō)，政策性銀行是在政府和市場(chǎng)之間的尋求平衡。因此，我們認(rèn)為，政策性銀行市場(chǎng)化應(yīng)該不僅是平衡政策性和商業(yè)性的途徑，也是平衡市場(chǎng)失靈和政府失靈二者的重要手段和途徑。

（二）從金融學(xué)視角的審視

1.政策性銀行市場(chǎng)化應(yīng)體現(xiàn)出“四性原則”。大多數(shù)情況下，政策性銀行既是政府部門，也是銀行部門，政策性銀行機(jī)構(gòu)具有市場(chǎng)和政府雙重屬性，其提供的金融產(chǎn)品自然應(yīng)該具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，體現(xiàn)出政策性目標(biāo)和盈利性目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。其一，政策性銀行市場(chǎng)化具有明確的政策性目標(biāo)作為前提。例如政策性銀行無(wú)論怎么市場(chǎng)化，中國(guó)政策性銀行不能脫離微觀政策性意圖而持續(xù)存在，應(yīng)該對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城市化、新農(nóng)村發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展、民生工程等是一些帶有中長(zhǎng)期意義的政策性重大問題重點(diǎn)支持。如1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)，政策性銀行的主要任務(wù)是信貸方法的改革，消化大量的不良資產(chǎn)。2008年金融危機(jī)政策性銀行的作用則是配合政府宏觀調(diào)控政策。其二，政策性銀行市場(chǎng)化基于其銀行的根本屬性，要求其必須按照銀行商業(yè)化運(yùn)行的原則運(yùn)行。即既要貫徹商業(yè)性銀行的安全性、流動(dòng)性和盈利性的“三性原則”。又要政策性銀行的市場(chǎng)化具有貫徹政策性目標(biāo)的前提，因此，政策性銀行市場(chǎng)化是“四性”原則的市場(chǎng)化。

2.政策性銀行市場(chǎng)化體現(xiàn)出政策性金融體制演進(jìn)的與時(shí)俱進(jìn)。轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制總是處于一種不斷變化之中。因此，無(wú)論從宏觀還是微觀，政策性銀行面臨的外部環(huán)境都會(huì)處于一種相對(duì)變化之中，政策性銀行市場(chǎng)化則是政策性銀行主動(dòng)適應(yīng)金融體制及其演化的進(jìn)程，它以更加動(dòng)態(tài)地機(jī)制彌補(bǔ)金融體系缺陷，具有與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)，是整個(gè)國(guó)家金融體制市場(chǎng)化發(fā)展的重要組成部分。

3.政策性銀行市場(chǎng)化體現(xiàn)出金融市場(chǎng)資源的再配置。政策性銀行市場(chǎng)化包括資金來(lái)源市場(chǎng)化和資金運(yùn)用市場(chǎng)化，它同時(shí)體現(xiàn)在貨幣市場(chǎng)和證券市場(chǎng)以及其他金融市場(chǎng)等多個(gè)領(lǐng)域。從融資看，一方面，依托國(guó)家信用的支持，政策性銀行可以通過(guò)債券市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)金融債券進(jìn)行融資，將大量的商業(yè)性資金轉(zhuǎn)換為政策性資金，豐富了中長(zhǎng)期信貸資源；另一方面，通過(guò)市場(chǎng)化融資，既推動(dòng)了債券市場(chǎng)的發(fā)展和創(chuàng)新，又使政策性銀行管理接受貨幣市場(chǎng)和債券市場(chǎng)的雙重約束，推動(dòng)了政策性銀行和債券市場(chǎng)的互動(dòng)發(fā)展。

4.政策性銀行市場(chǎng)化體現(xiàn)出全面金融創(chuàng)新的過(guò)程。政策性銀行市場(chǎng)化是其主動(dòng)適應(yīng)外部環(huán)境實(shí)施金融創(chuàng)新的過(guò)程。包括財(cái)政金融體制創(chuàng)新、金融市場(chǎng)體系創(chuàng)新、政策性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)創(chuàng)新、地方政府融資平臺(tái)創(chuàng)新等。其中，金融機(jī)構(gòu)體系創(chuàng)新包括發(fā)展地方性政策性金融；金融管理創(chuàng)新包括內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制創(chuàng)新、政府投融資平臺(tái)合作創(chuàng)新、商業(yè)性金融與政策性與金融的合作創(chuàng)新；金融工具創(chuàng)新包括基本金融工具創(chuàng)新和金融衍生品等。以國(guó)開行為例，各類金融創(chuàng)新不斷出現(xiàn)。如三次信貸管理創(chuàng)新、政府投融資平臺(tái)合作模式創(chuàng)新、積極引進(jìn)德國(guó)微小貸款技術(shù)創(chuàng)新、參與債券市場(chǎng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、中非產(chǎn)業(yè)投資基金等金融創(chuàng)新均產(chǎn)生了較大的影響。

（三）從公共財(cái)政視角的審視

公共財(cái)政理論認(rèn)為，為例克服市場(chǎng)失靈問題，政府的公共服務(wù)職能之一是完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和軍事等大量公共產(chǎn)品的提供。而政府是基于財(cái)政投融資體制來(lái)完成上述任務(wù)的，但是，財(cái)政收入的限制和財(cái)政投融資體制性缺陷往往是政府的公共財(cái)政資金的十分缺乏。單純靠財(cái)政資金來(lái)完成大量的公共服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，客觀上需要有新的融資渠道對(duì)其進(jìn)行支持。

顯然，政策性銀行可以幫助政府實(shí)現(xiàn)其政策性意圖，政策性銀行市場(chǎng)化則強(qiáng)調(diào)了政策性銀行的相對(duì)獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)了政策性銀行和政府合作的基礎(chǔ)是按照市場(chǎng)原則，這意味著，一方面，政策性銀行絕不是政府的附屬物，它具有相對(duì)的獨(dú)立性，堅(jiān)持信貸資金支持財(cái)政的市場(chǎng)化原則，可以規(guī)避信貸資金財(cái)政化的弊端；另一方面，政府也應(yīng)主動(dòng)減少對(duì)政策性的直接干預(yù)，建立起和政策性銀行對(duì)接的市場(chǎng)化合作模式，讓政府實(shí)際上成為政策性銀行的一個(gè)關(guān)鍵客戶而不是管理者。

（四）從法律視角的審視

中國(guó)政策性銀行專門立法滯后具有雙重效應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，這句話對(duì)于政策性銀行及其市場(chǎng)化來(lái)說(shuō)同樣成立。實(shí)踐中，中國(guó)政策性銀行專門立法的缺失一直是中國(guó)政策性銀行監(jiān)管制度性缺陷，而且依靠商業(yè)性銀行監(jiān)管辦法管理政策性銀行也存在管理錯(cuò)位。在此情況下，政策性銀行市場(chǎng)化的約束相對(duì)較小，日益出現(xiàn)越界行為，客觀上有利于政策性銀行的盈利性，卻日益造成對(duì)一般性商業(yè)銀行的不公平競(jìng)爭(zhēng)，這是應(yīng)該加以限制的。但是，法律也并非總是完美的，由于政策性業(yè)務(wù)往往具有模糊性和易變性，因此，法律調(diào)整往往滯后于實(shí)際業(yè)務(wù)的發(fā)展，所以依靠立法來(lái)調(diào)整政策性銀行行為也具有局限性。相反，盡管中國(guó)政策性銀行專門立法滯后，但是中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化調(diào)整是通過(guò)強(qiáng)勢(shì)的政府主導(dǎo)和政策性銀行合作來(lái)完成，法律缺失實(shí)際上給出了政策性銀行更大的可操作空間，只要政策性市場(chǎng)化業(yè)務(wù)拓展不影響到整個(gè)金融體系的公平競(jìng)爭(zhēng)，政策性銀行堅(jiān)持市場(chǎng)化合作原則，這種市場(chǎng)化就可以推動(dòng)政府行為的變化，這種市場(chǎng)化就可以理解為政策性金融在專門法律缺失下的一種市場(chǎng)自動(dòng)適應(yīng)機(jī)制。

四、主要結(jié)論

綜上所述，我們對(duì)政策性銀行市場(chǎng)化形成了較為完整的認(rèn)識(shí)：第一，作為政策性銀行市場(chǎng)化的結(jié)果，綜合性開發(fā)性金融具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。第二，政策性銀行市場(chǎng)化的內(nèi)涵是多重的。第三，要不斷優(yōu)化市場(chǎng)化運(yùn)行模式。一是要真正建立分賬管理和分類監(jiān)管系統(tǒng)。二是要理性對(duì)待分賬管理存在技術(shù)性和制度性難題，任何一刀切的做法都不利于政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。三是不斷完善法律監(jiān)管體系，堅(jiān)持政策性銀行專門立法。四是堅(jiān)持創(chuàng)新性和適應(yīng)性相結(jié)合。在適應(yīng)中創(chuàng)新和在創(chuàng)新中完善；促使地方政府融資平臺(tái)存量貸款管理風(fēng)險(xiǎn)控制和新增貸款創(chuàng)新融資安排創(chuàng)新相結(jié)合；應(yīng)學(xué)習(xí)德國(guó)模式，開辟政策性銀行與商業(yè)性銀行的批發(fā)轉(zhuǎn)零售合作模式，以分散過(guò)度集中的金融風(fēng)險(xiǎn)。五是盡快設(shè)計(jì)出相關(guān)的定量模型和政策性銀行業(yè)務(wù)的進(jìn)入和退出機(jī)制，分別為政策性銀行市場(chǎng)化實(shí)踐提供科學(xué)的評(píng)價(jià)工具和業(yè)務(wù)自動(dòng)運(yùn)行和調(diào)整機(jī)制。

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