論行政決策中的公眾參與

謝張真

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

行政決策是公共決策的重要表現(xiàn)形式，指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國(guó)家公共事務(wù)的決定，如城市規(guī)劃和價(jià)格聽(tīng)證等。行政決策傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政管理學(xué)研究的范圍，隨著行政法律關(guān)系、行政行為的多樣化，行政決策逐漸進(jìn)入行政法學(xué)的視野[1]。從行政法學(xué)角度研究行政決策，是為了保證這項(xiàng)與公眾生活密切相關(guān)的行政行為更加規(guī)范化和符合法治政府的要求，公眾參與行政決策是現(xiàn)代行政決策發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、公眾參與行政決策的一般動(dòng)因

行政決策自身的特點(diǎn)決定了其天然需要納入公眾參與，在古德諾對(duì)“政治”和“行政”的經(jīng)典描述中，“行政”代表著國(guó)家意志的執(zhí)行。然而，行政決策不同于一般簡(jiǎn)單的執(zhí)行法律的行政行為，即法律法規(guī)詳細(xì)規(guī)定行政行為的內(nèi)容和程序，執(zhí)法者在執(zhí)法中往往扮演著消極被動(dòng)的角色，事后可以依據(jù)法律規(guī)定啟動(dòng)司法審查程序完成對(duì)違法執(zhí)法行為的糾正和對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)。行政作為公共決策的重要表現(xiàn)形式，其決策內(nèi)容的日常性和與公眾生活密切相關(guān)性以及對(duì)公眾利益影響的廣泛性，其決策過(guò)程的復(fù)雜性和行政機(jī)關(guān)在決策中享有的廣泛自由裁量權(quán)，都決定了決策不是單純地執(zhí)行法律法規(guī)的一個(gè)行政過(guò)程，而是一個(gè)不同利益博弈和選擇的政治過(guò)程。政治過(guò)程的本質(zhì)，是不同利益的表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)、交涉、妥協(xié)并在此基礎(chǔ)上達(dá)成合意的過(guò)程。

我國(guó)近年來(lái)不斷倡導(dǎo)公眾參與行政決策，中共的十七大報(bào)告中提出“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”就是充分體現(xiàn)。民間開展的公眾參與的一些個(gè)案如廈門PX運(yùn)動(dòng)[2]。無(wú)不展示公眾參與行政決策已成為一種迫切需求。這種需求的背后動(dòng)因不僅基于以上所論述的更基于我國(guó)特殊的國(guó)情，后者為公眾參與制度在我國(guó)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。

二、我國(guó)公眾參與行政決策的現(xiàn)狀和困境

公眾參與決策基于表達(dá)自己的利益和自己的利益訴求參與決策過(guò)程的博弈并對(duì)決策產(chǎn)生積極影響的動(dòng)力。[3]公眾只有實(shí)質(zhì)性的參與決策而不是形式化、表演化參與才能保證自己利益主張真正參與博弈。

（一）保障公眾知情權(quán)之制度現(xiàn)狀和不足

公眾對(duì)信息的擁有和控制是有效而富有意義的參與活動(dòng)的基礎(chǔ)。沒(méi)有信息公眾參與者就不了解決策的議題、決策的事實(shí)根據(jù)、形成過(guò)程、基本目標(biāo)等基本情況，就很難對(duì)相應(yīng)的決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出自己的意見(jiàn)、建議。公眾參與很可能只是一種走形式、走過(guò)場(chǎng)。因此，建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的信息公開制度對(duì)于保證公眾真實(shí)有效的參與決策是必須的。目前信息公開制度仍存在不利于公眾有效參與決策程序的問(wèn)題。

（二）公眾參與權(quán)有效實(shí)現(xiàn)所依賴的利益組織化和程序建設(shè)的實(shí)踐和缺陷

行政決策作為一種政治過(guò)程，涉及到各種各樣的利益之間的協(xié)調(diào)，經(jīng)驗(yàn)表明，那些組織化的、集中的利益主體往往能夠?qū)φ咧贫ㄟ^(guò)程施加積極有效的影響，從而使政策的制定反映出對(duì)這些特定利益的偏愛(ài)。相反，各種分散的、沒(méi)有組織化的利益，對(duì)決策施加的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及前者。分散的利益得不到?jīng)Q策者的重視，因?yàn)樘幚矸稚⒌?、?shù)量巨大的信息耗費(fèi)驚人的資源還有決策時(shí)間的壓力。除此以外，數(shù)量眾多、分散的利益受“集體行動(dòng)邏輯”的影響削弱自身的力量。公眾參與權(quán)利中的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)因利益分散而大大打上折扣。

（三）公眾對(duì)決策執(zhí)行后的反饋和監(jiān)督情況及其存在的問(wèn)題

政府在公眾參與決策的討論、協(xié)商后做出行政決策的決定并不意味著公眾參與行政決策已完全結(jié)束。作為公眾與政府博弈的產(chǎn)物，這樣的決策能夠獲得最大限度公眾認(rèn)同和接受，但是執(zhí)行過(guò)程中仍會(huì)暴露決策過(guò)程中忽視的問(wèn)題以及出現(xiàn)新的不利于決策執(zhí)行的情況，對(duì)決策執(zhí)行的評(píng)價(jià)和反饋在此時(shí)則顯示其不可忽視的作用。[4]決策執(zhí)行后的監(jiān)督主要通過(guò)人民代表大會(huì)制度在內(nèi)的法律安排和政治過(guò)程來(lái)發(fā)現(xiàn)政策本身和執(zhí)行中的問(wèn)題，而目前的人大制度是最重要的監(jiān)督途徑。現(xiàn)實(shí)中人大制度艱難而又緩慢的發(fā)展，主要表現(xiàn)：選民不能有效制約監(jiān)督代表、代表不能充分行使權(quán)力、人大的議事方式不能滿足人大職能實(shí)現(xiàn)。這從而導(dǎo)致對(duì)政府的監(jiān)督有心無(wú)力。

三、完善中國(guó)行政決策中的公眾參與制度

無(wú)論是民間強(qiáng)烈地對(duì)公眾參與行政決策這種自下而上的社會(huì)需求，如廈門市民自發(fā)地以“散步”的形式抗議政府城市規(guī)劃的PX運(yùn)動(dòng)，還是現(xiàn)行的法律體系對(duì)公眾參與行政決策的規(guī)定和執(zhí)政黨的文件、報(bào)告對(duì)公眾參與的關(guān)注，這些都充分反映了公眾參與已成為目前行政決策中亟需的一項(xiàng)制度構(gòu)建。[5]筆者將從理論上對(duì)公眾參與制度落實(shí)歸結(jié)到以下三個(gè)層次：基礎(chǔ)性制度、程序性制度、保障性制度。

（一）基礎(chǔ)性制度

建立健全政務(wù)信息公開制度來(lái)維護(hù)公民的知情權(quán)，公眾對(duì)以政府為主導(dǎo)的行政決策過(guò)程的參與，離不開對(duì)相應(yīng)的信息資源的獲取，以保證在信息對(duì)稱的條件下了解決策的事實(shí)根據(jù)、目標(biāo)和手段選擇從而表達(dá)自己真實(shí)意愿，進(jìn)一步地對(duì)決策施加影響。從相對(duì)人的角度考慮，保障相對(duì)人利益實(shí)施組織化，單獨(dú)的、眾多的、分散的個(gè)體利益在決策的過(guò)程中往往難以和無(wú)論在信息資源、專業(yè)技術(shù)知識(shí)等方面擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)相抗衡、競(jìng)爭(zhēng)、博弈。針對(duì)前文中提到的與利益組織化密切相關(guān)的民間組織和公民社會(huì)在現(xiàn)實(shí)中遭遇的制度和實(shí)踐的困境，筆者就此提出公民結(jié)社權(quán)的保障制度和社會(huì)組織管理制度的改革是突破這一困境的一條路徑選擇。具體如：從政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體的嚴(yán)格管治、不予重視的觀念，轉(zhuǎn)變到對(duì)其采取開放、支持的態(tài)度；社會(huì)團(tuán)體登記管理制度改革，逐步放寬民間組織設(shè)立門檻；加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立性，以此做到在決策中真正代表利團(tuán)體成員的利益；重視維護(hù)那些對(duì)未經(jīng)利益組織化的分散、少數(shù)的利益的利益表達(dá)。

（二）程序性制度

完善公眾參與行政決策程序上的立法，從立法層面上考慮，通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序、方法，達(dá)到保障公眾參與的有效性與公正性。一些地方政府規(guī)章在這方面的規(guī)定較之中央的立法具有明顯的進(jìn)步之處。例如：2008年備受關(guān)注的《湖南省行政程序規(guī)定》在第三章專章規(guī)定了行政決策程序，而且在其第六章行政聽(tīng)證中具體規(guī)定了作為公眾參與決策一種參與形式聽(tīng)證會(huì)的規(guī)定，具體包括公眾代表選擇的程序和方法、聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行的程序、聽(tīng)證會(huì)舉證和辯論的方式、如何對(duì)待參與聽(tīng)證公眾的意見(jiàn)。這可以成為公眾參與決策過(guò)程的程序立法有意義的參考。[6]

確立參與者的程序權(quán)利受到侵犯的救濟(jì)制度是公眾參與程序的基本保障，隨著行政法對(duì)行政程序價(jià)值的重視和將程序納入立法的軌道中，行政相對(duì)人的程序權(quán)益逐漸躍入公眾視野和在制度上得到認(rèn)同，這主要表現(xiàn)在通過(guò)司法審查對(duì)公民受侵犯的程序權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，同時(shí)立法上必須明確程序權(quán)益和司法上擴(kuò)大訴訟上權(quán)利救濟(jì)的范圍。

（三）保障性制度

公眾參與的有效性不僅受到參與程序的影響，也依賴于參與者的資源、參與者能力、專業(yè)知識(shí)等因素，公眾參與的保障性制度主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、建立專家咨詢制度

公眾參與的基本角色是政府和公眾，雙方基于不同的價(jià)值所主張的利益之間博弈、協(xié)商是公眾參與行政決策的主要內(nèi)容，而對(duì)專家介入?yún)s很少予以關(guān)注和研究。其實(shí)，行政決策不僅是代表不同價(jià)值主張的利益之間競(jìng)爭(zhēng)、博弈和協(xié)商的過(guò)程，也是一個(gè)建立在對(duì)專業(yè)知識(shí)、技術(shù)理性等事實(shí)因素考慮的基礎(chǔ)上的過(guò)程，而公眾和政府對(duì)專業(yè)決策項(xiàng)目知識(shí)的匱乏為專家作為中間力量介入決策程序提供了支持。

2、建立健全政府決策失誤的責(zé)任追究制度

現(xiàn)代政治學(xué)、憲法學(xué)理論認(rèn)為，法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，一個(gè)政府對(duì)它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔(dān)不承擔(dān)法律責(zé)任，是民主政府同專制政府的分水嶺。[7]《國(guó)務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)意見(jiàn)》明確規(guī)定按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立完備的決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。建立責(zé)任追究制度主要從兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：一是明確每個(gè)決策者在決策系統(tǒng)中的作用、權(quán)限，健全具體的責(zé)任制度和承擔(dān)責(zé)任的方法；二是需要分清決策集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，明確責(zé)任主體。

3、完善行政決策的監(jiān)督制度

行政決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程，權(quán)力都是需要在監(jiān)督下行使。作為公眾參與的行政決策，涉及公眾的利益和參與權(quán)的落實(shí)情況，更需要對(duì)其加以監(jiān)督和約束。對(duì)行政決策的監(jiān)督包括：一是強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督，行政決策執(zhí)行，并不意味著公眾參與決策的結(jié)束，此時(shí)公眾以選民或代表的身份對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督，主要是通過(guò)人大制度發(fā)揮作用;二是加強(qiáng)公眾對(duì)決策的評(píng)估，建立行政評(píng)價(jià)法，即通過(guò)法定的程序?qū)π姓袨榈目尚行?、成本、收益、?shí)效等進(jìn)行評(píng)估；三是將行政決策納入司法審查的范圍，這是針對(duì)決策本身不同于上述對(duì)決策過(guò)程中對(duì)相對(duì)人程序權(quán)益的救濟(jì)，行政決策大都以抽象行政行為的形式出現(xiàn)，突破當(dāng)今《行政訴訟法》對(duì)抽象行政行為不審查的規(guī)定隨著行政法治建設(shè)已逐漸成為一種可能。

公眾參與行政決策是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容。關(guān)于公眾參與行政決策的理論和實(shí)踐不斷發(fā)展趨勢(shì)，在中國(guó)政治體制、法律制度和一些個(gè)案得到積極的回應(yīng)。但是，通過(guò)本文的討論可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于公眾參與的相關(guān)制度構(gòu)建仍存在一定的問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)正視行政決策中的公眾參與制度架構(gòu)中存在的具體問(wèn)題，加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè)，以保證公眾真實(shí)、有效參與決策，從而使我國(guó)的行政決策朝向合法、科學(xué)、民主的方向發(fā)展。

[1]鄧海娟.我國(guó)行政決策的法治化思考[J].依法行政，2004，（1）.

[2]汪勁.環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問(wèn)題研究—兼論我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定[J].法學(xué)評(píng)論,2004，(2).

[3]姜明安.公眾參與與行政法治[J].中國(guó)法學(xué),2004，（2）.

[4]楊建順.行政立法過(guò)程的民主參與和利益表達(dá)[J].法商研究,2004，(3).

[5]趙民，劉婧.城市規(guī)劃中“公眾參與”的社會(huì)需求與制度保障—廈門市“PX項(xiàng)目”事件引發(fā)的討論[J].城市規(guī)劃,2010，(3).

[6]馬超，邢鴻飛.行政程序中公眾參與的制度架構(gòu)—以價(jià)格聽(tīng)證為例.中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)2009年論文集[C].

[7]蔡定劍.民主是一種現(xiàn)代生活[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.