對(duì)構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度的思考

李芳李凌

（中國(guó)人民銀行官渡區(qū)支行，云南 昆明 650200）

一、基本概念

所謂存款保險(xiǎn)制度，是一個(gè)國(guó)家為了保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，在銀行倒閉或面臨倒閉時(shí)直接賠付存款人，或?qū)︺y行進(jìn)行救助或處置的制度。

現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度誕生于20世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)的美國(guó)。從1929年10月華爾街股市崩盤至1933年3月羅斯福總統(tǒng)宣誓就職，美國(guó)有9000多家銀行相繼倒閉。為了挽救在大蕭條經(jīng)濟(jì)危機(jī)下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國(guó)在1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，設(shè)立了美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FD IC）。美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立，保護(hù)了存款人的利益，維護(hù)了金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。20世紀(jì)60年代中期以來，隨著金融業(yè)日益自由化、國(guó)際化的發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼在本國(guó)金融體系中引入存款保險(xiǎn)制度。目前國(guó)際上約有90個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)體系，主要發(fā)達(dá)國(guó)家都有比較完善的存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度與金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管以及中央銀行最后貸款人的功能共同構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大基本要素。

根據(jù)出資方式的不同，各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織形式可分為三種，一是由政府出資設(shè)立公營(yíng)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)、加拿大、英國(guó)；二是由政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立公私合營(yíng)的混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如日本存款保險(xiǎn)公司由政府、日本銀行和民間金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合出資；三是由金融同業(yè)出資設(shè)立行業(yè)性的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如法國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)采取這一模式。

存款保險(xiǎn)的方式有強(qiáng)制保險(xiǎn)、自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制與自愿相結(jié)合保險(xiǎn)三種方式。

目前國(guó)際上通行的理論是把存款保險(xiǎn)分為隱性存款保險(xiǎn)和顯性存款保險(xiǎn)兩種。

隱性存款保險(xiǎn)制度多見于發(fā)展中國(guó)家或者國(guó)有銀行占主導(dǎo)地位的銀行體系中，指國(guó)家沒有對(duì)存款保險(xiǎn)做出制度安排，但在銀行倒閉時(shí)，政府會(huì)采取某種形式保護(hù)存款人的利益，因而形成了公眾對(duì)存款保護(hù)的預(yù)期。

顯性存款保險(xiǎn)制度是基于一定規(guī)則的金融保障制度，它闡明了銀行體系和公共部門在銀行無力償付其負(fù)債時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，它由法律或其他司法工具明確規(guī)定存款保險(xiǎn)制度的組織形式、保險(xiǎn)方式、承保范圍、保險(xiǎn)額度、存款保險(xiǎn)的費(fèi)率、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能等內(nèi)容。

二、我國(guó)隱性存款保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)目前還沒有建立顯性存款保險(xiǎn)制度，但存在事實(shí)上的以政府信譽(yù)為擔(dān)保的“隱性存款保險(xiǎn)”，政府為大型商業(yè)銀行提供信譽(yù)支持，為儲(chǔ)戶的存款提供擔(dān)保。

在早期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、投資品種少、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較弱、金融業(yè)開放程度低、金融創(chuàng)新缺乏的背景下，我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)有效地穩(wěn)定了金融體系。但在金融現(xiàn)代化進(jìn)程加快、金融全球化增強(qiáng)的背景下，隱性存款保險(xiǎn)越來越不合時(shí)宜，存在以下缺陷：

一是央行作為最后貸款人承擔(dān)救助責(zé)任的制度，容易引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)為獲取高額利潤(rùn)從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而投資人也把防范風(fēng)險(xiǎn)作為國(guó)家的義務(wù)，盲目追求高回報(bào)，這無疑弱化了投資人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)重影響到金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

二是央行對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理缺位，尤其是高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺失，使人民銀行金融穩(wěn)定再貸款管理風(fēng)險(xiǎn)加大。近年來，我國(guó)對(duì)銀行業(yè)問題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置主要由央行發(fā)放再貸款解決，而央行對(duì)銀行業(yè)無日常監(jiān)管權(quán)，當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，申請(qǐng)?jiān)儋J款時(shí)，才開始介入問題金融機(jī)構(gòu)，在風(fēng)險(xiǎn)處置方面處于被動(dòng)地位，不利于及時(shí)掌握銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，這在一定程度上增加央行資金的風(fēng)險(xiǎn)，也可能增加國(guó)家巨額經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三是個(gè)人債權(quán)打折收購(gòu)比例過高，國(guó)家承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。目前，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的合法本息、客戶證券交易結(jié)算資金以及10萬元以下其他個(gè)人債權(quán)仍予以全額收購(gòu)，10萬元以上大額個(gè)人債權(quán)九折收購(gòu)。而世界上投資者保護(hù)制度較完善的美國(guó)，其對(duì)個(gè)人債權(quán)的最大賠付限額也僅為10萬美元。

三、建立顯性存款保險(xiǎn)制度的必要性

一是隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，金融市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程的加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)的關(guān)系越來越密切，而國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇，頻頻發(fā)生金融風(fēng)暴，金融風(fēng)險(xiǎn)正困擾著我國(guó)的商業(yè)銀行，廣大存款人的利益或因相關(guān)因素而受到威脅，因此在提高中央銀行監(jiān)管水平的同時(shí)，建立符合我國(guó)具體國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，對(duì)穩(wěn)定金融體系，增強(qiáng)存款人對(duì)銀行的信心十分重要。

二是改革開放以來，中國(guó)的銀行如雨后春筍一般成長(zhǎng)起來。現(xiàn)在大的商業(yè)銀行有工、農(nóng)、中、建、交五大國(guó)有銀行，中等的股份制商業(yè)銀行有中信、平安、招商等十幾家，形成了國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和外資銀行等較為全面的存款類金融機(jī)構(gòu)體系。我國(guó)建立顯性存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)在于與金融體制改革相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，建立市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，創(chuàng)造有利于大型商業(yè)銀行與其他中小銀行公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，適應(yīng)金融全球化趨勢(shì)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

三是從各類銀行吸收存款的占比來看，國(guó)有商業(yè)銀行吸收的存款是銀行存款的主要組成部分。以昆明市官渡區(qū)為例，2012年末人民幣存款額881.61億元，其中工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行的人民幣存款額為443.56億元，占存款總額的50.31%。

從存款種類來看，單位存款和個(gè)人存款仍然是存款的主要類型。以昆明市官渡區(qū)為例，2012年末單位存款占所有存款的51.72%，個(gè)人存款占所有存款的43.07%，這兩者共占存款總額的94.78%。

從賬戶結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)人民銀行2005年4月和2007年4月對(duì)中國(guó)存款類金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶結(jié)構(gòu)進(jìn)行了抽樣調(diào)查。2004年的調(diào)查顯示，存款在5萬元以下、10萬元以下、20萬元以下、50萬元以下的存款賬戶戶數(shù)占全部存款賬戶的比例分別為96.18%、98.32%、99.32%、99.70%，其存款金額占全部調(diào)查存款賬戶金額的比例依次為 20.54%、29.47%、37.61%、46.08%。2007年的調(diào)查顯示，20萬元以下的存款戶占比為98%以上，如何保障存款人利益就顯得非常突出和緊迫。

因此，應(yīng)該建立顯性存款保險(xiǎn)制度。如果不建立顯性存款保險(xiǎn)制度，那么在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府就不得不為每一家銀行及其權(quán)益人提供幫助以減少政治和社會(huì)成本，這樣納稅人的成本也即財(cái)政負(fù)擔(dān)將會(huì)相當(dāng)高。

四是金融創(chuàng)新產(chǎn)品逐漸增多，各種理財(cái)、擔(dān)保、債務(wù)平臺(tái)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)，如何在經(jīng)濟(jì)規(guī)模與貨幣規(guī)模增大的背景下，保護(hù)存款人的合法權(quán)益不受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，最大限度地保護(hù)存款人的權(quán)益，防患于未然，推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)與必要性就顯得格外重要。

五是央行打開利率浮動(dòng)區(qū)間 倒逼存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)。

2012年6月7日19點(diǎn)整，央行宣布從6月8日起，金融機(jī)構(gòu)一年期存貸款基準(zhǔn)利率下調(diào)0.25個(gè)百分點(diǎn)，存款利率浮動(dòng)區(qū)間上限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的1.1倍，貸款利率浮動(dòng)區(qū)間的下限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的0.8倍。這是利率市場(chǎng)化的重要一步。

利率市場(chǎng)化將使銀行收入和運(yùn)營(yíng)模式發(fā)生深刻變化,這也使得銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈,中小型銀行面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。在未來利率市場(chǎng)化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,小銀行被淘汰甚至破產(chǎn)都有可能。這種情況下銀行破產(chǎn)由政府來兜底是不合理的。建立存款保險(xiǎn)制度對(duì)穩(wěn)定金融體系,增強(qiáng)存款人對(duì)銀行的信心十分重要。

四、對(duì)構(gòu)建我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的思考

一是從組織形式來說應(yīng)建立混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)基金應(yīng)由政府和銀行承擔(dān)。我國(guó)銀行缺乏推進(jìn)顯性存款保險(xiǎn)制度的內(nèi)在動(dòng)力，應(yīng)由政府出面依法建立具有獨(dú)立法人地位的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，可定性為直屬國(guó)務(wù)院的政策性金融機(jī)構(gòu)，并在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)的基礎(chǔ)基金應(yīng)由政府提供，補(bǔ)充基金主要來自于銀行交納的保險(xiǎn)費(fèi)。在危機(jī)發(fā)生，基金不足以應(yīng)付時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以發(fā)行金融穩(wěn)定基金或債券募集資金，也可以由財(cái)政部和中央銀行注資。

二是從保險(xiǎn)方式來說我國(guó)的存款保險(xiǎn)應(yīng)為強(qiáng)制保險(xiǎn)。通常認(rèn)為中國(guó)的幾家國(guó)有銀行不存在破產(chǎn)倒閉的可能性，推出存款保險(xiǎn)制度往往容易增加成本，因此這些銀行可能并不積極。如果大型商業(yè)銀行不進(jìn)入存款保險(xiǎn)體系，則不利于顯性存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的規(guī)范化和法制化。由于其存款數(shù)額占比很大，不參加存款保險(xiǎn)將直接影響我國(guó)存款保險(xiǎn)體系的規(guī)模。而且中小銀行規(guī)模較小，抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，如果采取自愿投保的方式，許多銀行有可能為降低成本而不參加存款保險(xiǎn)，這些銀行的風(fēng)險(xiǎn)無法通過體制消除，顯性存款保險(xiǎn)制度就會(huì)形同虛設(shè)。如果僅中小銀行參加存款保險(xiǎn)，其在與大型商業(yè)銀行進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，還要接受額外監(jiān)督，承擔(dān)保費(fèi)負(fù)擔(dān)，不利于金融體系公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，從我國(guó)的實(shí)際情況來看，存款保險(xiǎn)體系的會(huì)員資格應(yīng)該是強(qiáng)制性的，所有吸收存款的合格境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)都必須參加存款保險(xiǎn)。我國(guó)境內(nèi)外資銀行總資產(chǎn)占比重較小，人民幣存款少，目前可暫不納入存款保險(xiǎn)體系。

三是從承保范圍來說我國(guó)應(yīng)采取有限覆蓋，可擔(dān)保的存款類型應(yīng)包括居民儲(chǔ)蓄存款。以2010年云南省為例，儲(chǔ)蓄存款占存款總額的42.65%，對(duì)這些存款實(shí)行有效保護(hù)，有助于在金融體制改革中穩(wěn)固公眾對(duì)銀行體系的信心。集資本和勞動(dòng)于一體的小企業(yè)存款也應(yīng)納入存款保險(xiǎn)體系。這一部分企業(yè)發(fā)揮著提供就業(yè)、方便人們生活等重要作用，但缺乏防控風(fēng)險(xiǎn)的能力。其他企事業(yè)單位存款、銀行間同業(yè)存款以及財(cái)政性存款、外幣存款等可不納入保險(xiǎn)范圍，因?yàn)檫@些存款人實(shí)力雄厚，把他們排除在外有利于增強(qiáng)市場(chǎng)約束力，降低投保銀行的保費(fèi)成本。

四是從保險(xiǎn)額度來說，對(duì)于單個(gè)賬戶應(yīng)該設(shè)定一個(gè)擔(dān)保限額。由于我國(guó)20萬元以下的存款賬戶占總賬戶98%以上，因此，可以考慮為20萬元以下的存款提供全額擔(dān)保，對(duì)于超過限額的存款提供有限擔(dān)保。實(shí)踐中，擔(dān)保限額應(yīng)該根據(jù)最新的調(diào)查數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、通貨膨脹率、居民收入增長(zhǎng)率以及存款保險(xiǎn)基金的變化進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。

五是從存款保險(xiǎn)的費(fèi)率來說應(yīng)實(shí)行差別費(fèi)率。即根據(jù)商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模、資本充足狀況、監(jiān)管評(píng)級(jí)以及盈利能力等情況來確定費(fèi)率等級(jí)，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行低費(fèi)率，以利于形成正向激勵(lì)機(jī)制，起到輔助監(jiān)督作用。

六是從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能來說我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有綜合職能。我國(guó)監(jiān)管體制仍處于不斷改革與完善中，在這種情況下，存款保險(xiǎn)制度不應(yīng)成為一種簡(jiǎn)單的付款箱制度，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)有綜合職能：包括保護(hù)存款人、監(jiān)督檢查會(huì)員銀行、處理問題銀行、維護(hù)金融穩(wěn)定等。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還應(yīng)該擁有履行其職能的權(quán)力，包括對(duì)會(huì)員銀行的經(jīng)營(yíng)狀況、會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)表、經(jīng)營(yíng)行為、風(fēng)險(xiǎn)狀況的檢查權(quán)，并有權(quán)根據(jù)不同情況，對(duì)會(huì)員銀行提出建議或發(fā)出警告；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出警戒時(shí)有權(quán)向中央銀行報(bào)告，協(xié)助中央銀行加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)銀行的行業(yè)自律；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還有權(quán)審核批準(zhǔn)進(jìn)入和退出存款保險(xiǎn)體系、及時(shí)介入銀行和獲取正確信息以確保他們迅速履行對(duì)存款人的義務(wù)等。