我國事業(yè)單位分類改革相關(guān)問題淺析

崔曉鋒

(中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州221116)

我國事業(yè)單位改革隨著政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而持續(xù)推進(jìn)，但許多深層次的問題還沒有得到很好解決。根據(jù)黨的十七大以及十七屆二中、四中全會(huì)提出的加快推行事業(yè)單位分類改革的精神，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)界定事業(yè)單位的職能范圍和類別，并在此基礎(chǔ)上對不同類別的事業(yè)單位采取相應(yīng)的管理和改革成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、分類改革必要性的分析

分類是對事業(yè)單位的重新認(rèn)識(shí)和劃分，是有效推進(jìn)事業(yè)單位改革，建立適應(yīng)政治和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展需要的社會(huì)公共服務(wù)體系的大勢所趨。從我國事業(yè)單位的具體情況而言，事業(yè)單位情況復(fù)雜、種類繁多。事業(yè)單位作為我國第二大社會(huì)組織，覆蓋了教育、科研、醫(yī)療、文化、新聞出版、社會(huì)福利、農(nóng)林牧水、交通、氣象等廣闊領(lǐng)域。并且事業(yè)單位就其隸屬關(guān)系、所有制形式、業(yè)務(wù)范圍、資金來源等，都有很大不同。舉例來說，從業(yè)務(wù)范圍看，有公共事業(yè)型、生產(chǎn)經(jīng)營型和公益性服務(wù)型;按經(jīng)費(fèi)來源看，可分為全額財(cái)政撥款、差額財(cái)政撥款和自收自支三類。鑒于事業(yè)單位本身的復(fù)雜性和多樣性，事業(yè)單位的改革不能套用統(tǒng)一模式，不能搞一刀切，而必須根據(jù)事業(yè)單位的不同類別區(qū)別對待。

從我國事業(yè)單位改革的實(shí)踐而言，隨著我國確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本路線，事業(yè)單位也開始探索與之相適應(yīng)的新的管理體制。從中央文件和地方實(shí)踐來看，我國事業(yè)單位改革一開始就注意到了分類進(jìn)行，將事業(yè)單位分為三類:“一是公益性、福利性事業(yè)單位(占70%)，二是生產(chǎn)經(jīng)營性或開發(fā)性事業(yè)單位(占25%)，三是其他類事業(yè)單位(含行政延伸性、機(jī)關(guān)附屬性)事業(yè)單位。”［1］5002001年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室專門成立了“事業(yè)單位分類改革和分類管理調(diào)研組”。黨的十六大通過的《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中提出了“分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”［2］。隨后，浙江、江蘇、山東、遼寧等省先后制定了本地實(shí)施方案，開始了事業(yè)單位分類改革的初步嘗試。2008年《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》正式印發(fā)，并選取了山西、上海、浙江、廣東、重慶作為試點(diǎn)地區(qū)，至此，事業(yè)單位分類改革工作在全國范圍內(nèi)正式推進(jìn)①。黨的十七大和十七屆二中、四中全會(huì)也提出事業(yè)單位分類改革的問題，各地也積累了事業(yè)單位分類改革的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)分類改革提供了條件。

二、事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)的選擇

對事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)合理的分類，是有效推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的前提，也是新形勢下加強(qiáng)事業(yè)單位日常管理的關(guān)鍵。下面主要介紹三種有代表性的分類標(biāo)準(zhǔn)，并通過比較說明按職能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類更為科學(xué)合理。

(一)以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)

這是我國事業(yè)單位的傳統(tǒng)分類方法，主要根據(jù)行業(yè)屬性來進(jìn)行分類。通過考察事業(yè)單位所從事業(yè)務(wù)的范圍、特點(diǎn)、運(yùn)行規(guī)律等來劃定屬于哪個(gè)行業(yè)。長期以來，我國事業(yè)單位大都按照這種方法進(jìn)行分類，《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》就依此將事業(yè)單位分為教育、科研設(shè)計(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化藝術(shù)、新聞出版廣播電視、農(nóng)林水、城市公用、交通、社會(huì)福利、機(jī)關(guān)附屬、社會(huì)中介等共12類。這種分類便于同行業(yè)里事業(yè)單位的統(tǒng)計(jì)，也便于行業(yè)主管部門進(jìn)行管理。2005年4月15日發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》就將事業(yè)單位按照行業(yè)分為27類②。然而，以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類只是粗略地把事業(yè)單位劃歸某個(gè)行業(yè)，沒有明確事業(yè)單位的屬性和特征，很難解釋一些深層次的差異，比如不能解釋為什么屬于同一行業(yè)的事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)管理方面存在差異。近年來，事業(yè)單位的范圍越來越廣泛，出現(xiàn)了一些跨行業(yè)以及比較特殊的事業(yè)單位，面對這種情況，以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的分類顯得很無力。

(二)以經(jīng)費(fèi)來源為標(biāo)準(zhǔn)

1993年，國務(wù)院《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》第2條規(guī)定:“根據(jù)事業(yè)單位特點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)來源的不同，對全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位，實(shí)行不同的管理辦法?！雹郯唇?jīng)費(fèi)來源對事業(yè)單位進(jìn)行分類，“優(yōu)點(diǎn)是分類形式簡單清晰，管理方式簡便易行，便于與財(cái)政、人事、社會(huì)保障等部門相互協(xié)調(diào)，不同經(jīng)費(fèi)渠道的事業(yè)單位采取不同的管理機(jī)制，也體現(xiàn)了政策上的平等性”［3］16。但是這種分類沒有抓住事業(yè)單位的本質(zhì)屬性，無法突出事業(yè)單位的公益性，且忽視了事業(yè)單位在職能性質(zhì)上存在的差異。這種分類也反映出了社會(huì)化意識(shí)淡薄的問題，不利于事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)以職能為標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)90年代以來，人們開始從職能角度對事業(yè)單位進(jìn)行分類。按照這種標(biāo)準(zhǔn)將事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營和從事公益服務(wù)三大類。這種分類方法真正突出了事業(yè)單位的性質(zhì)、特征和在社會(huì)生活中的基本定位?！笆聵I(yè)單位是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以‘公益性’為核心，通過提供產(chǎn)品和服務(wù)來滿足公共需要”［3］18。以職能為分類標(biāo)準(zhǔn)能科學(xué)合理地界定事業(yè)單位職能，符合政事分開、事企分開的改革目標(biāo)。而且也符合按職設(shè)編的要求，一個(gè)事業(yè)單位人員編制的調(diào)整，既要考察單位人員結(jié)構(gòu)和崗位設(shè)置，又要考慮單位所承擔(dān)的職能范圍，以職能定崗位，以崗位定編制。

事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)還有很多，但以職能為分類標(biāo)準(zhǔn)更符合我國事業(yè)單位的實(shí)際情況，也符合政事分開、事企分開的改革目標(biāo)和原則。近年來國家關(guān)于事業(yè)單位改革的文件也主要是按照職能對事業(yè)單位進(jìn)行分類并提出改革方向的。

三、事業(yè)單位分類改革的對策建議

按照職能標(biāo)準(zhǔn)對事業(yè)單位進(jìn)行合理分類，接下來就要對各類事業(yè)單位采取相應(yīng)的改革方向和管理模式。事業(yè)單位的分類改革就是要“甩掉兩頭，留下中堅(jiān)”。簡單來說就是行政的歸行政，市場的歸市場，留下提供公益服務(wù)的作為基本公共服務(wù)的主要提供者。在對各類事業(yè)單位進(jìn)行具體改革時(shí)，需要對每一類事業(yè)單位進(jìn)行全面考慮和整體設(shè)計(jì)。

(一)行政執(zhí)行類

1.整合機(jī)構(gòu)設(shè)置?！盀楸苊庠诨貧w行政機(jī)構(gòu)后出現(xiàn)的‘尷尬’，需要結(jié)合行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，特別是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，整體推進(jìn)改革”［4］。在理清職能的基礎(chǔ)上，將完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位逐步納入行政機(jī)構(gòu)序列;對于部分承擔(dān)行政職能的，按照政事分開的原則，一方面可將行政職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，保持原有的事業(yè)單位的性質(zhì);另一方面可將事業(yè)職能轉(zhuǎn)移出去，使其逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。對于職能交叉重復(fù)或職能單一、設(shè)置分散的事業(yè)單位進(jìn)行重組或撤銷。

2.加強(qiáng)編制管理，做好人員分流。根據(jù)職能范圍，科學(xué)設(shè)置崗位，按照精簡和效能的原則合理配置人員，嚴(yán)格控制編制規(guī)模。對于劃入行政序列的事業(yè)單位“內(nèi)部比照實(shí)行黨管干部原則，主要領(lǐng)導(dǎo)由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命，一般工作人員參照國家機(jī)關(guān)公務(wù)員制度管理，其招聘、考核和任用都要通過公開考試來進(jìn)行，嚴(yán)把‘入口關(guān)’”［3］32。對于因改革而產(chǎn)生的未聘人員要做到以人為本，不能不負(fù)責(zé)任地將他們推上社會(huì)，要采取多種方法進(jìn)行安置，鼓勵(lì)和扶持他們再謀職業(yè)?？傊?，要通過各種積極辦法解決好人員分流，減少改革帶來的動(dòng)蕩。

3.規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理?！靶姓?zhí)行類事業(yè)單位劃入行政體系后，其事業(yè)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，全部由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，行政性收費(fèi)和罰沒收入全額上繳財(cái)政，實(shí)行國家機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)行‘收支兩條線’的經(jīng)費(fèi)管理形式。”［3］33

從現(xiàn)階段的實(shí)際情況來看，行政執(zhí)行類事業(yè)單位不能在短時(shí)間內(nèi)全部轉(zhuǎn)為政府機(jī)關(guān)。因此，在確定這類事業(yè)單位改革方向與管理模式時(shí)，應(yīng)充分考慮到改革的長期性、階段性，分別確定最終目標(biāo)和階段目標(biāo)。

(二)生產(chǎn)經(jīng)營類

這類事業(yè)單位向社會(huì)提供有償經(jīng)營服務(wù)，或政府部門創(chuàng)辦的對內(nèi)提供服務(wù)對外提供有償服務(wù)的單位，有穩(wěn)定收入來源和自我發(fā)展能力。這類事業(yè)單位不應(yīng)再留在事業(yè)單位范圍內(nèi)，應(yīng)該進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，成為獨(dú)立的企業(yè)法人［5］133。

1.做好資產(chǎn)處置，防止國有資產(chǎn)流失。在向企業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，必須依法進(jìn)行資產(chǎn)清查、審計(jì)、評估、確認(rèn)和產(chǎn)權(quán)界定。國有資產(chǎn)的退出要以招標(biāo)、拍賣、掛牌等多種方式公開轉(zhuǎn)讓。出售、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)所得要上繳財(cái)政、單位主管部門或授權(quán)委托部門。改制單位還要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進(jìn)行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記。在轉(zhuǎn)企改制后，按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行，深化內(nèi)部改革，逐步與原行政主管部門脫鉤，成為自主經(jīng)營的企業(yè)法人，政府不再直接投資，但可以通過提供優(yōu)惠政策等方式扶持其發(fā)展。

2.妥善安置人員。做好人員分流安置，要考慮到職工的承受能力，注意“有情操作”。改制后的新企業(yè)要最大限度地錄用原單位職工，并做好人員身份的置換。按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”④原則，對轉(zhuǎn)企前已經(jīng)辦理退休手續(xù)的人員，保留現(xiàn)行事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)待遇不變，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按國家規(guī)定的事業(yè)單位離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支付基本養(yǎng)老金;對轉(zhuǎn)企后新納人員實(shí)行企業(yè)工資福利和養(yǎng)老保險(xiǎn)制;對于符合一定條件并愿意提前退休的，退休待遇按原標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā);對于不愿意提前退休的，可選擇過渡期內(nèi)退休的辦法，其退休待遇的差額部分按原經(jīng)費(fèi)渠道和一定比例給予補(bǔ)貼;對于自愿辭職自謀職業(yè)的給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。在安置人員時(shí)一定要注意改革的力度與人員承受的程度。

生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位的改革要結(jié)合實(shí)際情況，對于能改制為企業(yè)的進(jìn)行改制，不能改制為企業(yè)的實(shí)行企業(yè)化管理，抓住機(jī)遇，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候過渡為企業(yè)。當(dāng)這類事業(yè)單位全部或基本改制后，取消這一事業(yè)單位類別。

(三)公益服務(wù)類

公益服務(wù)類事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)興辦，面向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共物品，為國家機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位承擔(dān)了與人民群眾生活密切相關(guān)的社會(huì)保障和服務(wù)職能，具有社會(huì)基礎(chǔ)性和公益性，體現(xiàn)了事業(yè)單位真正的內(nèi)涵［5］132。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等情況可以細(xì)分為純公益性事業(yè)單位(公益一類)和準(zhǔn)公益性事業(yè)單位(公益二類)。純公益性事業(yè)單位業(yè)務(wù)主要包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公益類文化事業(yè)等公共事務(wù)。這類事業(yè)單位僅憑市場機(jī)制提供會(huì)存在供給不足的問題，因此要依靠政府財(cái)政撥款并由政府直接興辦和經(jīng)營管理;準(zhǔn)公益性事業(yè)單位主要有高等教育、職業(yè)教育、綜合醫(yī)院等，這類事業(yè)單位在生產(chǎn)過程中發(fā)生的消耗可以通過向消費(fèi)者收費(fèi)取得一定補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償一般不能抵消全部成本。為維護(hù)單位存在并促進(jìn)單位發(fā)展，政府需要財(cái)政稅收等支持，撥付部分經(jīng)費(fèi)。

“留下中堅(jiān)”并不是原封不動(dòng)地留下，而是要對其進(jìn)行整體的優(yōu)化、提升和改造，以強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性，使事業(yè)單位真正成為主要從事社會(huì)事業(yè)和公益事業(yè)的、獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利組織，其基本特點(diǎn)是非政府(也非‘二政府’)、非企業(yè)(也非準(zhǔn)企業(yè))、非營利(也非變相營利)。

1.調(diào)整布局結(jié)構(gòu)。按照區(qū)域覆蓋、就近服務(wù)和優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，結(jié)合各專業(yè)門類的特點(diǎn)，打破部門和條塊界限，將職能相同、相近或重復(fù)的進(jìn)行整合，以提高資源利用效率。對長期不出成果、產(chǎn)出效益差和長期未配備工作人員投入運(yùn)行的，要予以撤銷。對于有條件的事業(yè)單位則鼓勵(lì)其實(shí)行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制性質(zhì)的聯(lián)合，組建多種形式的經(jīng)濟(jì)、服務(wù)實(shí)體。

2.完善事業(yè)法人制。探索建立科學(xué)的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善事業(yè)法人登記管理制度。按照管辦分開原則，對事業(yè)單位進(jìn)行去行政化，進(jìn)行適度放權(quán)，擴(kuò)大事業(yè)單位的發(fā)展決策權(quán)、用人權(quán)、收益分配權(quán)等。從組織觀念、活動(dòng)方式、管理體制各方面都不再依賴和從屬于政府，真正確立其獨(dú)立事業(yè)法人的地位。政府主要采取政策引導(dǎo)、依法監(jiān)督、行政指導(dǎo)、提供服務(wù)等宏觀管理和指導(dǎo)的方式對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督管理，對其具體的日常服務(wù)活動(dòng)不再直接管理和干預(yù)。

3.改革經(jīng)費(fèi)管理形式。政府要加大對義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研等社會(huì)必需的基礎(chǔ)性事業(yè)的財(cái)政支持，對于其他事業(yè)單位則要改變單一依靠財(cái)政的狀況，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織、個(gè)人資金參與公益性社會(huì)事業(yè)，建立政府財(cái)政定額或定項(xiàng)補(bǔ)貼和公益服務(wù)收費(fèi)相結(jié)合的運(yùn)營成本補(bǔ)償機(jī)制與經(jīng)費(fèi)管理方式，政府“花錢買服務(wù)”，“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，鼓勵(lì)和推動(dòng)其進(jìn)一步拓展服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)面向市場自我發(fā)展的能力。

4.制定和完善相應(yīng)配套措施。建立以全員聘用和崗位管理制度為重點(diǎn)的用人制度，實(shí)現(xiàn)由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。實(shí)施形式多樣、靈活自主的收入分配制度，按照職位性質(zhì)及工作績效確定工資待遇，探索管理、技術(shù)等生產(chǎn)要素參與分配的實(shí)現(xiàn)形式和辦法，實(shí)行按崗定酬、按任務(wù)定酬、按業(yè)績定酬的多種分配制度。建立體系化、規(guī)范化的社會(huì)保障制度，取消事業(yè)單位原有的“雙軌制”，逐步建立起資金來源多渠道、保障服務(wù)多層次的獨(dú)立于事業(yè)單位之外的社會(huì)保險(xiǎn)體系，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，單位和個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金［3］46。

此外，事業(yè)單位改革可以取消事業(yè)單位的稱呼，建立統(tǒng)一的非營利性組織，以利于民辦非企業(yè)組織得到平等待遇。

我國事業(yè)單位改革有其自身的特殊性，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，不可能一蹴而就。因此，事業(yè)單位的改革必須在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進(jìn)。

注 釋:

①參見《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，2008年8月11日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室。

②參見《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，2005年4月15日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室。文件中將事業(yè)單位分為教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉儲(chǔ)、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗(yàn)檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等共27類。

③參見《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》，1993年11月15日，中華人民共和國國務(wù)院令第79號。

④關(guān)于人員分流的措施可參照深圳市事業(yè)單位改革的辦法，具體可參考《深圳的“分類”試水》，《瞭望》2007年第6期。

［1］中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室.中國行政改革大趨勢［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1993.

［2］中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics.2005 －10/18.

［3］潘娟.我國事業(yè)單位分類改革問題研究——以通化市為例［D］.吉林大學(xué)，2009.

［4］官毅.全國事業(yè)單位改革拿出時(shí)間表［N］.重慶晚報(bào)，2011－04－10.

［5］周天勇，等.中國行政體制改革30年［M］.上海:上海人民出版社，2008.