山東省政策性漁業(yè)保險(xiǎn)若干法律問題探討

安菁蔚

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院，山東 煙臺(tái) 264670）

現(xiàn)實(shí)中我國(guó)開展的漁業(yè)保險(xiǎn)存在種類少、覆蓋面窄等不足。本文作者對(duì)山東省煙臺(tái)市兩個(gè)港口的150 多名漁民進(jìn)行了調(diào)研，并走訪了山東省漁業(yè)互保協(xié)會(huì)，希望對(duì)漁業(yè)保險(xiǎn)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行揭示。

一、山東省開展政策性漁業(yè)保險(xiǎn)及補(bǔ)貼情況

（一）保險(xiǎn)開展方面

煙臺(tái)市由山東省漁業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)開展有政策性漁業(yè)保險(xiǎn)。目前只開展了人險(xiǎn)和漁船險(xiǎn)兩個(gè)大險(xiǎn)種，人險(xiǎn)主要有雇主責(zé)任險(xiǎn)、人員平安險(xiǎn)等，尚未建立漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)。山東省只有東營(yíng)剛剛開始試點(diǎn)漁業(yè)養(yǎng)殖險(xiǎn)，還處于探索階段。

漁業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體是漁業(yè)互保協(xié)會(huì)?；ケf(xié)會(huì)掛靠在漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局，利用漁船定期進(jìn)行年檢的機(jī)會(huì)要求船東投保雇主責(zé)任險(xiǎn)，船東可以從商業(yè)保險(xiǎn)公司加入也可以從漁業(yè)互保協(xié)會(huì)加入，否則不予年檢。也就意味著這個(gè)險(xiǎn)種屬于強(qiáng)制險(xiǎn)。

漁船險(xiǎn)則可根據(jù)漁船的價(jià)值由漁民自愿加入。由于現(xiàn)階段一艘船的價(jià)值很高，一旦出險(xiǎn)，漁民會(huì)傾家蕩產(chǎn)，所以漁民幾乎全入該險(xiǎn)種。

（二）在財(cái)政補(bǔ)貼方面

2008 年開始，農(nóng)業(yè)部安排中央財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)資金220 萬(wàn)元在青島、日照兩市進(jìn)行漁船財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)試點(diǎn)，山東省海洋與漁業(yè)廳安排資金600 萬(wàn)元，對(duì)全省漁民雇主責(zé)任政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼。2009 年，農(nóng)業(yè)部繼續(xù)安排220 萬(wàn)元在青島、日照兩市進(jìn)行漁船全損險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，補(bǔ)貼比例為25%。漁業(yè)廳安排資金900 萬(wàn)元，對(duì)省內(nèi)參加漁業(yè)互保的漁民給予保費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例為20%。同時(shí)，青島市、日照市、東營(yíng)市、濰坊市以及所轄部分縣市區(qū)已經(jīng)落實(shí)了配套資金。

青島2009 年，對(duì)全市投保雇主責(zé)任險(xiǎn)及附加醫(yī)療險(xiǎn)且保額10 萬(wàn)元以上的漁民給予30%的補(bǔ)貼；青島市所轄各區(qū)（市）財(cái)政給予20%的補(bǔ)貼配套，全市雇主責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例達(dá)到70%。

煙臺(tái)自2011 年起，對(duì)全市（除萊陽(yáng)外）參保雇主責(zé)任險(xiǎn)、保額10 萬(wàn)元以上20 萬(wàn)元以下的漁民給10%的市級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼。全市漁民將享受到省、市、縣三級(jí)40%-50%的保費(fèi)補(bǔ)貼。有的地區(qū)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到保費(fèi)補(bǔ)貼的70%，大大減少了漁民的負(fù)擔(dān)。

二、山東省漁業(yè)保險(xiǎn)存在的問題

（一）立法缺位

在我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》46 條中指出國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，尤其是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者組織建立為大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織。同時(shí)也鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司發(fā)揮作用。該規(guī)則同樣體現(xiàn)在《保險(xiǎn)法》中，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！钡窍嚓P(guān)的法律卻一直未出臺(tái)。

對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼，不論是中央還是省、市、區(qū)級(jí)的政策性漁業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策都沒有系統(tǒng)完整的法律法規(guī)加以詳細(xì)的規(guī)定，現(xiàn)在大多依據(jù)中央下發(fā)的相關(guān)一號(hào)文件和一些通知、辦法。沒有具體詳細(xì)的細(xì)微條文規(guī)定，漁業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼行為具有不確定性。

（二）漁業(yè)互保協(xié)會(huì)職能定位不清

1.法律地位模糊。對(duì)于互保組織，更沒有相關(guān)法律規(guī)定。它是在民政部登記成立，直屬省海洋漁業(yè)廳，在業(yè)務(wù)上受船檢局的指導(dǎo)。有部分船檢局的人員在協(xié)會(huì)兼職。在法律性質(zhì)上，其既不是企業(yè)，也不是事業(yè)單位，而是在民政部門登記的非盈利性組織，但是未經(jīng)審批卻經(jīng)營(yíng)了在法律上應(yīng)當(dāng)經(jīng)過保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批才能經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，合法性常常受到質(zhì)疑。

2.是行政組織。通過對(duì)漁民的調(diào)研，在問到你了解漁業(yè)互保協(xié)會(huì)嗎，回答是政府的、行政組織的占到了96.7%，只有極少的漁民知道是互助組織。主要原因可能一是漁業(yè)互保協(xié)會(huì)宣傳不夠，漁民不清楚這個(gè)組織的性質(zhì)；二是互保機(jī)構(gòu)中工作人員部分是海洋漁業(yè)廳的兼職人員，所謂：“兩套牌子，一套人馬”，在辦理保險(xiǎn)時(shí)也是這些人，所以漁民想當(dāng)然認(rèn)為是行政官員。三是有些互保組織是強(qiáng)制漁民入保的，就算有合法的法律依據(jù)，也沒有向漁民解釋清楚，所以漁民在總體上認(rèn)為互保協(xié)會(huì)就是個(gè)行政組織。

3.管理不民主。在漁民回答：“比如險(xiǎn)種的設(shè)置、費(fèi)率規(guī)定等漁業(yè)互保協(xié)會(huì)是否召開過社員大會(huì)討論過？100%的漁民回答沒有過?！爸阑ケf(xié)會(huì)的監(jiān)事會(huì)由哪些人員組成嗎？”100%漁民回答不知道。這說明互保機(jī)構(gòu)雖然是互助組織，但是宣傳不到位。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中也并沒有真正做到管理的民主。在回答“你認(rèn)為自己在互保協(xié)會(huì)說話算話嗎？”這個(gè)問題時(shí)，95%的漁民認(rèn)為自己從來沒有說話的份。

4.沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)。漁業(yè)互保協(xié)會(huì)開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不受保監(jiān)會(huì)的監(jiān)督。民政部門作為主管部門，也無法對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部作為掛靠部門，理應(yīng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，但對(duì)其保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，肴于專業(yè)所限，又無法進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政補(bǔ)貼每年中央都要進(jìn)行審計(jì)而且非常嚴(yán)格，所以煙臺(tái)市漁業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有財(cái)政部門。到底應(yīng)該由誰(shuí)監(jiān)管呢？

（三）漁業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼

1.補(bǔ)貼主體不固定、補(bǔ)貼金額隨意

財(cái)政補(bǔ)貼提供主體有國(guó)家、省級(jí)、市、縣級(jí)地區(qū)性財(cái)政補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼都沒有法律規(guī)定，所以，是否補(bǔ)貼、補(bǔ)貼多少、補(bǔ)貼給什么險(xiǎn)種、什么地區(qū)等往往受到當(dāng)級(jí)財(cái)政狀況的影響。

2.補(bǔ)貼種類少、補(bǔ)貼覆蓋面小

互保機(jī)構(gòu)開展的補(bǔ)貼主要有保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，而沒有對(duì)互保機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼，也沒以有開展巨災(zāi)補(bǔ)貼。保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼也只開展了船險(xiǎn)和人員險(xiǎn)，并不涉及養(yǎng)殖險(xiǎn)，小漁船的險(xiǎn)種也沒有開展保費(fèi)補(bǔ)貼。

財(cái)政補(bǔ)貼涉及的面也較小。山東省每年從農(nóng)業(yè)部得到保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼是220 萬(wàn)元，只用于青島和日照。由于補(bǔ)貼資金額度較小，目前能夠享受農(nóng)業(yè)部補(bǔ)貼的漁民只占入保人數(shù)的2.5%，大部分漁民群眾未能享受到公共財(cái)政的補(bǔ)貼。

（四）開展險(xiǎn)種少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差

雖然業(yè)務(wù)量在不斷擴(kuò)大，但是承保范圍卻一直局限于漁民和漁船險(xiǎn)。養(yǎng)殖漁民一直渴望的漁業(yè)養(yǎng)殖險(xiǎn)一直沒有大規(guī)模出臺(tái)，只在東營(yíng)進(jìn)行試點(diǎn)。究其原因，主要是由于漁業(yè)互保機(jī)構(gòu)沒有大災(zāi)應(yīng)對(duì)機(jī)制。一個(gè)只有幾千萬(wàn)資金儲(chǔ)備的互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，一次大災(zāi)足以將其擊垮。

（五）強(qiáng)制入?；蜃栽副ｋU(xiǎn)

在某些險(xiǎn)種上，漁民覺得漁業(yè)互保機(jī)構(gòu)強(qiáng)制他們?nèi)氡?。這就涉及是自愿入?；蚴菑?qiáng)制入保的問題。如果自愿入保，在政府補(bǔ)貼很低的情況下，漁民入保的門檻就會(huì)很高，漁民入保的少，該險(xiǎn)種就會(huì)因不符合大數(shù)法則而無法開展下去。如果強(qiáng)制大家入保，會(huì)有許多漁民覺得保險(xiǎn)不自愿，也沒有法律依據(jù)，會(huì)挫傷漁民投保的積極性。

四、解決的措施

（一）為政策性漁業(yè)保險(xiǎn)立法

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》就是為政策性漁業(yè)保險(xiǎn)立的法。第二條：本條例所稱保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，是指保險(xiǎn)公司以及依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)等保險(xiǎn)組織。在法律上明確了漁業(yè)互保組織的法律地位，允許其從事漁業(yè)保險(xiǎn)。具體職能要等相關(guān)辦法再規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)該明確漁業(yè)互保組織是互助性組織的特點(diǎn)，這樣即可讓漁業(yè)互保協(xié)會(huì)慢慢脫離“官辦性”，讓漁民成為該組織的主人，行使民主管理權(quán)利。

（二）增加補(bǔ)貼種類

政府應(yīng)當(dāng)對(duì)漁業(yè)保險(xiǎn)提供以下財(cái)政支持：一是保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。漁業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，事故發(fā)生率高，因而純保費(fèi)較高，都由漁民承擔(dān)，負(fù)擔(dān)重，難以承受。二是支持建立養(yǎng)殖業(yè)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)補(bǔ)貼。首先，要建立養(yǎng)殖業(yè)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。三是增加對(duì)小漁船的保險(xiǎn)。

（三）應(yīng)強(qiáng)制入保

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三條：任何單位和個(gè)人不得利用行政權(quán)力、職務(wù)或者職業(yè)便利以及其他方式強(qiáng)迫、限制農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這意味著漁業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該實(shí)行自愿入保原則。但是，漁民入保，如漁民人身險(xiǎn)和部分漁船保險(xiǎn)會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的漁業(yè)產(chǎn)生影響，如果不強(qiáng)制加入該險(xiǎn)種就可能開展不起來。日本的漁業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合的方式。通過引入義務(wù)加入制，即假如區(qū)內(nèi)的漁船所有者如有2/3 以上同意加入時(shí)，則該區(qū)域內(nèi)所有漁船都必須加入漁船保險(xiǎn)的義務(wù)。因此，我國(guó)的法律需要完善，需在強(qiáng)制投保方面探索。

（四）建立巨災(zāi)賠付機(jī)制

“巨災(zāi)賠付問題不解決，水產(chǎn)養(yǎng)殖險(xiǎn)將難以開展?！彼a(chǎn)養(yǎng)殖險(xiǎn)之所以多年難產(chǎn)，緣于沒有一家商業(yè)保險(xiǎn)公司能夠經(jīng)受住巨災(zāi)的考驗(yàn)?！?006 年受“碧利斯”影響，饒平一個(gè)縣的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，損失就達(dá)18 億元，誰(shuí)承保誰(shuí)關(guān)門?！薄掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第八條：國(guó)家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。國(guó)家鼓勵(lì)地方人民政府建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。這意味著國(guó)家也在著手建立健全這一機(jī)制。因此，應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)措施建立巨災(zāi)賠付機(jī)制。

（五）明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第四條：國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。這意味著保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是漁業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管者。筆者認(rèn)為，保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)監(jiān)管者，好處在于，保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是具有保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的專門機(jī)構(gòu)，因此，對(duì)費(fèi)率的厘定、險(xiǎn)種的設(shè)置、理賠等會(huì)有很好的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。弊端在于，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)既監(jiān)督商業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)也監(jiān)督政策性保險(xiǎn)，還有財(cái)政的補(bǔ)貼，是否也合適讓保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，是否能夠勝任？