我國海域使用管理中地方政府間合作關(guān)系研究

李春霖

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

2012年是我國《海域使用管理法》（以下稱為《海域法》）實施10周年，《海域法》的頒布實施是我國海洋管理的一個里程碑。近年來，我國海洋事業(yè)取得了令人矚目的成就，海洋產(chǎn)業(yè)為國家經(jīng)濟的迅猛發(fā)展做出了巨大貢獻。但是，隨著海洋開發(fā)項目逐年增多，人類對海洋資源開采與利用的規(guī)模和范圍逐漸擴大，海洋資源日益稀缺，并且海洋資源本身存在著流動性、關(guān)聯(lián)性等區(qū)別于陸地資源的特殊性質(zhì)，從而海域的使用與管理不斷產(chǎn)生著矛盾與沖突，這種矛盾與沖突在地方政府之間表現(xiàn)得尤為突出。地方政府之間如何化沖突為合作，建立何種模式的合作關(guān)系，成為當(dāng)今海域使用關(guān)系中迫切需要解決的問題。

一、海域使用管理中地方政府的職能

（一）我國海域使用管理主體的法律規(guī)定

1、《中華人民共和國海域使用管理法》（以下稱 《海域法》）的主體規(guī)定

第一，海域使用管理的立法主體。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是最高立法機關(guān)，負(fù)責(zé)制定具有系統(tǒng)性、全局性的海域使用管理法律，如《中華人民共和國海域使用管理法》。沿海省級人民代表大會及其常務(wù)委員會，負(fù)責(zé)制定海域使用管理的地方性法規(guī)。

第二，國務(wù)院海洋行政主管部門。國務(wù)院是海域使用管理的最高行政機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定海域使用管理的行政法規(guī)和重大政策，并負(fù)責(zé)海洋功能區(qū)劃和項目用海審批工作。海域的所有權(quán)屬于國家，國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)?！皣鴦?wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理?！盵1]在《海域法》中規(guī)定，國務(wù)院海洋行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制全國海洋功能區(qū)劃。國務(wù)院海洋行政主管部門在國務(wù)院批準(zhǔn)用海的前提下登記造冊，并向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。

第三，沿?？h級以上人民政府。地方各級政府負(fù)責(zé)制定海域使用管理的地方法規(guī)和政策，并負(fù)責(zé)海域功能區(qū)劃及項目用海審批工作。根據(jù)《海域法》規(guī)定，“沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)上一級的海洋功能區(qū)劃，編制地方海洋功能區(qū)劃”?！翱h級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進行審核，并依照本法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”。“縣級以上人民政府海洋行政主管部門調(diào)解對于海域使用權(quán)發(fā)生爭議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的情況[2]”。并且，沿?？h級以上人民政府在海域使用管理過程中應(yīng)加強對海域使用的監(jiān)督檢查。

第四，各產(chǎn)業(yè)部門對其相應(yīng)產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)督與管理。各級海洋行政主管部門及其所授權(quán)組織、受委托組織是海域使用管理的具體執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)制定海域使用管理的規(guī)章制度，全面具體履行監(jiān)督管理海域使用的職責(zé)。漁業(yè)行政主管部門依照《中華人民共和國漁業(yè)法》對海洋漁業(yè)實施監(jiān)督管理。海事管理機構(gòu)依照《中華人民共和國海洋交通安全法》對海上交通安全實施監(jiān)督管理。海監(jiān)對海域使用管理實行行政檢查、海域使用行政決定和海域使用行政強制執(zhí)行的具體行政行為等。

第五，中央派出機構(gòu)：國家海洋局承擔(dān)規(guī)范管轄海域使用秩序的責(zé)任。國家海洋局在海域使用管理方面依法進行監(jiān)督與管理，并可以組織編制并監(jiān)督實施全國海洋功能區(qū)劃，組織實施海域使用權(quán)屬管理等工作。

2、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)

2011年國務(wù)院正式批復(fù) 《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這標(biāo)志著山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略，成為海洋發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

第一，沿海縣級以上人民政府。山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃范圍包括山東全部海域、青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市以及濱州市的無棣、沾化2個沿?？h所屬海域。所以6市2縣的政府在山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的海域使用管理中起著參與者與監(jiān)督者的作用。

第二，山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)辦公室。負(fù)責(zé)落實和推進山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)和膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略；承擔(dān)山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督工作，組織編制并實施藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，提出支持藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)、推進體制機制創(chuàng)新和一體化發(fā)展的重大政策建議，審核規(guī)劃區(qū)域內(nèi)由省統(tǒng)籌安排的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項目；承擔(dān)山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)和膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、規(guī)劃建設(shè)推進協(xié)調(diào)小組的日常工作。

第三，國家海洋局北海分局。北海分局是國家海洋局派駐青島并代表其在渤黃海海域?qū)嵤┖Ｑ笮姓芾淼臋C構(gòu)。負(fù)責(zé)國家海洋法律、法規(guī)在本海區(qū)的監(jiān)督實施，依法對黃、渤海海域?qū)嵤┖Ｑ笮姓芾?，完成國家下達的維護海洋權(quán)益、保障海洋資源的合理開發(fā)與利用、保護海洋環(huán)境、預(yù)防及減少海洋災(zāi)害等任務(wù)。

第四，十五個省直部門。15個省直部門分別編制海洋能源、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋裝備制造業(yè)、臨港重化工業(yè)發(fā)展、鹽化工及海洋化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息服務(wù)、現(xiàn)代海洋漁業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、對外開放、園區(qū)發(fā)展、交通運輸發(fā)展、海洋工程建筑業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、水利發(fā)展、土地開發(fā)利用、海底礦產(chǎn)勘探開發(fā)開采輸送加工等專項、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、教育事業(yè)發(fā)展、科技事業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、人力資源和社會事業(yè)發(fā)展、海洋文化旅游業(yè)發(fā)展等25個專項規(guī)劃。

3、沿海地方人民政府涉海部門。沿海地方人民政府在海域使用管理中起到監(jiān)督和管理的重要作用。市發(fā)展改革委、市畜牧局、市沿海經(jīng)濟開發(fā)辦、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市經(jīng)濟信息化委、市公安局、市財政局、市國土資源局、市規(guī)劃局、市農(nóng)委、市水利局、市海洋與漁業(yè)局、市環(huán)保局、市旅游局等，主要負(fù)責(zé)組織沿海產(chǎn)業(yè)的開發(fā)建設(shè)；制定年度沿海海域開發(fā)與建設(shè)規(guī)劃；定期向市委、市政府匯報海域使用情況；對各地落實《意見》情況進行督導(dǎo)、考核等。

（二）地方政府在海域使用管理中的職能

在市場經(jīng)濟條件下，政府對海洋的管理不再是計劃經(jīng)濟條件下的“命令——控制”方式，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律成為必然的選擇。在這種特殊的條件下，市場經(jīng)濟規(guī)律是海洋管理的基礎(chǔ)，作為調(diào)控者的政府，其職能便顯得尤為重要，此時的政府是調(diào)節(jié)者、引導(dǎo)者。在某種情況下，扮演仲裁者的角色。關(guān)于政府在海洋管理與使用中的職能，簡單概括如下：

1、海域使用管理的政策制定者

政策方案的制定在整個政策過程中居于樞紐的地位，唯有事前進行良好的政策規(guī)劃與設(shè)計，得到一個可以為社會公眾所接受的可行方案，政策過程才能進展順利，政策運行才能確保成功[3]。政府是公共利益的代表者，社會公眾的利益所需產(chǎn)生了政府，因此政府具有憲法和法律賦予的公共權(quán)力，政府公共權(quán)力的強制性使其在海域使用管理方面的效率提高，這主要表現(xiàn)在政府可以通過各種法規(guī)、政策來規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)和個人合理利用和保護海洋環(huán)境。

2、海域使用管理主體共同的利益協(xié)調(diào)者、服務(wù)者

海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋環(huán)境的公共性、流動性導(dǎo)致涉海主體在經(jīng)濟利益、區(qū)域利益等利益上不斷發(fā)生矛盾與沖突，所以塑造一個和諧健康的海洋環(huán)境是政府必須考慮的重大課題。舉例而言，當(dāng)民眾在面臨海洋環(huán)境污染給造成的損失時，必然會向政府主管部門反映，政府如不對排污企業(yè)進行懲罰，不給民眾一個合理的答復(fù)，勢必會激化社會矛盾，進而破壞社會環(huán)境的安定有序；但如果政府對排污企業(yè)進行嚴(yán)厲的處罰，必然降低企業(yè)的生產(chǎn)積極性，勢必會減少政府的財政收入。在這樣的一個環(huán)境之下，協(xié)調(diào)好各方的利益，是政府的職責(zé)所在。

3、海域使用管理的參與者與監(jiān)督者

社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但市場自身具有缺陷，如市場失效等。具體到海域使用管理中，政府應(yīng)依照法律法規(guī)對海域的使用管理進行監(jiān)督，著力加強海洋環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)，實現(xiàn)海洋使用管理監(jiān)測業(yè)務(wù)化。運行使海洋資源得到合理利用，監(jiān)督海域使用主體的經(jīng)濟行為及其他活動。

二、我國海域使用管理中地方政府間的矛盾分析

我國海域使用管理中地方政府間的矛盾或沖突可以從橫向的角度進行分析與研究,也就是同級政府部門之間的矛盾。

（一）在海域使用管理政策的制定及實施上，各地政府存在沖突

海洋資源的多樣性、特殊性、流動性、關(guān)聯(lián)性成就了海域特色。以我國沿海為例，有的沿海城市依托獨特的海域優(yōu)勢積極發(fā)展港口物流、海洋制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，并制定相關(guān)政策；而相鄰的沿海城市由于海洋環(huán)境優(yōu)美，海洋旅游資源豐富，就會積極打造海洋旅游產(chǎn)業(yè)，推出海洋旅游產(chǎn)業(yè)政策。而港口具有污染的性質(zhì)會影響具有旅游優(yōu)勢的鄰近城市的海域，特別會加劇處于海洋生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)下方向臨海城市大的環(huán)境污染。兩種產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不太一致的臨海城市，勢必會出于各自利益需要，在海域使用管理方面發(fā)生沖突。

（二）地方政府之間“無序、無度、無償”搶占海域資源和海域優(yōu)勢，引發(fā)沖突

自古以來，海洋就是與外界溝通的重要窗口。在社會市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，我國沿海城市的經(jīng)濟發(fā)展迅速，地方政府出于追求短期的經(jīng)濟效益，不顧海洋環(huán)境的承受能力，隨著我國沿海經(jīng)濟的快速發(fā)展 ,沿海特有的環(huán)境條件和便利的進出口口岸,已成為眾多投資者的首選之地。海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已占沿海地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%-65%。受經(jīng)濟利益的驅(qū)使,沿海地方政府越來越關(guān)注海洋。幾乎所有的沿海地方政府都十分關(guān)心海洋開發(fā) ,并建立了相應(yīng)的海洋管理機構(gòu)，希望改變地方政府行政區(qū)劃不含海域的現(xiàn)狀 ，要求轄區(qū)下海,建立一種新的中央與地方分級管理海洋的制度。在目前的這種特殊情況下，海域資源被過度使用，就會造成同一海域、兩地政府爭先恐后的搶占資源，進行不合理的規(guī)劃，導(dǎo)致各種矛盾沖突不斷加劇，最終不利于海域的可持續(xù)發(fā)展。[4]

（三）在同一海域的使用管理上，政府的各部門之間存在多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象

政府對海域使用管理過程中，一項工作同時被多個部門管理，必將造成管理權(quán)的混亂。如一塊灘涂圍起來后，水利部門要收取圍墾費（大約每畝5000元左右）；屬于海域使用的，海洋部門又要收取海域使用金（根據(jù)用海類型和海域的不同等別征收，差異較大）；若海域變成了土地，在換發(fā)土地使用權(quán)證書時，土地管理部門又要收取相關(guān)費用，這必然加重使用權(quán)人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，也是不合理的做法。

（四）在海域使用管理出現(xiàn)問題或狀況時，政府之間互相推諉責(zé)任

由于不同的海洋資源具有空間區(qū)域的復(fù)合性和某些海洋資源類別具有開放性和流動性等,客觀上造成了每一具體海區(qū)都可能同時擁有幾類資源,由此必然帶來不同產(chǎn)業(yè)部門在同一海區(qū)進行不同資源的開發(fā)活動局面,并由此發(fā)生部門之間在使用海區(qū)上的矛盾和沖突。以北部灣沿海城市為例，北海、湛江、欽州等城市紛紛上馬大工程大項目，加緊步法搶占北部灣沿海的灘涂，勢必會在一定程度上造成北部灣海域的污染，加上海洋生態(tài)系統(tǒng)特有的關(guān)聯(lián)性，必會加劇整個海域的環(huán)境污染。但作為政府機構(gòu)的各城市的環(huán)保部門，在面對這種問題時，總是扮演“局外人”的角色，以各種理由推諉責(zé)任。

三、政府間橫向關(guān)系沖突的原因以及合作關(guān)系建立的必要性

（一）政府間橫向關(guān)系存在矛盾的原因

1、經(jīng)濟利益是矛盾存在的最根本原因

海洋資源是豐富多樣的，其種類繁多、儲量巨大，因而被稱為 “天然的魚倉”、“藍色的煤?！薄ⅰ胞}類的故鄉(xiāng)”、“能量的源泉”、“娛樂的勝地”。正是因為海洋資源的可利用價值以及資源的日益稀缺性，使得人們競相爭取資源的擁有權(quán)或使用權(quán)?！霸诂F(xiàn)實生活中，每一個組織往往根據(jù)權(quán)利的大小和不同的目標(biāo)取向來分配組織內(nèi)外部的稀有資源”[5]。這就不可避免地造成了政府間為其資源擁有而導(dǎo)致的矛盾產(chǎn)生。同級政府，尤其是地理位置相近，經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)一定區(qū)域內(nèi)的同級地方政府更容易存在著競爭。除非有誘制性的制度安排或利益調(diào)整的好處，現(xiàn)有既得利益狀況的打破將是一個較難的過程。地區(qū)為了自身的利益，可能會存在地區(qū)封鎖、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、爭奪有利資源等行為，這將阻礙地方政府之間的進一步合作。

2、海洋的自然屬性導(dǎo)致矛盾的存在

“海洋，是由作為主體的海水水體、生活于其中的海洋生物、臨近海面上空的大氣和圍繞海洋的周緣海岸及海底等組成的統(tǒng)一體?！盵6]海洋是一個多維結(jié)構(gòu)體，它具有很強的整體性。區(qū)別于陸地界限明確的劃分，海水的流動性特點使得海洋無法進行明確的行政區(qū)劃界限。而且海洋擁有豐富的自然資源，例如生物資源，礦產(chǎn)資源等，每一種資源的利用價值都是相當(dāng)大的，并且在資源的開發(fā)利用過程中存在著縱橫交錯的現(xiàn)象，因而各級政府在各類用海活動之間不可避免地會相互影響甚至?xí)l(fā)矛盾與糾紛。

3、政府自身的復(fù)雜性

在海域使用管理過程中，政府起著管理與協(xié)調(diào)的作用。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》的規(guī)定，“國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理，沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理?！盵7]但是在海域使用管理過程中，存在著行業(yè)內(nèi)部海域使用權(quán)限不清以及海域使用管理權(quán)缺位的問題。各個部門分別制定了用海計劃和工作方案，相互之間會形成眾多不協(xié)調(diào)，人們很容易會發(fā)現(xiàn)，一項交叉性的工作由幾個部門同時在管，由此出現(xiàn)了管理權(quán)力的爭奪與矛盾；或是有一項交叉性的工作沒有任何部門在管理，各部門之間互相推諉，誰也不管的局面時有發(fā)生。

4、沿海各地區(qū)發(fā)展差異

沿海各地政府間的發(fā)展存在著一定的差異、合作的法律基礎(chǔ)薄弱、民間力量參與的不足等問題，使得各地在海域使用管理中處理關(guān)系方面存在著一定的差距，這種差距導(dǎo)致在其開發(fā)利用海洋資源過程中存在矛盾。特別是地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，人口、資源、地理、產(chǎn)業(yè)、收入的差異都會成為矛盾存在的原因。

5、沿海各地區(qū)共識制度的缺乏

在海域使用過程中必然要存在共同使用的過程，而這一過程需要沿海政府的協(xié)調(diào)與合作。而地方政府為了實現(xiàn)利益最大化，會更多地顧忌自身利益的發(fā)展，共識的達成將是一個較長時期的過程。觀念的落后也會導(dǎo)致沿海各地政府間矛盾的產(chǎn)生。除非看到眼前的利益，否則傳統(tǒng)觀念的力量將促使人們保持現(xiàn)狀。

（二）政府間橫向關(guān)系趨于合作的必要性

沿海地方政府職能在不斷地擴大，而其擁有的人力、物力、財力相對于整個區(qū)域來說相對有限，沿海地方政府間的關(guān)系必然要走向既競爭又合作的態(tài)勢，可見地方政府尋求合作的愿望日趨強烈。

1、有助于實現(xiàn)海洋資源的有效配置。政府間的合作使得海洋資源充分在政府間進行流動，從而有效盤活現(xiàn)有資源，實現(xiàn)資源共享，達到資源配置的優(yōu)化。

2、有助于深入解決區(qū)域的共同公共問題[8]。以藍色經(jīng)濟區(qū)為例，藍色經(jīng)濟區(qū)面臨海洋開發(fā)的巨大優(yōu)勢，海洋開發(fā)過程中涉及共同利益的問題將可以通過政府間的合作機制得到協(xié)調(diào)解決，從而有效調(diào)動區(qū)域內(nèi)的資源來實現(xiàn)良好治理。

3、有助于沿海地方政府整體發(fā)展水平的提高。沿海各地政府間的合作，將在統(tǒng)一布局下制定階段性的戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過對海洋資源進行整合，發(fā)揮各地政府的海洋發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)特色發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)，減低成本，實現(xiàn)政府整體水平的提高。

4、有助于實現(xiàn)區(qū)際互動、優(yōu)勢互補[9]。從整體性的視野下來治理藍色經(jīng)濟區(qū)的共同問題，可以有效地構(gòu)建起區(qū)域合作的長效機制，從而互通有無、取長補短、分享資源與經(jīng)驗，有效實現(xiàn)區(qū)際互動和優(yōu)勢互補。

四、我國海域使用管理中政府間合作關(guān)系的構(gòu)建

1、制定我國海域使用管理中地方政府間橫向協(xié)調(diào)的相關(guān)法律法規(guī)。

我國在海域使用管理中地方政府間的關(guān)系方面還沒有建立完備的法律制度，為了使各地政府在海域使用管理中達到利益共享，應(yīng)對地方政府間的關(guān)系做出調(diào)整，制定出相應(yīng)的法律法規(guī)，建立政府間關(guān)系法，以促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。各地政府可以結(jié)合本地區(qū)的實際情況對政府關(guān)系以及合作內(nèi)容等問題制定相應(yīng)的規(guī)章制度，以進一步規(guī)范政府間合作的具體安排。涉海政府在制定海域使用管理政策時，應(yīng)兼顧附近海域的利益。地方政府涉海政策的制定，要符合整個海域的長期可持續(xù)發(fā)展。若政府只顧本海域的發(fā)展，而忽視其他海域的利益，是不可取的，亦不利于和諧社會的構(gòu)建。

2、建立一個相對獨立的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)。

由于各地政府在海域使用及管理過程中存在著分歧與沖突，所以需要建立一個相對獨立的協(xié)調(diào)各地政府利益的組織機構(gòu)。協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的建立能有效地發(fā)揮各地政府的積極性，反映地方政府的意愿，針對可能出現(xiàn)的問題，政府之間可以及時地交流與溝通。協(xié)調(diào)組織機構(gòu)的建立可以提高管理效率，避免交叉管理，多頭管理，從而在一定程度上減輕各地政府之間的摩擦，可以消除一些可以預(yù)見的障礙，從一定程度上保證國家海域利益以及海域使用權(quán)人的利益，避免發(fā)生政府職能部門之間的沖突。這類組織可以是由各地政府或議會同意設(shè)立，并且政府撥款維持的純官方組織；亦或是由一些企業(yè)、團體自發(fā)組成，得到政府支持的非政府組織?？绲貐^(qū)合作組織的設(shè)立和運行有利于政府間的交流、協(xié)調(diào)與合作。

3、建立規(guī)?；陌l(fā)展方式以及多種合作模式。

各地政府在海域管理的資源優(yōu)勢以及經(jīng)濟發(fā)展水平方面存在著一定的差距，為了協(xié)調(diào)各方利益，要在保持整體區(qū)域政策方向一致的前提下，根據(jù)參與各方經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，建立以經(jīng)濟發(fā)展為主的多領(lǐng)域合作，發(fā)揮各地優(yōu)勢，最終實現(xiàn)利益最大化。多種合作模式的建立能夠讓各地政府在實施過程中體會到合作的互利，參與各方的整體收益達到均衡狀態(tài)。合作將是一個資源與利益重新整合的過程，會影響到既有的利益群體。

4、規(guī)范地方政府職能，減少地方保護的動因，加強海洋行政主管部門的隊伍建設(shè)。

當(dāng)前各地存在著地方保護主義，這嚴(yán)重阻礙了區(qū)域合作的發(fā)展。地方政府應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范各地政府職能，改善市場環(huán)境，發(fā)揮市場的作用，整合區(qū)域內(nèi)的各種資源，建立公平、合理的競爭秩序，以促進當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟的發(fā)展。沿海各地方政府應(yīng)充分發(fā)揮積極性和主動性，采用多元化的協(xié)調(diào)方式與其他地方政府展開廣泛的交流與合作，以加強資源流動的最大化，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。加強對政府及其涉海部門的海洋意識宣傳，樹立海洋國土意識，努力提高政府海域使用管理素質(zhì)。海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強隊伍建設(shè)，提高政府部門人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。政府部門之間要以大局為重，從保護海洋環(huán)境的角度出發(fā)，樹立可持續(xù)發(fā)展意識。

5、建立健全問責(zé)機制

《海域法》實施后，在海域使用管理方面取得了一些成效，促進了海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，但在海域使用和管理工作中仍存在一些問題。針對在海域使用管理中各級政府對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任所存在的相互推諉現(xiàn)象，為了進一步加強和規(guī)范海域使用項目的管理，我國應(yīng)建立責(zé)任機制，加強對海域使用管理的責(zé)任監(jiān)管。開展海域使用項目后評估管理機制和模式的研究，確定海域使用后評價方法與內(nèi)容[8]，對維護國家海域所有權(quán)，促進海洋資源的可持續(xù)利用具有重要意義。

今后，應(yīng)當(dāng)在整體海洋綜合管理價值鏈中，把海洋立法、海洋權(quán)益和海洋功能區(qū)劃作為管理的前提和基礎(chǔ)，為其它具體管理環(huán)節(jié)活動和整個管理價值鏈的順暢運轉(zhuǎn)提供保證；同時要研究出臺海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海水利用研究和應(yīng)用、促進海洋自主創(chuàng)新等一系列海洋事業(yè)全面發(fā)展的政策；建立健全海洋行政管理法律法規(guī)，盡快完善海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法、海上交通安全法、漁業(yè)法等的配套法規(guī)，深化領(lǐng)海及毗連區(qū)法專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法的配套制度研究；全面推進海洋行政管理依法行政，貫徹落實行政許可法，建立健全海洋管理行政復(fù)議聽證制度，推進海洋管理行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)；加強海洋執(zhí)法監(jiān)察體系建設(shè)，創(chuàng)新管理體制，規(guī)范海洋開發(fā)保護和管理秩序；積極開展海洋普法工作，努力建立符合海洋行政管理特點和體現(xiàn)體制競爭力的綜合管理體制，為海洋綜合管理提供外在的體制保證。

結(jié)論

在深入研究地方政府在海域使用管理中橫向合作的理論和實踐基礎(chǔ)上，借鑒這些研究成果和實踐經(jīng)驗，改變我國沿海地區(qū)傳統(tǒng)的地方政府間關(guān)系，打造新型的合作伙伴關(guān)系，通過沿海各地方政府間的合作，整合各地海洋資源，變矛盾、沖突為合作，實現(xiàn)雙贏，形成共同理念與發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)資源共享、責(zé)任分擔(dān)的地方政府合作機制，有助于推動我國政府對海域使用管理的可持續(xù)發(fā)展。

[1]中華人民共和國海域使用管理法（第一章第七條）.

[2]中華人民共和國海域使用管理法（第二章第十條）.

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