銀行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同應(yīng)用探討

劉 暢

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 金融學(xué)院，湖北 武漢 430060；2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 金融學(xué)院，湖北 武漢 430205）

一、協(xié)同理論基礎(chǔ)

協(xié)同學(xué)的創(chuàng)始人是德國斯圖加特大學(xué)的理論物理學(xué)教授赫爾曼·哈肯（Hcrmann Haken）。協(xié)同學(xué)是系統(tǒng)科學(xué)的一個(gè)重要分支，是研究由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)所構(gòu)成的各種系統(tǒng)，研究這些子系統(tǒng)是通過怎樣的合作才在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時(shí)間或功能結(jié)構(gòu)的。協(xié)同學(xué)的理論框架于1977年問世，目前，協(xié)同學(xué)己經(jīng)成為描述系統(tǒng)從無序到有序轉(zhuǎn)變的條件和規(guī)律的橫斷學(xué)科。

協(xié)同學(xué)指出，系統(tǒng)中大量存在的子系統(tǒng)，卻只受少量的序參量支配，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的總體形成有序結(jié)構(gòu)。協(xié)同系統(tǒng)是指由許多子系統(tǒng)組成的、能以自組織方式形成宏觀的空間、時(shí)間或功能有序結(jié)構(gòu)的開放系統(tǒng)。序參量來源于子系統(tǒng)之間的協(xié)同，同時(shí)序參量起著支配子系統(tǒng)行為的作用。子系統(tǒng)之間的協(xié)同產(chǎn)生宏觀的有序結(jié)構(gòu)，這是“協(xié)同”的第一層含義。序參量之間的協(xié)同合作決定著系統(tǒng)的有序機(jī)構(gòu)，這是“協(xié)同”的第二層含義。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，一個(gè)系統(tǒng)從無序到有序轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，在于由一個(gè)大量子系統(tǒng)構(gòu)成的開放系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的“協(xié)同作用”。它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)及系統(tǒng)發(fā)生變化時(shí)要素間的互相配合與耦合。

二、銀行業(yè)協(xié)同監(jiān)管的動(dòng)因

（一）市場失靈的存在

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果表明，市場機(jī)制存在缺陷，引起市場失靈的主要原因是外部性、公共產(chǎn)品、壟斷和信息不完全。銀行作為經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也存在市場失靈的問題，主要表現(xiàn)在以下方面:

1.銀行體系負(fù)的外部性。銀行的破產(chǎn)倒閉及其連鎖性反應(yīng)將通過貨幣信用緊縮破壞經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，是銀行體系負(fù)的外部性效應(yīng)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為外部性可以通過征收“庇古稅”來補(bǔ)償，但銀行活動(dòng)巨大的杠桿效應(yīng)——個(gè)別銀行機(jī)構(gòu)的利益與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的利益之間嚴(yán)重的不對稱，使這種辦法毫無效力。另外，科斯定理則從交易成本的角度說明銀行體系的外部性不可能通過市場機(jī)制的自由交換得以消除。

2.銀行體系的公共產(chǎn)品特性。一個(gè)穩(wěn)定、公平和有效的銀行體系對整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言是一種公共產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品，不可避免地就會(huì)出現(xiàn)“搭便車”問題，即人們樂于享受公共產(chǎn)品帶來的好處，但缺乏有效的激勵(lì)，為公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)做出貢獻(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)下的銀行體系這一公共產(chǎn)品，只能由政府通過保持銀行體系健康穩(wěn)定的各種手段來維護(hù)。

3.銀行機(jī)構(gòu)自由競爭的悖論。一方面，銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)使銀行機(jī)構(gòu)的自由競爭最終將發(fā)展到高度的集中壟斷，這不僅在效率和消費(fèi)者福利方面帶來損失，而且也將產(chǎn)生政治上的不利影響;另一方面，自由競爭的結(jié)果是優(yōu)勝劣汰，而銀行機(jī)構(gòu)激烈的同業(yè)競爭導(dǎo)致整個(gè)銀行體系的不穩(wěn)定。可見，銀行機(jī)構(gòu)的自由競爭并不必然導(dǎo)致效率的提高，相反，自由競爭和穩(wěn)定之間則存在明顯的替代性。

4.不確定性、信息不完備和信息不對稱。在古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的體系中，市場機(jī)制的作用過程是一種“自然秩序”，因此自由競爭的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就是一個(gè)確定性的世界。凱恩斯卻注意到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不確定性普遍存在的事實(shí)。在不確定性研究基礎(chǔ)上發(fā)展起來的信息經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，信息的不完備和不對稱是市場經(jīng)濟(jì)不能完美運(yùn)轉(zhuǎn)的重要原因之一。銀行體系中更加突出的信息不完備和不對稱現(xiàn)象以及搜集和處理信息的高昂成本，使銀行機(jī)構(gòu)隨時(shí)可能陷入困境。

（二）法律漏洞

早在19世紀(jì)初，杰出的思想家邊沁（Jerenvy Bentham）就探討了法律對犯罪的阻嚇作用。20世紀(jì)60年代后期，芝加哥大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家加利·貝克第一個(gè)把邊沁的思想變成一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。1968年貝克又推導(dǎo)出最優(yōu)法律和最優(yōu)阻嚇作用的條件，并得出一個(gè)基本推論:當(dāng)法律設(shè)計(jì)到最優(yōu)，由法庭來執(zhí)法是最優(yōu)的制度，此時(shí)執(zhí)法只需要法庭，而不需要任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此后，另一個(gè)諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格勒發(fā)表了一篇論文《法律的最優(yōu)執(zhí)行》，改進(jìn)了貝克的理論，合稱為貝克—斯蒂格勒模型（(Becker-Stigler）。

施萊弗和格萊澤在2001年發(fā)表的論文 《科斯對科斯定理》通過對波蘭與捷克兩國金融市場監(jiān)管的實(shí)證比較研究，提出:由于在執(zhí)法的時(shí)候要搜尋證據(jù)，而搜尋證據(jù)本身可能是費(fèi)時(shí)耗力的，當(dāng)需要執(zhí)法者付出相當(dāng)代價(jià)的時(shí)候，就要為之提供激勵(lì)。但法庭要保持中立，就不能激勵(lì)法庭，因此單純靠法庭執(zhí)法不能達(dá)到最優(yōu)。事實(shí)證明，波蘭金融市場上有監(jiān)管者在執(zhí)法，發(fā)展相對較好;而捷克是單純地依賴法庭來執(zhí)法，其結(jié)果是法庭沒有很好的執(zhí)法，金融市場就出現(xiàn)衰敗。

倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的許成鋼教授于2001年在《法律、執(zhí)法與金融監(jiān)管》一文中提出了“法律的內(nèi)在的不完備性”這個(gè)新概念，該理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)之中任何法律都是不完備的。因?yàn)榉墒敲鎸θw國民的，是面對無窮代的國民，社會(huì)是變化的，而法律具有穩(wěn)定性，所以立法人不可能預(yù)料所有將來會(huì)發(fā)生的事件并把法律定義得無限清楚、準(zhǔn)確。正是由于現(xiàn)實(shí)中法律都是不完備的，因此需要引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)——政府，引入主動(dòng)式執(zhí)法。

（三）銀行自身風(fēng)險(xiǎn)

銀行風(fēng)險(xiǎn)是指在一定條件下和一定時(shí)期內(nèi)，由于銀行市場中各種經(jīng)濟(jì)因變量的不確定造成結(jié)果發(fā)生的波動(dòng)，而導(dǎo)致行為主體遭受損失的大小以及這種損失發(fā)生可能性的大小，損失發(fā)生的大小與損失發(fā)生的概率是銀行風(fēng)險(xiǎn)的核心參量。銀行風(fēng)險(xiǎn)包括價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、金融科技風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。近年來，隨著金融自由化和全球金融一體化的趨勢，銀行風(fēng)險(xiǎn)也日趨增加和集中。首先，銀行風(fēng)險(xiǎn)通過以貨幣信用制度和銀行制度為主體的金融機(jī)構(gòu)，具有較強(qiáng)的滲透性和擴(kuò)散性。銀行經(jīng)營的是特殊的商品——貨幣，資金來源于社會(huì)公眾的儲(chǔ)蓄，而資金的運(yùn)用又是面向社會(huì)公眾。因而銀行積聚的風(fēng)險(xiǎn)將對社會(huì)公眾產(chǎn)生直接的影響，并滲透到國民經(jīng)濟(jì)的每個(gè)產(chǎn)業(yè)；其次，銀行風(fēng)險(xiǎn)集中在高負(fù)債經(jīng)營的銀行，具有較強(qiáng)的放大性。銀行在經(jīng)營過程中面臨著利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等眾多風(fēng)險(xiǎn)，即使是其中任何一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)都足以放大到對銀行的經(jīng)營成敗產(chǎn)生重大影響。銀行為了追逐高額利潤，具有盲口擴(kuò)張資產(chǎn)向風(fēng)險(xiǎn)高、收益大的項(xiàng)口擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，也可能導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債狀況惡化；再次，銀行具有很強(qiáng)的傳染性。一家銀行或幾家銀行出現(xiàn)危機(jī)會(huì)迅速波及到其他銀行，形成整個(gè)銀行業(yè)的危機(jī)；最后，在現(xiàn)代紙幣制度和部分準(zhǔn)備金制度下，存款型銀行是貨幣供給的主要力量，倘若銀行發(fā)生倒閉風(fēng)潮將會(huì)使貨幣存量的大部分消失，直接使貨幣供給減少，進(jìn)而引起生產(chǎn)緊縮和經(jīng)濟(jì)蕭條。

三、銀行業(yè)協(xié)同監(jiān)管的成本與收益

（一）協(xié)同成本

經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理告訴我們:必須在協(xié)同過程中考慮資源的約束。協(xié)同的成本是指為了建立協(xié)同機(jī)制、增強(qiáng)協(xié)同，在原有成本的基礎(chǔ)上多支出的成本，通常將其分為直接成本（Direct Cost）和執(zhí)行成本兩類。

1.協(xié)同的直接成本。協(xié)同的直接成本主要是在建立協(xié)同機(jī)制、制定和實(shí)施協(xié)同措施過程中承擔(dān)的雇員費(fèi)用和日常運(yùn)作費(fèi)用等，也可以稱為協(xié)同的行政成本。協(xié)同的直接成本可以從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的帳戶(如監(jiān)管機(jī)構(gòu)的年報(bào))上反映出來，并最終反映到國民收入帳戶的財(cái)政帳戶中。因此，直接成本是容易計(jì)量的會(huì)計(jì)成本，受到明顯的預(yù)算約束，在理論上具有預(yù)算硬約束的性質(zhì)。

2.協(xié)同的執(zhí)行成本。協(xié)同的執(zhí)行成本是在執(zhí)行協(xié)同措施的過程中所導(dǎo)致自身增加的本，增加的成本包括:國際與部際的聯(lián)絡(luò)費(fèi)、協(xié)同調(diào)查費(fèi)、信息平臺(tái)的硬件購置與軟件開發(fā)支出、信息存儲(chǔ)與交換支出等。被監(jiān)管者增加的成本包括:被監(jiān)管者應(yīng)協(xié)調(diào)監(jiān)管的要求向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供信息的成本、進(jìn)行內(nèi)部檢查使本部門符合協(xié)調(diào)監(jiān)管要求的成本、“填表”成本以及囚協(xié)調(diào)監(jiān)管而導(dǎo)致的業(yè)務(wù)收入損失。協(xié)同的執(zhí)行成本相對于直接成本而言，是預(yù)算軟約束的。但由于在協(xié)同監(jiān)管的過程中應(yīng)主要通過信息共享、從監(jiān)管同行處交換監(jiān)管信息，而盡量減少讓被監(jiān)管者重復(fù)報(bào)送，因此由被監(jiān)管者承擔(dān)的執(zhí)行成本是相對較低的。

（二）協(xié)同收益

協(xié)同的收益可以理解為因協(xié)同監(jiān)管而使銀行機(jī)構(gòu)、銀行體系以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系在競爭、效率、公平以及穩(wěn)定等方面達(dá)到合意程度的增加。協(xié)同的收益來自多個(gè)方面，有微觀方面也有宏觀方面，具體可以從以下三個(gè)方面來分析:

1.協(xié)同促使被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收入水平提高的增加值。比照沒有協(xié)同機(jī)制的情況下，協(xié)同使得單個(gè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了相對較高的收入，而且這個(gè)部分收入的增加值是完全或直接由于建立協(xié)同機(jī)制而導(dǎo)致的。但協(xié)同使得被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收入的提高并非是立竿見影的，在初期甚至可能是下降的，這是由于協(xié)同增加了執(zhí)行成本，從而使得凈收入減少。

2.協(xié)同促使金融體系總體收入提高的增加值。協(xié)同可以保護(hù)合法競爭、防止欺詐、減少尋租以及避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，從而使得整個(gè)金融體系在穩(wěn)定的秩序中實(shí)現(xiàn)更高的收入。

3.協(xié)同促使社會(huì)總體福利水平提高的增加值。整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系由于協(xié)同而改善了資源配置的效率，實(shí)現(xiàn)更平穩(wěn)的增長，社會(huì)的總體福利水平也將因此普遍提高。但銀行會(huì)計(jì)信息的公共品性，其收益本身就是不確定且難以衡量的。那么建立協(xié)同機(jī)制所帶來的成效，就更加難以用數(shù)字說明了?；蛘哒f，在現(xiàn)有的技術(shù)手段下，很難對銀行體系穩(wěn)定的收益或不穩(wěn)定的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)量化，對收益或損失的衡量也難以排除其他經(jīng)濟(jì)的或非經(jīng)濟(jì)的影響。通常情況是，發(fā)生危機(jī)的時(shí)候，對協(xié)同收益的衡量變得很大，而在相對平穩(wěn)時(shí)期，對協(xié)同收益衡量較為忽視，而對成本與協(xié)同成本的估計(jì)則急劇上升。

（三）協(xié)同局限

1.協(xié)同的作用有限。盡管銀行會(huì)計(jì)信息市場與銀行監(jiān)管協(xié)同具有相當(dāng)?shù)姆e極作用，但其作用也是有限的。這是因?yàn)槟壳暗膮f(xié)同機(jī)制缺乏權(quán)威性，不能強(qiáng)制實(shí)施。在國內(nèi)協(xié)同中，由于委托——代理成本的存在，作為國家利益的代理人——一官僚機(jī)構(gòu)，在協(xié)同的過程中難免會(huì)損失效率，更嚴(yán)重的還可能導(dǎo)致協(xié)同的無效。在國際協(xié)同中，協(xié)同的效果在很大程度上取決于各國的自覺行為約束，因此協(xié)同的作用常常是有限的。

2.協(xié)同目標(biāo)的扭曲。通常情況下確定的銀行會(huì)計(jì)信息市場與銀行監(jiān)管協(xié)同的目標(biāo)，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性與金融政策措施的相機(jī)性、多變性等問題的存在，使其很難達(dá)到，有時(shí)甚至?xí)x或違背初衷。即使達(dá)到目標(biāo)，其準(zhǔn)確性也很難衡量，衡量的標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一性。

3.急功近利的現(xiàn)象。當(dāng)前，許多協(xié)同措施的制定是“危機(jī)導(dǎo)向”的，是為了應(yīng)急處理某些金融事件而采取的。也由于委托——代理關(guān)系，在對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制度與評(píng)價(jià)體系不完善的情況下，銀行會(huì)計(jì)信息市場與銀行監(jiān)管協(xié)同也可能會(huì)出現(xiàn)急功近利的現(xiàn)象。

四、銀行業(yè)協(xié)同監(jiān)管的中國應(yīng)用思路

（一）國際借鑒

由于各國歷史、文化及環(huán)境各不相同，所采用的監(jiān)管模式也不同，銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的設(shè)計(jì)也各有側(cè)重點(diǎn)，但采取的方式方法大體相似，主要通過3種手段，通過正式的制度安排逐步加強(qiáng)協(xié)同，細(xì)化協(xié)同合作的框架。第一，通過立法手段直接規(guī)定協(xié)同框架，對職能做出明確的規(guī)定，使協(xié)同做到有法可依;第二，通過簽署監(jiān)管各方的諒解備忘錄，規(guī)定協(xié)同的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的制度安排;第三，依法成立協(xié)同委員會(huì)或類似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行多邊合作及負(fù)責(zé)具體的協(xié)同運(yùn)作。

（二）立足國情

無論發(fā)達(dá)市場還是新興市場，都有大量好的制度以供借鑒。但是“好的機(jī)制”也并不恒等于“有用的機(jī)制”，在一定條件下實(shí)施有用的機(jī)制才能達(dá)到應(yīng)有的效果。由于我國國情與金融制度運(yùn)行的環(huán)境條件具有特殊性，我國應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化國內(nèi)銀行會(huì)計(jì)信息市場與銀行監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的內(nèi)容。因此，在進(jìn)行機(jī)制借鑒與選擇的過程中應(yīng)掌握好“適用性”原則，避免孤立地評(píng)判、簡單地比較，更不能照搬國外經(jīng)驗(yàn)。

解決借鑒過程中的適用性問題，可以從兩方面入手:一是調(diào)整借鑒對象本身，使之適應(yīng)我國國情;二是調(diào)整借鑒對象實(shí)施的外部環(huán)境，創(chuàng)造適合機(jī)制運(yùn)行的環(huán)境，減少摩擦損耗，提高實(shí)施效率。所以，一方面要完善現(xiàn)行協(xié)同框架，在日常的信息交流與協(xié)商、定期或不定期的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議等方面進(jìn)行深層次的細(xì)化，增加互相參與及互相任職、召開研討會(huì)、緊急事件與危機(jī)管理等內(nèi)容;另一方面通過機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革、雇員交換任職、績效考核等途徑，努力創(chuàng)造適合協(xié)同機(jī)制運(yùn)行的外部環(huán)境，減少不必要的摩擦損耗。

（三）協(xié)同層次

1.協(xié)同的主體。協(xié)同主體有兩個(gè)層次:第一個(gè)層次，也稱國務(wù)院層次，是由國務(wù)院負(fù)責(zé)金融事務(wù)的副總理掛帥的金融穩(wěn)定委員會(huì)，參與者除第一個(gè)層次的協(xié)同主體外，還有國務(wù)院、國家發(fā)展與改革委員會(huì)和商務(wù)部等;第二個(gè)層次，也稱部委層次，是由中國人民銀行牽頭的金融協(xié)調(diào)委員會(huì)，參與者有三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中國人民銀行和財(cái)政部。

2.協(xié)同的內(nèi)容。國務(wù)院層次的協(xié)同內(nèi)容，主要是討論涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機(jī)的應(yīng)急事務(wù)等重大問題及其相關(guān)制度、對金融協(xié)調(diào)委員會(huì)討論后報(bào)請國務(wù)院決定或?qū)徟男滦徒鹑谑聞?wù)和金融政策從宏觀和全局的角度進(jìn)行審核等;部委層次的協(xié)同內(nèi)容可以分為兩大類:其一是不同的金融監(jiān)管政策之間的協(xié)同，協(xié)同主體為三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中國人民銀行；其二是貨幣政策與監(jiān)管政策、金融調(diào)控政策與財(cái)政政策、宏觀調(diào)控政策與金融監(jiān)管政策等之間的協(xié)同，協(xié)同主體有三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人民銀行和財(cái)政部。協(xié)調(diào)方式為定期與不定期的協(xié)調(diào)會(huì)議制度和快速、準(zhǔn)確與全面的信息共享制度。

3.協(xié)同的方式。在協(xié)同方式的制度設(shè)計(jì)中，最重要的是突出人民銀行在協(xié)同機(jī)制中的特殊地位，即確立人民銀行為主的主協(xié)同制度。對跨行業(yè)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即確立按業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施監(jiān)管的主監(jiān)管制度。此外，當(dāng)依照主監(jiān)管制度依然無法界定監(jiān)管責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確由人民銀行先行指定一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照金融業(yè)務(wù)的功能實(shí)施監(jiān)管，并報(bào)國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會(huì)核準(zhǔn)。

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