論我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府職能定位

李翠英

（天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津 300222）

一、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中突出政府職能的原因

不論是農(nóng)民工市民化這一政策的實(shí)質(zhì)與復(fù)雜性還是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工市民化面臨的壓力，都決定了農(nóng)民工市民化進(jìn)程中要突出政府職能。

（一）農(nóng)民工市民化政策的實(shí)質(zhì)與復(fù)雜性

1、農(nóng)民工市民化政策的實(shí)質(zhì)

農(nóng)民工市民化作為一項(xiàng)國(guó)家的重要政策其政策實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。建國(guó)以后我國(guó)走了一條城市優(yōu)先的發(fā)展道路，改革開放之后我國(guó)堅(jiān)持了效率優(yōu)先的發(fā)展原則，因此在很長(zhǎng)一段時(shí)間，農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展受到忽視。近些年隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的建設(shè)不斷取得新的成績(jī)，黨和政府開始重視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)、生活問(wèn)題。近幾年提出來(lái)的農(nóng)民工市民化就在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的背景下提出來(lái)的。農(nóng)民工為城市的建設(shè)和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得他們?cè)诰蜆I(yè)、住房、子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面都沒(méi)有享受到像市民一樣的社會(huì)福利和待遇，這顯然違背了社會(huì)公平原則。農(nóng)民工市民化就是要通過(guò)身份的轉(zhuǎn)變來(lái)保障農(nóng)民工的權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，社會(huì)公平是沒(méi)有辦法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的，必須要借助于政府職能的發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2、農(nóng)民工市民化政策的復(fù)雜性

農(nóng)民工市民化政策的復(fù)雜性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是農(nóng)民工市民化涉及到的群體眾多且每個(gè)群體的數(shù)量龐大。農(nóng)民工市民化會(huì)直接關(guān)系到農(nóng)民工、農(nóng)民、城市市民三個(gè)群體的利益，農(nóng)民工是這一政策的直接對(duì)象，而隨著農(nóng)民工市民化，農(nóng)村剩余的農(nóng)民和城市中的市民他們的利益也將會(huì)受到或多或少的正面或負(fù)面的影響，而農(nóng)民工、農(nóng)村剩余農(nóng)民和城市市民的數(shù)量加起來(lái)幾乎等于我國(guó)全部人口的總數(shù)；二是農(nóng)民工市民化涉及戶籍、教育、農(nóng)村土地制度、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域的改革。農(nóng)民工市民化就是要讓農(nóng)民工享有市民的身份，從而來(lái)享受市民身份對(duì)應(yīng)的各種社會(huì)福利，包括子女教育、醫(yī)療、住房、各種社會(huì)保險(xiǎn)等，而要讓農(nóng)民工真正享受這些社會(huì)福利，就要改革戶籍、教育等諸多政策。從上我們可以看出，農(nóng)民工市民化在涉及到的群體、人員、政策領(lǐng)域的這種復(fù)雜性決定了政府應(yīng)該從整體上來(lái)把控這一政策的推行。

（二）當(dāng)前農(nóng)民工市民化面臨的壓力

1、農(nóng)民工市民化熱情消減

近些年黨和政府的若干文件都對(duì)農(nóng)民工市民化及相關(guān)問(wèn)題給予了強(qiáng)調(diào)。從黨的十六大到黨的十八大，農(nóng)民工市民化問(wèn)題在黨的重要報(bào)告和文件中一直都在被強(qiáng)調(diào)和突出。此外，2006年我國(guó)第一份關(guān)于農(nóng)民工的文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》出臺(tái)，2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)。綜上我們可以看出近些年來(lái)黨和政府在農(nóng)民工市民化這一問(wèn)題上的政策導(dǎo)向明確。由于以上政策和文件的出臺(tái)，農(nóng)民工市民化的熱情高漲。但與農(nóng)民工市民化配套的各項(xiàng)改革卻嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市中并沒(méi)有享受到市民待遇，在城市工作和生活上的碰壁使農(nóng)民工市民化的熱情消減。因此，政府應(yīng)該通過(guò)其職能的履行讓農(nóng)民工看到市民化的希望。

2、城市接納能力嚴(yán)重不足

農(nóng)民工市民化以城市為實(shí)現(xiàn)載體。城市接納農(nóng)民工的能力直接影響到了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。近些年雖然我國(guó)各類型城市發(fā)展迅速，但隨著農(nóng)民工的日益增多，城市在交通設(shè)施、住房、醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面都遭遇到了發(fā)展的困境。

此外，與現(xiàn)有的部分城市居民相比，農(nóng)民工收入較低、受教育程度較低，如果成為市民的話，他們必定會(huì)增加城市弱勢(shì)群體的數(shù)量，必定會(huì)給城市帶來(lái)眾多的負(fù)擔(dān)。如果要改變他們的弱勢(shì)地位就要城市在財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)管理等領(lǐng)域做出重大改革和調(diào)整，而這些調(diào)整不可能一步到位，必定是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而在這個(gè)過(guò)程中必須要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府職能履行情況分析

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府職能履行情況可以通過(guò)近些年我國(guó)政府在農(nóng)民工市民化這一工作中取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題兩個(gè)方面進(jìn)行宏觀把握。

（一）取得的成績(jī)

在改革開放后的二十多年時(shí)間里，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)沒(méi)有農(nóng)民工市民化方面的政策，農(nóng)民工市民化受到嚴(yán)格限制。從本世紀(jì)初，農(nóng)民工市民化的政策導(dǎo)向才發(fā)生變化，例如黨的十六大報(bào)告指出，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。[1]黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，我國(guó)要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。[2]同時(shí)，我國(guó)也出臺(tái)了一些促進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策，比如2006年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，作為我國(guó)頒布的第一份關(guān)于農(nóng)民工問(wèn)題的文件，對(duì)解決農(nóng)民工問(wèn)題的重大意義、指導(dǎo)思想和基本原則、農(nóng)民工工資拖欠、勞動(dòng)管理、就業(yè)和培訓(xùn)、社會(huì)保障、權(quán)益保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題給予了明確；2008年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》對(duì)農(nóng)民工就業(yè)、技能培訓(xùn)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、工資發(fā)放、社會(huì)保障、土地承包權(quán)益六個(gè)方面的內(nèi)容給予了強(qiáng)調(diào)；2010年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的基本原則和主要目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、資金管理、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；再就是這兩年各省出臺(tái)的異地高考政策也為解決農(nóng)民工子女受教育的問(wèn)題指明了方向。綜上我們可以看出，近些年黨和政府在農(nóng)民工市民化領(lǐng)域的政策導(dǎo)向越來(lái)越清晰、明確，我國(guó)農(nóng)民工市民化的大幕已經(jīng)拉開。

（二）存在的問(wèn)題

1、配套制度改革滯后

雖然從改革開放初到現(xiàn)在我國(guó)的政策導(dǎo)向已經(jīng)從限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工轉(zhuǎn)移到促進(jìn)農(nóng)民工市民化上來(lái)了，但與明確的政策導(dǎo)向相比，我國(guó)政府在促進(jìn)農(nóng)民工市民化配套制度改革方面的工作顯得滯后很多。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工龐大的數(shù)量加上城市接納能力有限，政府在農(nóng)民工市民化這一領(lǐng)域不得不采取漸進(jìn)式的改革策略和過(guò)渡性的政策，比如和農(nóng)民工關(guān)系最為密切的戶籍制度，雖然中央一再提出要改革，但戶籍制度并沒(méi)有被廢除，只是在一些中小城市放寬了農(nóng)民工落戶的限制，而在一些大城市，戶籍制度依然是阻礙農(nóng)民工市民化的一個(gè)重大障礙。再例如異地高考制度，雖然中央提出要改革，甚至還明確了改革的限期，但最后改革的幅度還是很小。

2、管理僵化、落后

與滯后的配套改革一樣，當(dāng)前我國(guó)政府部門對(duì)農(nóng)民工的管理較其它管理而言相對(duì)僵化、落后。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏農(nóng)民工管理的專門機(jī)構(gòu)。一直以來(lái)對(duì)于農(nóng)民工的管理屬于政府的流動(dòng)人口管理部門負(fù)責(zé)，只是到了2008年才在人力資源和社會(huì)保障部下成立了農(nóng)民工工作司來(lái)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行管理。農(nóng)民工市民化涉及各個(gè)方面的改革和工作，同時(shí)農(nóng)民工數(shù)量更多、更加弱勢(shì)、市民化的障礙也更多，因此，單純的一個(gè)農(nóng)民工管理部門顯然不能勝任這一工作。二是在管理方式上，缺乏靈活、方便的管理方式。當(dāng)前我國(guó)的選舉、社會(huì)保障、司法救濟(jì)很多方面都和戶口掛鉤，而農(nóng)民工工作在城市，戶口卻在農(nóng)村，這給他們行使選舉權(quán)及實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益的救濟(jì)都帶來(lái)很多不便之處。

三、今后我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府職能定位

在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中必須要突出政府的主導(dǎo)作用，然而當(dāng)前我國(guó)政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中還有些職能不完善的地方，今后在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府職能大致應(yīng)該定位在以下兩個(gè)方面：

（一）配套改革的推動(dòng)者

1、改革戶籍制度

當(dāng)前我國(guó)對(duì)人口管理實(shí)行戶籍制度，而戶籍制度往往有社會(huì)福利相掛鉤。因此，一直以來(lái)戶籍制度都是限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的一個(gè)障礙。當(dāng)前，戶籍制度是阻礙我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的最大障礙。要想把這一工作引向深入，必須要加大對(duì)戶籍制度的改革。當(dāng)前在一些大城市住房、教育、醫(yī)療等資源面對(duì)龐大的人口而言還是很不足，因此，對(duì)于一些大城市而言短時(shí)間內(nèi)完全取消戶籍制度也是不可能的。但對(duì)于中小城市而言，接納農(nóng)民工的潛力相對(duì)較大些，因此政府應(yīng)該進(jìn)一步放寬中小城市的戶籍，甚至可以取消戶籍制度以吸引更多的農(nóng)民工到中小城市來(lái)工作生活，這樣既可以加速農(nóng)民工市民化的進(jìn)程還可以緩解大城市農(nóng)民工市民化的壓力。

2、改革農(nóng)村土地制度

農(nóng)民工市民化并不是單純解決農(nóng)民工在城市工作和生活的問(wèn)題，還要解決其在農(nóng)村的土地收益問(wèn)題，只有這樣才能讓農(nóng)民工沒(méi)有后顧之憂地在城市工作和生活?，F(xiàn)在在一些地方仍然把農(nóng)民工放棄農(nóng)村的土地收益作為農(nóng)民工市民化的一個(gè)條件，這顯然是對(duì)農(nóng)民工利益的一種損害。因此，政府必須要通過(guò)立法形式來(lái)確定農(nóng)民工的土地權(quán)益，明確規(guī)定農(nóng)民工取得市民身份不能以放棄其在農(nóng)村的土地權(quán)益為條件，要保證農(nóng)民工在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)，制定靈活的土地承包流轉(zhuǎn)制度；同時(shí)，中央政府對(duì)于強(qiáng)迫農(nóng)民工放棄農(nóng)村土地權(quán)益以換取市民身份的地方政府要給予一定的處理。

3、改革社會(huì)保障制度

當(dāng)前我國(guó)與農(nóng)民工市民化配套的基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度還沒(méi)有改革到位，這導(dǎo)致很多農(nóng)民工雖然工作在城市，但他們的生活卻和城市中的市民截然不同。因此，作為社會(huì)公平正義的一個(gè)維護(hù)者，政府應(yīng)該進(jìn)一步改革我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，以便讓農(nóng)民工真正能夠享受到市民待遇。要建立符合農(nóng)民工自身特征的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民工看病貴、看病難的問(wèn)題；要建立合理的工傷保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民工因工傷治療和生活的問(wèn)題；要建立有效的農(nóng)民工失業(yè)救濟(jì)制度，解決經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)農(nóng)民工生活的影響問(wèn)題；要建立長(zhǎng)效的農(nóng)民工養(yǎng)老制度，解決農(nóng)民工年老后的生活保障問(wèn)題。

（二）管理服務(wù)的創(chuàng)新者

1、加強(qiáng)農(nóng)民工管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

從2006年至今我國(guó)已經(jīng)初步建立起來(lái)了涵蓋主要政府職能部門和政府層級(jí)的專門的農(nóng)民工管理機(jī)構(gòu)體系。在職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制方面，2006年建立了國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)農(nóng)民工工作。之后各省、市、縣也大都建立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度。在具體管理部門方面，2008年在人力資源和社會(huì)保障部下成立了農(nóng)民工工作司，其職責(zé)主要為擬訂農(nóng)民工工作綜合性政策和規(guī)劃，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益；推動(dòng)農(nóng)民工相關(guān)政策的落實(shí)，協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；協(xié)調(diào)處理涉及農(nóng)民工的重大事件；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)農(nóng)民工工作信息建設(shè)。之后地方政府的人力資源和社會(huì)保障部門內(nèi)也大都成立了專門負(fù)責(zé)農(nóng)民工工作的機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)較2006年以前，我國(guó)政府不管是在農(nóng)民工管理機(jī)制還是在專門機(jī)構(gòu)設(shè)置上都有了很大發(fā)展，但還是不能滿足當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工市民化的工作需求。因此，今后一方面要進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)政府農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，還要突出農(nóng)民工工作司和地方各級(jí)農(nóng)民工工作部門的職能。

2、引導(dǎo)各類農(nóng)民工組織健康發(fā)展

維權(quán)困難、利益表達(dá)渠道不暢通是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工共同面臨的問(wèn)題，而出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因還在于農(nóng)民工缺乏組織，但各個(gè)人的力量弱、影響力小。因此，我國(guó)政府有必要引導(dǎo)各類農(nóng)民工組織建立和發(fā)展以促進(jìn)農(nóng)民工市民化。首先，要幫助農(nóng)民工建立自己的工會(huì)。當(dāng)前在農(nóng)民工集中的很多行業(yè)，農(nóng)民工工會(huì)的建設(shè)還不到位，農(nóng)民工沒(méi)有一個(gè)專門的利益表達(dá)的渠道，所以政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民工建立自己的工會(huì)組織，并充分發(fā)揮工會(huì)作為農(nóng)民工利益表達(dá)渠道的作用。其次，要鼓勵(lì)其他農(nóng)民工組織的發(fā)展，除了工會(huì)之外，政府還應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民工依據(jù)自己的工作類型、業(yè)余愛(ài)好等組建自己的專門組織，為農(nóng)民工技術(shù)交流、培養(yǎng)業(yè)余愛(ài)好等提供便利條件。最后，要鼓勵(lì)一些與農(nóng)民工有關(guān)的社會(huì)公益性組織發(fā)展?，F(xiàn)在有一些專門為農(nóng)民工服務(wù)的公益性民間團(tuán)體，政府應(yīng)該在活動(dòng)場(chǎng)所等方面給予協(xié)調(diào)。

3、繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)力度

良好的勞動(dòng)技能是農(nóng)民工在城市就業(yè)和融入城市生活的必要條件。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工在上學(xué)期間接受的文化課程教育較多，而勞動(dòng)技能培訓(xùn)較少，因此政府近幾年都特別重視農(nóng)民工的培訓(xùn)工作，特別是2010年還專門出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的原則和目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、資金管理、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。近幾年我國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)取得了一定的成績(jī)，但與嚴(yán)峻的培訓(xùn)任務(wù)相比，政府還應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)力度。要繼續(xù)增加農(nóng)民工培訓(xùn)的財(cái)政預(yù)算，以保障農(nóng)民工培訓(xùn)有足夠的經(jīng)費(fèi)；要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的過(guò)程管理和培訓(xùn)考核，以保障農(nóng)民工培訓(xùn)的質(zhì)量；要及時(shí)做好農(nóng)民工培訓(xùn)的調(diào)查反饋工作，比保障農(nóng)民工培訓(xùn)能適時(shí)調(diào)整；要加大對(duì)企業(yè)的約束力度，以保障企業(yè)對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的重視。

[1]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/content_632260.htm

[2]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社,2012:23.

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