我國(guó)水利工程投資管理問題分析

牟曉燕 郭西敬

（1.山東水利工程總公司，山東 濟(jì)南250000；2.山東水務(wù)眾興建設(shè)發(fā)展有限公司，山東 濟(jì)南250014）

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，說明水利在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的重要作用，同時(shí)，水利又是一項(xiàng)公益性的政府投資項(xiàng)目，且投資的金額巨大。目前，我國(guó)針對(duì)水利工程等公益性建設(shè)項(xiàng)目的研究較少，因而對(duì)水利工程投資管理問題進(jìn)行研究具有重大意義。

一、工程投資管理的涵義

工程投資具有兩方面的涵義，既指完成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目所需的費(fèi)用總和，又指建筑產(chǎn)品的價(jià)格。完成建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用總和屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資管理體系，建筑產(chǎn)品價(jià)格屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)價(jià)格體系的組成部分。

從工程投資是完成建設(shè)項(xiàng)目所需費(fèi)用總和的角度而言，水利工程的投資方要想合理利用建設(shè)資金、保證建設(shè)質(zhì)量、降低工程成本，必須狠抓源頭。一方面，在進(jìn)行水利工程建設(shè)投資時(shí)，綜合考慮保護(hù)地域環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡，確保最大限度的保護(hù)和合理開發(fā)水資源，促進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展，因而在對(duì)工程項(xiàng)目的投資上，要逐步完善多元化的組合投資，合理預(yù)測(cè)資金需求量，優(yōu)化水利工程項(xiàng)目的投資管理。另一方面，在水利工程項(xiàng)目的投資決策階段、設(shè)計(jì)階段、發(fā)包階段和實(shí)施階段，把項(xiàng)目的投資控制在限額之內(nèi)，隨時(shí)糾偏，保證投資管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從工程投資指建筑產(chǎn)品的價(jià)格角度而言，水利工程投資管理實(shí)質(zhì)上就是承發(fā)包價(jià)格?，F(xiàn)階段，我國(guó)水利工程承發(fā)包價(jià)格的基本法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》。

我國(guó)的工程投資管理理論應(yīng)由三部分組成：一是以投資人的效益為出發(fā)點(diǎn)的投資控制理論；二是建筑產(chǎn)品的價(jià)格理論；三是技術(shù)性的成本測(cè)算知識(shí)。

二、我國(guó)水利工程投資管理的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，我國(guó)嚴(yán)格區(qū)分政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目，兩類項(xiàng)目實(shí)施不同的管理。針對(duì)政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，實(shí)施嚴(yán)格的管理程序。針對(duì)非政府投資項(xiàng)目，則強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)調(diào)控，政府只管秩序、安全。此外，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性政府投資工程和非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，實(shí)施不同的管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程實(shí)施集中的專業(yè)化管理。

（一）經(jīng)營(yíng)性政府投資工程

對(duì)經(jīng)營(yíng)性水利工程建設(shè)項(xiàng)目，政府可以采取一定的投融資手段參與建設(shè)；對(duì)于社會(huì)效益大的項(xiàng)目，政府可以通過資本金參股的方式提供資助和支持；對(duì)于市場(chǎng)可以自行解決的項(xiàng)目，財(cái)政不再安排資金。目前我國(guó)針對(duì)經(jīng)營(yíng)性真股份投資工程，主要采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，由政府相關(guān)專業(yè)部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司、有限責(zé)任公司貨股份有限公司，對(duì)多數(shù)項(xiàng)目采用投資公司的形式，由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，自己擔(dān)負(fù)項(xiàng)目法人的功能。

采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，采取政府特許權(quán)管理公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或者政府購(gòu)買服務(wù)等支出方式，具有吸引民間資本參與的好處。在采用這些管理方式過程中，必須建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)履行合同的法律意識(shí)。

（二）非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程

對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，我國(guó)依然采取的是傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式，由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，報(bào)經(jīng)政府計(jì)劃部門審批，確定投資額度和年度投資計(jì)劃，財(cái)政部門下?lián)芙ㄔO(shè)資金，再由建設(shè)單位組織基建單位進(jìn)行建設(shè)。在這種投資管理模式下，投資方與建設(shè)方分離，作為投資主體的政府并沒有直接參與項(xiàng)目的建設(shè)過程。通常這種模式下的建設(shè)單位大部分是非營(yíng)利的社會(huì)公共管理或服務(wù)部門，技術(shù)和管理都有不足。最后，建設(shè)單位自然而然成為項(xiàng)目建成后的使用單位，在項(xiàng)目的建設(shè)過程中存在追逐自身利益的傾向。

三、水利工程投資管理中存在的問題分析

（一）項(xiàng)目決策階段存在的問題分析

在項(xiàng)目投資決策階段，主要進(jìn)行各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的論證和投資估算工作，這些工作隊(duì)建設(shè)工程的造價(jià)以及項(xiàng)目建成投產(chǎn)后的經(jīng)濟(jì)效益有著至關(guān)重要的影響，是項(xiàng)目投資控制的重要階段。在項(xiàng)目的決策階段，我國(guó)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的問題主要存在于可行性研究工作上。一方面，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)管理體制下，投資者不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，因而搞好可行性研究的主動(dòng)性差，又由于咨詢單位隸屬于行政管理部門，受到本位主義的影響，容易高估效益低估投資，使得可行性研究工作難以達(dá)到預(yù)定的目的；另一方面，由于可行性研究工作時(shí)間短，缺乏備選方案，容易出現(xiàn)決策失誤，而一旦出現(xiàn)決策失誤，后期再完善的控制與管理也無(wú)法彌補(bǔ)損失。

（二）項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段存在的問題分析

項(xiàng)目決策階段之后，就進(jìn)入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)階段也是投資控制的關(guān)鍵階段。但是由于各種因素的影響，目前設(shè)計(jì)階段的工程造價(jià)控制管理并沒有得到應(yīng)有的重視。首先，設(shè)計(jì)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)很高，相比項(xiàng)目的投資額，更加注重項(xiàng)目的安全，從而保守設(shè)計(jì)，缺乏應(yīng)有的創(chuàng)新，有些設(shè)計(jì)單位為了多拿設(shè)計(jì)項(xiàng)目，往往照搬以前類似工程的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，不能貼近實(shí)際工程，后期設(shè)計(jì)方案的變更必然造成投資偏離情況的出現(xiàn)；其次，大量的水利工程項(xiàng)目缺乏對(duì)設(shè)計(jì)方案的優(yōu)選，沒有大力推行限額設(shè)計(jì)，建設(shè)單位只重視技術(shù)上的可行性，忽視經(jīng)濟(jì)上的合理性。最后，由于新材料、新設(shè)備的不斷涌現(xiàn)，工程造價(jià)的約束力降低，造成預(yù)算和結(jié)算的差距不斷增大。

（三）工程造價(jià)測(cè)算中存在的問題分析

現(xiàn)行的工程造價(jià)測(cè)算類型主要有投資估算、設(shè)計(jì)概算、項(xiàng)目管理預(yù)算、完工結(jié)算以及竣工決算等。

1.在投資估算和設(shè)計(jì)概算過程中，有的投資方為了項(xiàng)目盡快上馬，缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性，人為降低投資額。另外，投資估算所選用的數(shù)據(jù)有時(shí)誤差較大，致使投資估算缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)確性，進(jìn)而讓施工企業(yè)背上了沉重的包袱。

2.目前，在項(xiàng)目管理預(yù)算中存在高估的情況。項(xiàng)目管理預(yù)算的編制往往根據(jù)工程建設(shè)情況、分標(biāo)項(xiàng)目，遵循總量控制、合理調(diào)整的原則，對(duì)初步設(shè)計(jì)概算各單項(xiàng)的量和價(jià)進(jìn)行合理的調(diào)整，從而有利于在建設(shè)過程中對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行管理和控制。

3.完工結(jié)算和竣工結(jié)算。完工結(jié)算時(shí)施工單位與建設(shè)單位對(duì)承建工程項(xiàng)目的最終結(jié)算，竣工結(jié)算是建設(shè)單位向國(guó)家或項(xiàng)目法人匯報(bào)建設(shè)成果和財(cái)務(wù)狀況的總結(jié)性文件。從成本角度看，完工結(jié)算只是承包合同范圍內(nèi)的成本，而竣工決算是完整的成本。

（四）工程招投標(biāo)階段存在的問題分析

目前，在我國(guó)工程招投標(biāo)過程中存在投標(biāo)串標(biāo)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，其目的是為了擠掉其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但結(jié)果往往使得招投標(biāo)雙方利益受損。另外，在項(xiàng)目管理上也不盡完善。從投標(biāo)方投標(biāo)文件來(lái)看，項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)強(qiáng)大，但是中標(biāo)之后，實(shí)際到崗人員很少，多報(bào)少出的管理狀況往往會(huì)造成項(xiàng)目管理上的混亂，導(dǎo)致承諾的目標(biāo)難以達(dá)到。

（五）工程實(shí)施階段存在的問題分析

在工程實(shí)施階段的問題主要存在于工程變更中。首先，工程變更通知的內(nèi)容只描述變更項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍和數(shù)量，不確定變更工作的具體費(fèi)用。其次，目前在施工過程中變更比較隨意，通常由于業(yè)主要求加速或工程師的現(xiàn)場(chǎng)指令而變更施工，變更缺乏制約程序。此類變更如果不加強(qiáng)控制，對(duì)控制工程造價(jià)將產(chǎn)生極為不利的影響。

（六）工程竣工結(jié)算階段存在的問題分析

施工單位在編制結(jié)算書時(shí)有意加大工程量或巧立名目，提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要有以下幾點(diǎn)：

1.違反工程量的計(jì)算規(guī)則，重算、多算或少算工程量。例如，違反規(guī)定，混淆各分項(xiàng)工程的界限，重算工程量，應(yīng)扣除的工程量不扣除，應(yīng)該合并計(jì)算的工程量分開計(jì)算，定額中已經(jīng)包含的內(nèi)容另計(jì)工程量等等，名目繁多。

2.違反定額規(guī)定，多計(jì)工程直接費(fèi)用。例如，不同規(guī)格的分項(xiàng)工程，工程量混合計(jì)算造成高套定額，自行提高定額單價(jià)，任意提高材料的消耗量，多算鋼筋調(diào)整量，加大鋼筋砼的含鋼量，結(jié)構(gòu)相似而定額分別定價(jià)，就高不就低。

3.違反取費(fèi)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，亂計(jì)取費(fèi)。例如，材料差價(jià)計(jì)算不準(zhǔn)確，同一個(gè)工程不同專業(yè)按其中一個(gè)專業(yè)同時(shí)取費(fèi)，隨意套用取費(fèi)基數(shù)多取費(fèi)用等。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管我國(guó)水利工程投資管理中存在一些問題，但是隨著對(duì)項(xiàng)目投資控制的加強(qiáng)與對(duì)投資控制管理措施的強(qiáng)化，可以看出，我國(guó)水利工程投資管理體系正在日趨完善。

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